第一節　創新發展理念與政策法規環境

當今世界，主要發達國家協同創新水平不斷提升，體現為不斷向縱深發展，層次不斷提高，模式不斷豐富，從而取得很大成效。總的來看，世界各國政府都高度重視并積極支持協同創新發展。協同創新已成為各國整合創新資源、優化資源配置、提高創新效率的主要發展戰略。

協同創新發展的理念是行動的先導，創新的思想決定出路。從各國實踐來看，這一特征首先體現在政府層面。面對日新月異的科技經濟環境變化，各國政府始終把協同創新作為一個重要課題加以研究，不斷出臺新的政策、法律法規并創造良好的外部環境，大力支持協同創新和產業發展。

一、制定法律法規保障協同創新

協同創新涉及不同創新主體，在協同創新具體過程中必然存在價值和利益的差異，只有通過政府制定相應的法律法規來進行規范，才能確保和平衡各方的責任、權利和義務。從協同創新發展視角看，一些發達國家在各歷史時期及其不同發展階段，都會圍繞促進協同創新制定一系列法律法規，并及時根據社會環境和形勢的變化進行修訂，進而形成了相當完備的法律保障體系。

（一）建立完備的創新法律體系

美國高度重視協同創新環境建設，制定了一系列促進保障協同創新的法律和科技計劃，形成了比較完備的協同創新法律保障和戰略計劃體系，并因時因勢制宜，加強輿論宣傳和社會認同，從法律法規環境上有效保障協同創新（見表2-1）。

韓國通過立法對創新進行保護和鼓勵，也進一步促進了韓國國內協同創新的發展。自20世紀60年代以來，韓國陸續頒布實施了多部技術創新相關法律，如《技術引進促進法》《科學技術振興法》《技術開發促進法》《技術評估法》等。2001年出臺的韓國科技領域根本大法——《科學技術基本法》規定，當制定或修訂其他科技相關法律時，應符合該法的宗旨及基本理念；同年頒布的《科技框架法》涵蓋了29種與科技創新相關的政策規定。至此，韓國形成了一整套較為完備的促進創新的科技法律體系，有效促進了韓國創新活動的開展。為鼓勵大學、科研院所的科研人員積極參與到企業科技創新的活動中，韓國政府還頒布了《聯合研究促進法》《產業技術研究組合培育法》《合作研究開發促進法》《技術轉移促進法》等法律法規。正是由于政府對協同創新的重視，公共研究機構與企業界的合作與交流更加頻繁與密切，技術創新環境不斷優化，最終有利于加速實現科技成果的轉化。

（二）根據發展階段出臺相應政策

日本政府在協同創新中起到引導、促進的作用。在1995年頒發第一部科學技術根本法——《科學技術基本法》以后，日本政府根據當期發展階段和特點出臺相應的政策對協同創新予以支持，如出臺《大學技術轉讓促進法》《產業技術競爭力強化法》《國立大學法人法》等，形成了一套較為完整而系統的法律體系，引導和促進協同創新及技術研究成果轉化。2020年3月10日，日本政府在內閣會議上通過了《科學技術基本法》修正案。修正后的法案更名為《科學技術創新基本法》，在自然科學的基礎上追加哲學和法學等人文化社會科學，創造出新價值。以色列是世界高科技新興企業最興盛的國家，享有“創新之國”的美譽。以色列政府早在1984年就頒布《工業研究和開發鼓勵法》，此法律被譽為以色列的首部“創新大法”，鼓勵以色列公司投資研發項目，由政府與企業共同承擔研發項目風險。1985年，以色列頒布的《鼓勵產業研究與開發法》，對政府鼓勵和資助產業研究與開發的一般原則作出規定。規定指出，政府所批準的研究與開發項目所需資金的2/3可以由政府提供。2015年7月29日，以色列議會通過了《工業研究和開發鼓勵法》的第七修正案，提出建立國家技術與創新總局（NATI），取代先前的首席科學家辦公室，直接統領以色列產業研發中心（MATIMOP）。

（三）實行嚴格的知識產權保護制度

世界各國都十分重視知識產權保護，通過制定具可操作性的法律法規，有效保障協同創新的順利進行。以色列制定了《產權法》《商標條令》《版權法》等一系列法律法規。日本政府借助制度創新的優勢，不斷推陳出新，完善知識產權立法，并鼓勵企業及個人積極參與知識產權立法，使之成為日本的“全民工程”。2015年7月，日本國會通過了《專利法》《反不正當競爭法》等法律修正案，進一步加大了知識產權的保護力度，并著重防止本國技術的非法外流。

二、運用經濟手段引導協同創新

由于協同創新風險較高，且各創新主體既希望從協同創新活動中獲得相應的回報和補償，又希望降低雙方或多方合作的風險，從各國實踐來看，為提高協同創新能力，各國政府通過經濟手段制定各種優惠政策以完善合作環境和體系已成為保障協同創新的必要條件。

