二、研究綜述

（一）有關政策執行研究綜述

1．國外學者對政治體制的研究

國外學者對于央地集權與分權方面的研究是十分豐富和全面的。美國學者萊斯利·里普森（Leslie Lipson）認為，“在市場經濟趨勢和全球化條件下應該以經濟為視角提出調整中央與地方關系的必要性”。⁽¹⁷⁾美國當代政治學家薩繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）在其《變革社會中的政治秩序》一書中提出：“現代化已經滲透到政治領域，通過政治的現代化發展使中央政府的權力不能被地方政府權力所影響，并且要將權力集中在國家的立法機關手中。”⁽¹⁸⁾

西方政黨和國家主要依據國家結構和央地政府間權力分配來劃分，一般劃分為三種模式：單一分權、單一集權和聯邦分權模式。

聯邦分權模式以美國最具代表性。美國獨立后至南北戰爭前，地方分權制度得到了較為充分的施行。18世紀90年代，美國由邦聯制逐漸過渡到聯邦制，其間，相關規定和政策在完善過程中遇到很多阻力。首先是雙重聯邦制，“因為這種制度的特征是聯邦與州政府在權力上是平行的，各司其職，相互不能干涉，在各自范圍和體系內做好所屬工作”。⁽¹⁹⁾美國共有50個州，美國地方政府是指州以下政府，州政府不在其中。在管理方面，對于地方性事務，由地方自治體管理；對于全州性問題，如公共安全、打擊犯罪、公共衛生、交通管理、一般性公民福利等，均由州政府管理。具體為：第一，中央政府與地方政府權力范圍法律化；第二，權力結構屬于分權協作模式，即中央與地方共同處理權限內事務；第三，中央與地方政府權力在變化和調整過程中出現雙重擴張，就是說，在中央政府權力擴張的同時，地方政府的權力也在不斷擴張和增加。

單一集權模式以法國為代表。法國屬于傳統意義上的集權制國家，這種集權最早起源于法國大革命時期，拿破侖上臺后得以確定。“拿破侖推行‘地方行政首長管理制度’，取消了地方的選舉和自治行為，由中央政府統管地方政府。直到19世紀50年代，地方政府要求民主選舉，并且這種呼聲越來越明顯，從而出現了明顯的中央與地方的分界。這種界限并沒有削減中央政府對地方政府的控制，反而加劇了集權的程度和控制的層面。”⁽²⁰⁾密特朗（Francois Mitterrand）執政以后，法國境內掀起了一場分權化改革運動，國民議會討論并通過210多項分權化改革法案，同時頒布了一批新的行政規定，并于5年后舉行了各個選區議會的普選活動，1992年通過了《共和國地方行政法》。這項法案的核心是：第一，明確了中央與地方之間的委托代理關系；第二，中央通過行政監督和司法監督兩種形式對地方政府部門和組織活動進行監督；第三，提高了地方政府在行政、財政、法律方面的權力和地位，從而使地方政府的分權改革經歷了一個發展時期。在這一階段，地方政府通過分權想要達到的目標就是民主、自由和效率。

單一分權模式以英國最為典型。英國是議會制政體，中央政府要向議會負責，中央政府主要通過特設的部門對地方政府進行監督、控制和指導。在英國，議會和中央政府共同管理地方政府部門和行政人員。

英國的現代體系結構大致形成于19世紀，隨著工業化進程和現代化發展而逐步完善。20世紀60年代左右，英國政府先后出臺多部關于地方政府的法律法規，確定了地方政府的選舉制度，并將原有的郡一級議會權力轉移到城市區一級的議會行使。從實踐來看，真正能夠經常、有效地監督控制地方政府的是中央行政機關，其主要監督控制方式包括：制定行政法規和規章；批準單行法規、計劃和命令；行使任職同意權；審計監督。財政控制，這是中央政府對地方政府進行監督的最重要方式。例如，限制地方稅稅率（地方稅封頂）；限制地方政府的經常性支出和固定資產投資支出總額；審批地方政府的長期貸款；確定地方政府的具體補助金額。在這些措施和手段當中，以確定的金額進行補助最為有效。因為地方政府的總收入有一半左右來自中央政府的補助金，地方財政對補助金依賴極大。⁽²¹⁾需要指出的是，英國地方政府在行使各種自主權時，雖然會受到中央政府的制約，但在實踐中，中央政府對地方政府傳統的實施權限和方式，一般會持尊重態度。即使為了提高效率必須進行改革，中央政府對地方政府的傳統安排，總要給予足夠的注意并做出妥善處理。⁽²²⁾

現代西方國家在處理中央政府與地方政府關系問題上已經比較完善和成熟，但也存在一些棘手的問題。問題主要為：第一，集、分權平衡難以在現實中實現，矛盾普遍存在；第二，中央政府與地方政府在如何運用財政方面關系一直處于緊張狀態。21世紀以來，西方國家中央政府與地方政府關系的發展趨勢大致為：首先，中央政府與地方政府集、分權同時存在。為了更好地服務文化和教育等社會事務，中央政府應當向地方政府分權；但是隨著現代化步伐的加快，人類利用科技過度開發和利用各種資源，雖然獲得了大量利益和財富，但破壞了自然環境，導致人類與環境之間的對立。這就需要一個有強制力的中央政府來調節，強制采取措施逐步緩和矛盾。其次，需要中央政府與地方政府協作的地方越來越多。雙方只有通過協作，才能獲得更多利益；同時，可加強彼此的信任和依賴。

2．國外政策執行情況的研究

什么是政策執行，國內外政策學家從各個角度給予了各種不同的理解和詮釋。隨著社會的發展，尤其是從20世紀中期開始，政策研究在各個國家得到重視，政策科學的研究應運而生。以1973年普雷斯曼和威爾達夫斯基《執行：聯邦政府的期望在奧克蘭市落空》一書的出版為標志，政策執行作為政策研究的重要一環在西方已經非常深入和成熟。通過研究分析，學者們發現執行的復雜性和重要性，政策執行之于政策結果有著最為直接的關系，這打破了人們一直以為執行即是結果的錯誤認識。⁽²³⁾

美國政策科學家普雷斯曼和威爾達夫斯基把政策執行解釋為：“在確定目標的前提下，進行目標不斷調適和相互作用過程。”⁽²⁴⁾另兩位早期研究政策執行的美國學者薩巴蒂爾和馬茲曼尼安也以不同的視角界定了政策執行：“通過固定的法律、議會決議、上訴法院決議、行政命令等形式，實施的一種政策決策過程。”⁽²⁵⁾還有學者把政策執行解釋為一種行為或活動，美國學者瓊斯認為：“政策執行是以解釋、應用和組織這三項活動為主的從而實現目標的過程。解釋是指將政策內容更加簡潔、清晰和易懂；組織活動是指需要設立相關的執行部門，厘定執行條例，從而更好地完善執行工作實現最終目標；應用活動是指通過執行部門和機構提供一些服務和相關的設備等，從而實現預定的目標。”⁽²⁶⁾霍恩和范米特研究指出：“政策執行是指公共的或者私人性質的集團、團體和個人為了實現相關決策而采取的行動。這些行動可以分為兩類：一類是具有可操作性的措施；另一類是具有可變遷性質的措施。”⁽²⁷⁾愛德華茲和沙坎斯基（Ira Sharkausky）提出，“政策執行是指傳遞命令、收集信息、資金扶持、簽訂合約、雇傭人員、安排人事以及建立相關組織機構的活動”。⁽²⁸⁾此外，斯諾（C. P. Snow）和特里林（L. Trilling）提出：“任何一類將意識形態的理念轉變為具體行動的工作，都是一種帶有簡化性質的工作。正是這種簡化性質的主體將相關問題轉化為具體可操作的內容，然后由相關機構負責執行。”⁽²⁹⁾芒杰（R. S. Montjoy）和屠爾（L. J. Toole Jr.）更明確地指出：“政策執行就是執行某一項由上級所作的決定。”⁽³⁰⁾

政策執行就是“在政策期望與所感知的政策結果之間所發生的活動”。⁽³¹⁾美國公共政策學者巴達克用博弈理論來研究分析政策執行的過程，他把政策執行過程看作一場對弈，“在競爭與合作的情況下，每一個局中人都希望得到最大的收益，并且希望將損失減少到最低限度。然而最終政策的成功和失敗往往要取決于各方代表的‘戰略抉擇'”。⁽³²⁾馬茲曼尼安和薩巴蒂爾認為“問題的可控性、構建執行的法律框架能力和影響執行的非法律性的變量三個因素決定了成功執行的可能性”。⁽³³⁾安德森（Anderson J. E.）認為，“探討政策是否能夠成功執行，不僅要關注上層行為，還要關注下層官員對政策執行的影響。有部分可能是下層官員會試圖減少政策的影響或改變政策有利于自己的目的”。⁽³⁴⁾

20世紀六七十年代洛伊（Theodore J. Lowi）提出了政策類型理論。他認為：“政策分類要注重內在和政治上的特征，可以從政府強制力的角度對政策進行類型的劃分。”⁽³⁵⁾他以“強制的作用途徑”和“強制的可能方向”為依據，將公共政策劃分為四種類型（分配型政策、規制型政策、構成型政策、再分配型政策），并且認為不同的政策類型會形成不同的權力系統，不同的權力系統之間又會發展不同的政治過程、結構和精英集團。哈格羅夫（Erwin C. Hargrove）認為：“再分配政策比分配政策更難于執行，而管控政策的成功，則常常取決于它們對利益分配的影響程度。”⁽³⁶⁾里普利和富蘭克林在《政策執行與官僚制》一書中則從日常化程度、沖突程度、政府官僚活動的反對程度、理論爭論程度、小政府的壓力和訴求等角度出發分析了規制政策、分配政策及再分配政策的具體執行過程。⁽³⁷⁾彼得斯（B. Guy Peters）認為，“官僚在解釋法律、制定規則將法律付諸實施的過程中發揮著重要的作用，它們也在將法律和規章用于單獨的個案中發揮著重要的作用”。⁽³⁸⁾馬特蘭德（Martland）通過政策的沖突性和模糊性兩個維度建構了包含四種類型的政策模型，即行政執行模型、實驗式執行模型、政治執行模型和象征性執行模型，并具體分析了每一個模型的影響因素。⁽³⁹⁾

20世紀90年代以來，政策執行研究以政策執行的動態性、執行結果的多樣性以及影響執行的變量在因果關系上的復雜性為主要出發點。這一時期，現代政府的責任范圍擴張，公用事務日益復雜化，越來越多的團體參與到政策領域中來，政策執行研究領域越來越廣。通過執行結果的反饋，政府的決策得以重新修正；同時，通過政策制定和執行的相互影響和相互調適，政策可以取得更好的執行結果，這促進了政策執行研究對協調中央與地方關系的重視。