（一）加大高科技產業的財政預算投入

美國政府運用財政、稅收、資金支持等手段引導和調節協同創新，持續加大高科技產業的財政預算投入。據美國科學促進會披露，2018財年美國聯邦研發支出達1768億美元，比2017財年增長12.8%，按經過通貨膨脹調整的美元計算達到歷史最高點，基礎研究和應用研究支出的同比增長率也達到2009年經濟刺激計劃以來的最高。英國政府從2001年就開始實施小企業研究計劃，以提高中小企業獲得政府研發合同的成功率，近年來該計劃的規模不斷擴大，在2014—2015年度預算中達到了2億英鎊。(1)

（二）出臺稅收優惠政策鼓勵企業協同創新

以色列長期致力于建立多元化鼓勵創新研發政策體系，稅收優惠政策是其中重要的組成部分。一般而言，從事藥物、軟件、硬件、能源方面研發活動的企業都可以享受一定的稅收政策優惠。以色列在1959年頒布的《鼓勵投資法》目的在于鼓勵國內資本投資并吸引國外資本向以色列投入，并經多次修改，于2010年實施了第68次修正案。1990年，以色列政府頒布《投資促進法》，對于在國際市場上具備競爭力的以色列高科技企業規定了投資補貼和稅收減免等優惠政策。2002年，為推動高新技術企業的發展，以色列頒布了《以色列稅收改革法》，對風險投資、證券交易、直接投資等主動性資本的收益稅進行調整。2011年頒布的《天使法》規定，符合資格的投資者若投資本土的高科技企業，就能減免相應額度的稅款。

韓國政府充分利用稅收的杠桿和調節作用，深入推進鼓勵創新的稅收優惠政策，使得創新型企業能夠得到更多的鼓勵和優待。結合國內外綜合環境，韓國政府于2016年對《稅收修正法案》進行了重新修訂，對科技創新稅收優惠政策適時作出了調整，以激勵企業重視自主創新。一是允許部分高新技術企業將研發費用的30%抵免法人稅和個人所得稅，研發投資比例越高的企業就能享受越大的稅收抵免比例。二是如果企業以技術商業化為目的進行設備投資，便可以將投資額的10%從當年應納稅額中抵免。三是加大對部分高新技術企業國外投資的稅收優惠力度，按照該企業國外投資額的100%在稅收中扣除。四是鼓勵企業實行股權激勵以吸引高科技人才，規定在三年內稅收減免額從每年1億韓元增至每年5億韓元。(2)

美國政府也以多元化政策為杠桿，如稅收優惠、財政補助和貼息、設立風險投資基金、加大政府采購等，引導企業加大開發、推廣和應用各高新技術。特別是2017年12月美國國會通過的《減稅與就業法案》，是20世紀80年代里根政府減稅以來美國最大規模的減稅法案，根據該法案，稅改后的新購設備投資按照當年一次性費用處理，以促進企業擴大設備投資；并對美國企業留存海外的利潤進行一次性征稅，促使美國跨國公司投資回流，進而帶動企業協同創新發展（見表2-2）。

（三）運用政府采購推動技術創新

政府采購作為政府的需求管理工具，其重要目標之一就是推動技術創新。美國政府在鼓勵創新時，建立政府與企業、科研機構等主體間的協同創新機制，并保持機制內良性互動。在該機制中，政府與企業、科研機構、依靠契約精神展開合作，通過合同制協調關系，政府主要負責提出技術需求、提供購買及研發資金，企業和科研機構等主體可以獨立進行市場化判斷，同時享有技術研發創新活動的自主權。在平等合作受到合同制充分保障的基礎上，美國政府遵循技術研發、推廣的規律并結合其發展路徑有針對性地實施創新激勵政策。在技術研發初期，政府往往采取高價采購和鼓勵競爭策略，一方面向企業提供高于市場價的研發資金，另一方面推動公平競爭，通過招標擇優選擇研發機構，給予企業特別是小企業平等參與的機會。在之后的技術調試期，政府選擇具備一定基礎和市場前景的技術產品給予重點支持，并通過繼續簽訂政府采購合同，推動創新技術逐步走向成熟。在技術成熟期，政府部門可以優先通過加大訂購技術創新產品助推技術創新產品的市場化、給予市場良好預期，再逐漸退出對技術創新產品的扶持。

日本的政府采購在支持本國自主創新中發揮著重要作用。在早期日本汽車工業尚屬于幼稚產業時，由于振興汽車工業政策的確定，日本政府采購資金大量購買本國汽車，使其汽車工業迅速發展。在日本電子工業發展的起步階段，政府通過采購通信設備和辦公自動化建設，為日本電子工業提供了廣闊和穩定的市場土壤，使得日本的電子企業能夠抵御國外電子產品的沖擊。20世紀六七十年代，剛剛起步的日本計算機產業尚未建立起較完整的產業鏈，加上持續遭受美國計算機企業的打擊，產業發展受到限制。為支持和壯大具有重要戰略意義的計算機產業，日本政府在此期間推出了要求所有政府部門和教育系統優先使用國產計算機的政策，并對計算機產品的進口實行嚴格的限制。在政府支持下，日本國產計算機于1982年在官方市場的占有率達到90%，擁有巨大優勢。20世紀90年代，在日本政府出臺的科技創新立國十大措施中，政府采購作為第三項位列其中，并繼續提高政策效率和增強政策力度。日本通過政府采購，極大地促進了日本企業的發展和進步，逐漸克服了起步時期資金短缺和技術落后的困難，提升了企業自主創新能力和競爭力。