3．國外社會政策執行項目研究

（1）救助政策

目前，社會保障制度的建立成為現代社會建設和發展的主要標志。英國通過1601年的伊麗莎白《濟貧法》和1834年新《濟貧法》，確立了國家在救濟貧民方面應當承擔的主要義務，以及貧民可以享受的基本公民權利，標志著英國政府開始直接參與社會救濟活動并參與組織相關工作。

19世紀80年代德國社會保障制度的確立，標志著早期的社會救濟開始向社會救助方向轉變，社會救濟被納入社會保障制度體系。此后，社會救助成為各國社會保障制度中最關鍵的一部分，在社會發展中發揮著積極作用。英國、德國、美國、日本等福利水平較高的國家都將社會救助視為重要的社會保障措施。

從1935年到1974年，得益于羅斯福頒布的《社會保障法》，美國在社會保險、社會救助和社會福利等方面有了很大進步。有學者評價：“在羅斯福年代，社會保障受到重視，美國社會救助制度開始規范化，美國制定了歷史上第一部社會保障法，它標志著美國在救助領域向制度化和規范化邁進。經過多年不懈的努力和改革，美國社會救助體系、內容以及成果不斷豐富，主要有撫養未成年子女家庭補助、補充保障收入、醫療救助、住房救助、食品救助、教育救助等。”⁽⁴⁰⁾

英國的社會救助制度比較完善，主要采取“生活補貼”的方式，實行社會救助申請制度，有救助需求的家庭需要向社會保障機構提交申請書，經過保障機構的詳細調查和審核，定期發給社會救助金。

（2）教育政策

國外對教育政策執行情況的研究以美國學者奧登（Allan Odden）最為全面，1991年，奧登編著出版了《教育政策執行研究》。書中詳述了教育政策的概念、過程以及方法，把教育政策研究推向更深、更廣維度。奧登通過確定主題、劃分范圍以及重點，把美國在教育政策執行方面的研究分為三個階段：“第一階段（1960—1980年），這是對教育政策執行的早期研究，主要的分析方法是通過個案研究法，探索和分析當時美國教育政策失敗的原因；第二階段（1980—1985年），更加注重和強調教育政策執行的內容，對比分析早期研究中的不足；第三階段（1985—2000年），將研究重點集中到教育政策到底如何執行，如何減少不利因素達到教育政策目標。”⁽⁴¹⁾現在，美國在教育領域的研究范圍相當廣泛，研究手段更加多元，有類型研究、失真研究、案例研究等。

（3）住房保障政策

低收入家庭的住房問題是世界各國共同面臨的問題，各國學者都進行了大量研究。國外住房保障研究的范圍和內容主要是對比分析歐美等國家住房領域政策、政府在住房市場中發揮的效用以及執行住房保障政策所引起的社會問題等。

第一，對各國住房政策的研究。住房作為一種社會服務暫時還無法達到按需分配，只能通過各種行政的、經濟的手段和方式對住房市場進行干預。學者多林（John Doling）指出，在過去的20年里，住房政策比較研究明顯增多，對住房政策的簡單比較有助于更好地在世界范圍內理解整個社會。⁽⁴²⁾通過對美國、英國、新加坡等國家的政策研究，可以發現：一是這些國家經濟發達，住房制度相對完善；二是這些國家都采取了政府主導、民間參與、個人補貼三管齊下的中低收入者住房保障政策；三是這些國家都通過政府直接補貼、金融政策、利稅杠桿等多種手段來保證住房保障政策的公平有效。⁽⁴³⁾

特洛特（Samuel E. Trotter）認為：美國低收入人群住房保障政策的特色就在于其各項保障措施的法制化，美國政府先后通過《國民住房法》《住房建設與發展法》《城市建設法》等相關法律法規，對住房保障政策進行了規定；同時，為了讓低收入群體擁有住房，美國政府還采取了多種稅收減免政策、個人住宅抵押貸款政策，這是一個立法與政策先行的制度。⁽⁴⁴⁾

英國的住房保障政策也很有自己的特色，梅雷特（Stephen Merrett）研究了英國的住房政策后認為：英國可以算是世界上很早對住房進行政府干預的國家，1919年《住房規劃法》明確規定了居民住房問題，政府有義務解決住房問題。經過不斷努力，英國的住房政策從政府直接供給，轉向政府以財政、金融手段激勵扶持社會化公共住房的建造和運行，鼓勵出租、自建，以及購買住房。⁽⁴⁵⁾

新加坡的住房保障制度很值得借鑒。貝琳達（Belinda Yuan）認為，新加坡作為一個新興市場國家，其住房問題并不完全是通過市場機制來解決，而是通過政府的介入。1955年新加坡根據《中央公積金法》建立了一項強制儲蓄制度即公積金制度。該制度是新加坡解決居民住房問題的重要保障，為新加坡組屋建設和“居者有其屋”計劃提供了重大金融支持。公積金制度要求包括新加坡公民和永久居留權公民，都必須參加公積金儲蓄計劃，繳納公積金是公民的義務，具有強制性，公司雇主不繳納公積金屬于違法行為；不同年齡段公民，公積金繳費率不同，隨著年齡的增長公積金繳費率下降。通過執行這項政策，大部分新加坡公民可以使用公積金賬戶資金來支付貸款等，減少使用其他資金。⁽⁴⁶⁾

從以上國家來看，住房政策在執行中形成各具特色的方式，總的可以概括為從補“磚頭”轉變為補“人頭”。比爾斯（Rogers Biles）認為，美國的住房政策是“從供給和需求兩個方面補貼”，最大的特色在于美國的租金補貼模式，增加低租金住房。⁽⁴⁷⁾馬克（Kleiximan Mark）認為，英國在20世紀80年代推動了“住房私有化”改革，推進了混合產權補貼模式。⁽⁴⁸⁾新加坡的住房政策分類供應的方法效果甚好，從20世紀下半葉開始，新加坡每年建設的小戶型、低造價“政府組屋”占總建筑面積80%以上。因此，新加坡大部分居民都居住“組屋”。⁽⁴⁹⁾

第二，對政府干預住房政策的研究。目前，大部分國家都會干預住房市場。學者有不同看法，西方主流學者堅持認為應該提倡政府對住房政策的干預。“早在1911—1921年，德國、英國、荷蘭和丹麥政府就開始實施和制定了公房租賃計劃。”⁽⁵⁰⁾“第二次世界大戰結束之后，西方各國都致力于解決由于戰爭導致的住房供給問題，并根據凱恩斯主義相關理論把制定住房政策作為干預市場的工具之一。”⁽⁵¹⁾在后來的工業化發展和城市化進程中，西歐逐漸完善了自己的住房政策體系。“住房體系的完善進一步協調了各階級和不同階層的主要利益，將居住權視為國家公民應有的社會權利，促進了社會的穩定和繁榮”。⁽⁵²⁾通過對不同理論的研究，政府干預住房市場的模式也發展出了不同類型，其中最典型的是唐尼森（David Donnison）的“雛生型、社會型和全面負責型”三種模型。⁽⁵³⁾

第三，對各國執行住房政策引起的社會問題研究。總體來看，各國在執行住房保障政策過程中，都產生了一些社會問題。莫雷（A. More）和麥克倫南（D. MacLennan）的研究顯示，“存在于北歐國家的左翼勢力，在某種程度上推進了北歐國家的公房建設和發展，然而這種公房建設在美國卻明顯缺乏推動力”⁽⁵⁴⁾。美國在2004—2005年建造了大量住房，之后住房建設一直下滑，住房價格急劇下降，房地產經濟衰退。美國住房保障政策執行以來，美國政府鼓勵和允許抵押貸款，以創建高風險的次級抵押貸款產品，提高自置居所的數量。但是美國的金融市場過于追求利潤，導致住房保障政策執行扭曲，金融市場崩潰。⁽⁵⁵⁾英國執行住房保障政策以來，存在保障性住房供應不足的現象。政府將政策傾向于無家可歸的人群，很難推進住房私有化，但是公眾對私有住房需求并不減弱，從而導致需求不斷增加。⁽⁵⁶⁾新加坡在執行住房保障政策產生的第一個問題是為解決土地征用難題，早期強制征用，土地價格低于市場價格遭到很多人反對，但解決了大部分人的居住問題。住房問題解決后，新加坡修改了土地征用補償標準。新加坡在執行住房保障政策產生的第二個問題是拆遷安置問題，對于貧民窟和棚戶區的拆遷和安置，住房保障政策根本無法執行，遇到很大阻力。⁽⁵⁷⁾

4．國內政策執行的研究

國內理論界1990年左右開始關注政策的執行情況，2000年左右對政策執行展開系統分析和研究。⁽⁵⁸⁾從學術界已有的研究成果和內容來看，大致可以分為以下幾個層面。

（1）引介西方政策執行理論

學者在不同維度通過不同研究方法分析論述了西方相關理論的發展過程。著名學者李允杰、丘昌泰在《政策執行與評估》中選取三種執行視角（自上而下、自下而上、整合型）介紹了政策執行的含義、理論背景、發展、演變等，對政策執行進行了橫向和縱向解析，囊括了許多社會前沿問題和具體執行實務。⁽⁵⁹⁾然而，以上都是對西方政策執行模式的總結和概括，并沒有探索出政策執行的新模式。

20世紀90年代中后期以來，政策執行受到研究者的重視，關于政策執行的研究，特別是我國地方政策的執行研究逐漸增多。有學者研究認為我國地方政策執行過程是在中央政府監控下自主地進行，一般采用“先試點”“后推廣”的執行程序，可以簡要地概括為中央監控下的“點—面”模式。⁽⁶⁰⁾以上種種對執行重要性的闡述和研究，核心是要解決政策目標與政策手段協調的問題，但目前國內執行理論滯后于執行實踐的現實，已經成為政策研究領域的共識。為此，中國特色社會主義建設進入新時代后，我們要進一步加強對政策執行的框架、理論與實踐研究。

（2）政策執行基礎研究

國內關注和研究政策執行較晚，20世紀90年代陸續有關于政策執行的研究論文出現。筆者在“中國期刊全文數據庫”搜索名為“政策執行”，發現年限為“1990—1999年”的文獻有105篇；年限為“2000—2009年”的相關文獻有1179篇；年限為“2000—2010年”的文獻有1443篇；年限為“2010—2020年”的文獻有3427篇。具體見圖1-1。

可見“政策執行”的相關研究成果逐漸增多，日漸豐碩，逐年增長。2020年2月，在CNKI平臺已經可以檢索64篇有關政策執行的學術論文，可見國內學術界對于“政策執行”反應敏銳，并不斷總結和反思相關執行經驗，這在一定層面上促進了政策執行的深入研究。

現階段我國學者對于“政策執行”的研究專著有20余部，分別為：施能杰的《國會監督與政策執行——美國經驗值研究并兼論我國的發展》、郭漸強的《政策執行研究》、金太軍的《公共政策執行梗阻與消除》、丁煌的《政策執行阻滯機制及其防治對策》、張玉的《政策執行研究的新視野：區域政策執行的制度分析與模式建構》、李允杰的《政策執行與評估》、趙凱農的《公共政策——如何貫徹執行》、莫勇波的《公共政策執行中的政府執行力問題研究》、周國雄的《博弈：公共政策執行力與利益主體》、樸貞子的《政策執行論》、姚華和耿敬的《政策執行與行動者的策略：2003年上海市居委會直接選舉的個案研究》、劉伯龍和竺乾威的《中國農村公共政策：政策執行的實證研究》、張昕與李泉的《公共政策執行》、汪霞的《嵌入與協同：公共政策執行動力源研究》、鄧旭的《教育政策執行研究：一種制度分析的范式》、英明的《就業政策執行論》、冉冉的《中國地方環境整治》、張為杰的《分權治理、地方政府偏好與公共政策執行機制研究》以及何得桂的《山區避災移民搬遷政策執行研究》等。

對于“政策執行”，學者們“仁者見仁、智者見智”。有的學者認為政策執行是中央政府與地方政府上下互動的過程，有的學者認為政策執行是一種政策演進的過程。陳慶云將政策執行界定為“為了實現政策目標將政策內容轉化為政策動態優化的過程”。⁽⁶¹⁾學者林水波和張世賢認為，“政策執行就是一種負責執行的部門和人員通過應用各種手段，采取必要的行動、建立合適的規則、協商解決矛盾，從而實現政策目標的動態過程”。⁽⁶²⁾

“政策執行”的研究范圍非常寬泛，主要側重于以下三個方面：第一，對我國政策執行的整體分析，主要集中在地方政府政策執行研究。第二，政策相關領域理論研究，主要集中在政策執行資源和手段研究。執行資源包括制度資源、專家資源、財力資源、信息資源、人力資源等；執行手段包括技術手段、行政手段、經濟手段、法律手段、思想政治教育手段等。第三，具體專業領域的政策執行研究。有土地政策執行、農業政策執行、稅務政策執行、房地產政策執行、藥品監管政策執行、財政政策執行、計劃生育政策執行等。

現階段我國正處于社會轉型時期，一些社會問題逐漸顯現。這些社會問題的產生大多與政策執行緊密相關。因此，對政策執行的研究開始引起學界的關注。

基于對政策執行廣義或者狹義的理解，學者們對政策執行的范圍和內容的界定各不相同。從狹義角度來看，政策執行是指具體方案的執行與落實，不涉及相關內容的監督與反饋等內容。而從廣義角度來看，政策執行則是指執行主體通過執行相關政策方案，能夠實現最終目標的過程。對比分析可以發現有效的政策執行符合以下幾個條件：第一，了解執行者的價值偏好；第二，熟悉政策制定的領域，并盡可能掌握相關領域主要內容；第三，充分預測每一種政策方案可能導致的結果；第四，估算政策方案可能產生的利益與損失；第五，選擇有最大收益的政策方案。⁽⁶³⁾

西方政策執行研究的興起對于我國政策執行的研究提供了學術背景支持。部分學者從“制度、系統、主體的角度”進行了探討。從制度研究角度入手，政策執行就是為規范政府行為提供約束機制，保障群體利益的實現。從系統研究角度出發，政策執行就是遵循系統特征，實現目標最大化的動態過程。錢再見、金太軍等認為，“‘中梗阻’現象在整個政策執行過程中廣泛存在，其原因可以從政策執行主體角度進行分析。要防止‘中梗阻’現象的出現，就需要加強政策執行主體的認知水平、提高政府執政能力、加強政策宣傳力度、建立健全政策執行的相關責任追究制度”。⁽⁶⁴⁾丁煌認為，“隨著我國社會進入新的發展階段，執行是問題的關鍵，執行主體在某種層面上是利益主體，因此在執行中存在執行阻滯現象。為此，需要從制度完善、職權改革、提高干部管理隊伍等方面來消除存在的漏洞，從而防范阻滯現象再次發生，實現政策的目標”。⁽⁶⁵⁾

陸小成等認為，“當前我國政策執行中的資源整合能力較弱，需要通過引導、協作、參與、統籌等方式來加強資源之間的開發、利用和配置”。⁽⁶⁶⁾李麗紅認為，“政策執行中的價值理念沖突是最為明顯的，主要表現為責、權、利之間以及工具理性和價值理性間的矛盾，若要減少和降低這類矛盾和沖突所導致的損失，就需要進一步提高社會權力的發展，提升公民自身權利意識的覺醒”。⁽⁶⁷⁾

陶書榮通過對比西方政策執行模型，結合中國現狀提出四種政策執行模型：團體參與模型、宣傳動員模型、權威強制模型、市場激勵模型。團體參與模型應用團體理論，發現利益團體是現代政策決策中一支具有重要影響力的力量；宣傳動員模型是通過宣傳來促進政策目標群體對政策的了解，對政策產生基本認知，以便于政策執行者執行政策，使目標群體接受政策；權威強制模型是通過強制力來推行政策；市場激勵模型主要是指政府在面對日益復雜的管理問題時，可以運用市場激勵方式來推進政策的執行。⁽⁶⁸⁾

從研究視角而言，我國學者強調政策執行是一種過程，在這個過程當中存在各種各樣的研究途徑或原則等，有些許西方“行動學派”的影子，側重從“整合路徑”出發來理解和研究。研究方法上側重理論的研究，缺少實證研究方法，但學者張玉建構了我國地方政策執行的制度模式，從實證角度為政策執行研究開辟了新的道路。⁽⁶⁹⁾

對比中西方學者之間的研究，雖有很多差異，但可以相互借鑒。不管是公共政策，還是社會政策，都存在政策執行的問題，具有共性，重要的是如何通過我們自身的實踐研究來推動政策執行研究的進步。

有學者將政策執行偏差分為政策被曲解、政策被截流、政策被部分執行等類型，認為我國某些政策執行中存在的問題是由利益沖突、執行控制力弱、體制機制不完善、政策執行者素質低等原因導致；也有學者認為要考慮政策制定、政策傳播、政策監督等環節；還有學者從政策執行主體、政策執行背景、政策執行環境、政策執行客體等方面來探討。

（3）關于政策執行偏差及矯正研究

王國紅認為，“政策執行難免出現偏差，產生偏差的原因往往在于執行主體受到利益的驅使和執行機制內在的缺陷。因此，需要從利益相關群體入手，健全執行制度和機制，進一步完善政策創新等方法，防范執行偏差的產生”。⁽⁷⁰⁾劉玉蓉、定明捷認為，“可以從委托代理理論的視角對政策執行進行分析，從而找到執行過程中執行失利的原因”。⁽⁷¹⁾李榮華認為，“要從本質上區別創新和執行偏差現象，主要從三個方面區分：一是否以政策目標為取向，二是政策手段是否積極有效，三是執行結果是否產生外部不經濟”。⁽⁷²⁾也有學者認為，“政策具有靈活多變性，因此，需要將一些具備穩定性、長期性、全局性的政策轉化為法律制度，從而更好地提高政策執行成效”。⁽⁷³⁾

（4）關于政策執行機制構建的研究

劉英茹認為，“溝通是政策執行中最重要的環節，要通過建立溝通機構和相關的協調機制，進一步完善溝通手段和技術，同時減少信息失真。因此，信息的準確、真實與否是實現良好溝通的橋梁和基礎，更是實現政策目標的關鍵”。⁽⁷⁴⁾丁煌認為，“執行機制最需要建立監督機制，因為監督機制涉及政策執行最終的效率。需要從執行的透明度、監督機構的獨立性等方面進一步完善執行機制”。⁽⁷⁵⁾另外，從社會政策實踐可以發現，某些政策在執行中存在局部化、擴大化、停滯化等問題，其中最重要的原因就是社會政策執行監督機制不夠完善和成熟，需要全面、多層次、多角度來構建監督網絡。⁽⁷⁶⁾

（5）關于社會政策執行效果的研究

政策的執行既會產生直接效果，也會附帶產生間接效果。政策的直接效果是政策執行對政策所要研究和解決的問題及政策執行機關、組織產生的影響和作用；政策的間接效果是指政策在執行過程中由于非系統性作用導致的對其他組織產生的結果。政策執行效果的主要影響因素為結果和成本。政策在執行中產生的不同效果將會對地方經濟、政治、社會發展和地方政策乃至國家的經濟、政治、社會發展及政策產生不同的影響，追求理想的效果，是政策執行所應達到的基本目標。⁽⁷⁷⁾

“以住房政策來說，政策的原本意圖是在住房價格（或者租金）過高的情況下，通過行政措施來管控房價從而緩解人們（尤其是貧困群體）的住房問題。然而，有時候政策的執行效果卻適得其反。經濟適用房政策實質上是對住房實施房價管制，但是最后的結果是房租不僅沒有下降，還出現房源短缺的現象；部分開發商為了收回成本，將部分稅收轉嫁到購房者身上，從而使房價未降反漲。”⁽⁷⁸⁾何元斌認為，“從總體上來說，中國住房保障政策與發達國家或地區相比，還存在諸如覆蓋面狹窄、保障對象定位不清晰、相關配套政策不完善、監督機制不健全等方面的問題”。⁽⁷⁹⁾馬光榮在分析地方住房保障政策后，認為：“住房保障政策保障認定條件苛刻，缺乏對困難群體長期住房保障的規劃等。”⁽⁸⁰⁾李國敏認為：“當前住房保障政策存在目標對象界定模糊、相關標準超標、保障機制不完善、保障功能失效等問題，應當重新考慮建構保障體系和框架。”⁽⁸¹⁾馬光紅等認為：“由于廉租房資金投入不足，同時實物補貼房源比較匱乏，導致保障覆蓋面過于狹窄，準入門檻較高，一些開發商在住房建設用地中存在規劃不合理，交通設施等配套措施不健全導致住房保障福利損失明顯。”⁽⁸²⁾

以教育政策來說，近年來，隨著教育政策研究的興起，以及民眾對教育決策的民主化、科學化的要求提高，教育公平成為焦點。一項政策的最終目的在于通過它的有效執行而達到政策目標。然而由于環境、人文、制度等因素的影響，我國教育領域還存在不少問題，在教育政策執行當中，經常會出現執行活動以及執行效果不理想，甚至出現與教育政策目標偏離的現象，一些學者將其稱之為教育政策失真現象。

以社會救助政策來說，貧困與發展是世界各國面臨的共同挑戰。近年來，我國在社會救助方面投入很大，成效顯著。但仍存在“救助不及時”“過程不透明”“執行不公平”“政策相互矛盾”等問題。相關研究表明，應加強社會救助機構設置及人力資源配置，提高基層工作人員的專業化水平，建立社會救助信息系統等，進一步規范城市低保動態管理，確保救助對象準確，應保盡保。

（6）關于社會政策執行評估研究

關于政策執行評估研究，“經常被誤認為是最近的現象，其實不然，早在150年前就有學者專門研究政策執行評估。經過學者們的不斷努力，至20世紀60年代政策執行評估已被視為一門成熟的專業”。⁽⁸³⁾近些年來，隨著國家法律法規和制度建設的不斷完善，無論從國家層面還是社會層面，制度化建設和制度性評估都在向更高、更深層次發展。社會政策執行評估研究將更好地規范社會公平公正秩序，有效提升國家現代化治理能力和政策執行力，促進社會和諧發展。

社會政策執行評估是評估主體根據現有標準，對政策執行的相關環節和步驟進行考察的過程。在這個過程中，評估主體需要嚴格按照預先設定的相關程序和方法進行評估，主要側重于政策產出和政策影響，從而更好地測度政策結果和目標的吻合程度，進一步改進原有政策或制定新政策。

韓麗娟等以素質教育政策執行評估為例，認為：“強化素質教育政策執行情況的評估工作是進一步推進素質教育的重要突破口，強化素質教育政策執行情況的評估工作是新時期素質教育政策調整的重要基礎，強化素質教育政策執行情況的評估工作是‘自上而下’督促素質教育有效實施的必要手段，強化素質教育政策執行情況的評估工作是糾正偏差、總結經驗的必要途徑。”⁽⁸⁴⁾

馮少波認為目前的評估機制尚存在缺陷，急需進一步完善。他提出在執行評估機制方面需要注意兩點：“第一，建立制度執行評估機制，就是以綜合而科學的制度執行評估指標體系為衡量內容，以科學嚴謹的調查研究與分析預測為手段，通過廣泛收集各種信息，采取定性和定量相結合的評價方法，對各地區、各行業、各部門、各單位制度執行的效果、效益和效率做出評價，從而對制度執行實施科學管理，推進制度執行工作的健康發展；第二，為保證制度執行評估的開展，應盡早制定相關法律或法規條例，對制度執行評估的價值理念、評估宗旨、評估原則、評估主體、評估標準、評估方法、評估結果使用和反饋等做出明確規定。”⁽⁸⁵⁾

綜合國內外學者的相關研究，關于社會政策執行評估主要包括以下五個方面：第一，評估主體。即發起和實施評估的組織和人員。第二，評估標準。具體是指評估遵循的價值取向以及評估過程中使用的評估指標體系。第三，評估對象。具體是指接受評估主體測評的組織、人員、項目、范圍、價值等。第四，評估過程。具體是指評估標準的制訂、信息的收集與整理等。第五，評估結果。具體是指評估結果反饋以及改進等活動。

1997年，學者韋唐（Evert Vedune）博士在古巴和林肯研究的基礎上，按照組織者的不同，將政策執行評估分為三大類：效果模式、經濟模式和職業化模式，具體見圖1-2所示。

社會政策執行評估完全可以借鑒韋唐政策執行評估模式中的兩種模式來分析。一種是經濟模式，經濟模式主要運用于政策執行至結束時段，通過計算投入和產出的比例來評估政策執行的效益值；另一種就是效果模式，效果模式主要運用于政策正在執行的某個階段，主要衡量政策執行與效果的吻合程度。在效果模式中主要分為六種情形，但是在政策執行評估方面只有三個比較重要，分別是目標達成模式、附帶效果模式和顧客導向模式。目標達成模式主要基于兩個因素：一是某政策達到的效果是否符合制定政策時的初衷；二是該結果是不是政策產生的。附帶效果模式也主要基于兩方面：一是對目標吻合程度的考量，即政策最終目標與政策制定目標是否吻合，評估政策達到的目標與政策制定的目標是否吻合；二是對其他非預測結果進行考量。顧客導向模式主要關注該政策的執行是否能夠滿足用戶的需求和期望。因此，顧客導向模式在政策執行過程中會充分考慮民眾的意見，盡量滿足部分民眾的需求，從而不斷修改和制定下一步計劃。

當然，我們也要注意任何一項評估都是有風險的，社會政策執行評估同樣具有風險。在風險社會中，我們更要防微杜漸，通過對政策實施過程、政策反饋環節的評估，提前防范和規避風險；借鑒國外風險預防與轉化研究成果更好地促進科學民主決策、推動政策效用最大化和維護社會穩定，減少因決策失誤所造成的社會風險。同時以法制化為導向，科學民主、合理有序地執行政策以滿足社會所需，加快社會政策制度化建設。

（二）政策創新研究綜述

1．國外有關政策創新的研究

國外對于政策創新研究始于20世紀60年代末。早在19世紀末20世紀初，美國經濟學家熊彼特（J. A. Joseph Alois Schumpeter）就提出了創新理論。他把創新看成是企業家對生產要素的重新整合，創新可以采用新產品、采用新的生產方法、開辟新市場以及形成新的工業組織。⁽⁸⁷⁾西方學者對于政策創新的研究主要有：

第一，與府際關系相關的政策創新。府際關系可以分為中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間兩種關系。就中央政府與地方政府的關系而言，研究重點在于地方分權對于地方政府政策創新的影響。美國學者彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》中提出參與式政府、彈性化政府和解制型政府，都與地方政府分權有關。⁽⁸⁸⁾政府分權為地方政府政策創新提供了創新空間和動力。就地方政府與地方政府的關系而言，研究重點在于地方政府之間的競爭對政策創新產生的影響。施特倫普夫（K. Strumpf）在《政府分權增加了政策創新嗎？》一書中提出了地方政府政策創新當中的“學習外部性”問題，即政策創新成果不具有排他性，其他地方政府可以獲取信息借鑒學習。⁽⁸⁹⁾此外，克里斯托（Christos Kotsgiannist）和施瓦格（Robert Schwager）分別在《政治，標準競爭與政策創新》和《政治的不確定與政策創新》中探討了外部信息問題，認為其可以提高政治體系的產出，但也會降低政策創新的激勵。⁽⁹⁰⁾

第二，市場化中的政策創新。阿舍（K. Ascher）1987年在《政治的民營化：公共服務合同外包》一文中研究了公共服務民營化的可能方式，以及相關政策設計和績效評估問題，并提出通過創新可以提高公共產品的供給。美國著名公共政策學家彼得·德萊昂（Peter deleon）教授在1994年發表《重塑政策科學：面向未來的三個步驟》一文中指出當前的政策科學過于依賴工具理性、注重技術導向、偏離最初的多學科特征等目標。因此，他提出了政策科學三個未來發展的步驟：回顧當前政策科學的范式、發展民主性程序、聚焦現實政策問題等，認為政策科學將迎來一個后實證主義的發展時代。⁽⁹¹⁾

此外，國外學者對政策創新的其他方面也做了相關研究。弗吉尼亞·格雷（Virginia Grey）研究了政策創新的推廣模式，提出政策推廣研究的變量研究和過程研究，認為二者可以相互促進。同時，通過分析美國政策創新推廣，總結了政策推廣中的決定因素和外在條件。唐斯（George W. Downs）和莫爾（Lawrence Mohr）探討了影響政策創新的不穩定因素。塞拉米（Joseph R. Cerami）則試圖彌合創新在公共政策、公共管理和組織理論三方面的縫隙，認為三者可以相輔相成。⁽⁹²⁾

2．國內有關政策創新的研究

國內對政策創新的相關研究起步較晚，學者們是在我國經濟體制改革不斷深化中逐漸開始公共政策創新研究的。政策創新是推動社會進步的必然要求，是促進地方政府發展的“良藥”。20世紀90年代，隨著我國經濟和社會體制改革步伐的加快，面對政府職能的轉變，政府能力提升成為必然要求。政策創新既是政府實際工作的重點，也是學界關注的焦點。地方政府作為聯系中央政府和群眾之間的紐帶，能夠及時發現相關社會問題，并不斷產生創新的動力和條件。因此，政策創新對于整個政策過程、地方政府體系和推動社會經濟發展都具有重要意義。

關于政策創新的含義，卞蘇徽認為：“政策創新是指突破原有觀念、制度和程序上的規定，執行更有意義和價值的政策，從而有效促進公共問題解決的過程。”⁽⁹³⁾汪永成認為：“政策創新是政府各項政策要素的重新結合，亦即政府根據環境創立一種更有價值的、適宜的政策要素組合形式的過程。”⁽⁹⁴⁾

關于政策創新意義，王國紅認為，地方政府政策創新的意義主要表現為三個方面：第一，政策創新是提高地方政府政策質量的關鍵；政策創新的價值在于通過改變現有方式來促進社會問題的解決，是一個從有到優的優化過程，對于推動地方經濟社會的發展有重大作用。第二，政策創新是提升地方政府行政能力的關鍵。伴隨新的社會問題的不斷出現，迫切要求地方政府提升解決問題的行政能力，通過處理各種危機，不斷提升地方政府的行政效率。第三，政策創新是中央政府制度創新的源泉。各地區的政策創新成果，通過試點等方式總結經驗，或可得以推廣。⁽⁹⁵⁾

關于政策創新的類型，嚴強認為，按照政策創新的主體態度可以分為：執政黨和政府強制推動型政策創新；利益群體與黨、政府相互結合的回應型政策創新；社會自治型政策創新。強制推動型政策創新是執政黨通過外在的強制力加以控制和推行的政策創新，以期實現預先制定的一整套方案和計劃；回應型政策創新是國家在社會過渡和轉型時期推進和實現體制轉軌而實施的政策創新。面對舊的體制和結構，需要不斷進行政策創新來回應社會的需要，回應型政策創新重點在于政策內容和作用具有創新性。社會自治型政策創新是把創新的主體歸于公眾，政府的作用相對減弱。基于公眾利益的合作、妥協、競爭，從而保持動態均衡的過程，實現政策創新。⁽⁹⁶⁾