三、完善體制機制推進協同創新

當前，發達國家立足國內外形勢，強化科技創新戰略，著力完善科技創新體制機制，把科技創新置于優先發展的戰略地位，確保國家的競爭力。

（一）注重科技創新戰略引導

德國聯邦和州政府為鼓勵校研機構之間聯網和保持其在科技創新的領先地位，相繼提出三大公約（高校公約、研究與創新公約、精英計劃）、德國高科技戰略、高科技戰略2020、新高科技戰略、國家工業戰略2030等科技創新戰略。在一系列創新戰略的指引下，德國科學與工程院受德國教育與研究部的支持，啟動了“工業4.0”的專項研究，并于2015年發布《工業4.0實施戰略報告》，旨在促進實體物理世界與信息、數據等虛擬網絡世界的深度融合。美國從1971年開始，陸續推出了多項協同創新戰略計劃，如產業大學合作研究計劃、工程研究中心計劃、小企業創新研究計劃、信息高速公路計劃、先進技術計劃、先進制造業國家戰略計劃、國際納米行動計劃、網絡與信息技術研發計劃、美國創新戰略等，緊密結合美國的科學研究和企業發展，在學術界和產業界之間建立共同利益區。

（二）完善科技創新管理體制

以色列堅持以創新驅動發展，制定了科技發展的長遠戰略規劃。為實現這一戰略目標，以色列政府構建了國家科技決策體系，該體系由科技部、經濟部等13個部門共同組成，主要負責國家科技政策的制定、發展規劃的設計和重點項目的確定。1974年，以色列創立首席科學家負責制，作為國家特色的科技創新管理體制之一，其主要部門設立13個首席科學家辦公室，負責制訂年度科技計劃、資助科技研發、協調指導相關科技活動、支持大學與企業組成研發聯合體、促進產學研有機結合等。德國聯邦和州政府先后組建成立教育及研究部（1994年）、研究技術與創新委員會（1995年）、創新與增長委員會（2006年），使得最高層領導直接參與科技發展決策，保證德國校研機構協同創新的戰略取向。

四、調動各方資源促進協同創新

利益驅動是各個主體間進行協同創新的最根本動力源。各國政府充分調動各創新主體對各方面資源需求的積極性，將各創新主體的創新資源進行合理配置，通過資源整合、優勢互補，促進形成新的競爭優勢，同時能夠獲得更大利益，實現多方共贏的局面。

（一）促進大學科研成果產業化

各國政府越來越重視學校在科研成果產業化方面發揮的作用。早在2001年，德國聯邦教育及研究部以及聯邦經濟及勞動部就聯合推動“知識創造市場”的規劃；2011年，德國推出“商業化攻勢”規劃，以促成高校與企業在成果轉化方面的合作；2016年，德國聯邦和州政府啟動“創新高校”項目，將高校“成果轉化與創新”提升到和教學、科研對等的地位。日本政府為了促進大學科研成果向民間企業轉移和研究成果產業化，由科學廳創辦了以促進科研成果向產品轉化為主要目的的中介機構“高科技市場”。日本幾乎每個較大的地區都設立一個“高科技市場”，且其選址主要集中在大學和科研機構密集地。此外，日本國內的大學技術轉讓機構均設有“大學技術轉讓機構協議會”，旨在通過促進全國大學技術轉讓機構的合作、推進技術信息交流、展開宣傳活動等方式為創立新產業營造良好的環境。

（二）主導設立多種形式的基金推動協同創新

當前，設立科技基金已成為世界各國特別是發達國家的普遍做法。英國政府為鼓勵協同創新，在財政、金融、稅收等方面對中小企業的創新發展采取了有效措施，不僅推出了小企業貸款保證計劃及貸款培訓計劃，為那些缺乏資金卻又需要創新的企業提供專項創新資金，還先后推出了眾多由政府、企業和研究機構參與的多種形式的科技基金。從2002年開始，為支持科技成果轉化，英國政府支持全國五大區（英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭和大倫敦）設立“早期成長基金”或“風險基金”；設立25億英鎊的國家創新基金，大量投資生命科學等行業；2017年，英國政府設立產業戰略挑戰基金（ISCF），計劃在4年內投入10億英鎊用于支持前沿領域發展。德國聯邦政府于1995年在全國發動了第一次集群策動——Bio Regio（生物區）計劃，全面促進了德國生物技術的產業化發展。之后德國聯邦政府又相繼推出Inno Regio（創新地區，1999年）計劃、GA-networking（GA網絡，2005年）計劃，不斷擴大集群影響范圍，扶持由企業界和學術界組成的區域專項基金體系，以推動區域協同創新。此外，德國聯邦政府、州政府聯合政策性銀行和大型企業都設置了高科技創業基金，對創新型企業給予風險投資支持，如高科技創業基金（HTGF）、“歐洲復興計劃創新項目”（ERP）、“INVEST風險資本補貼計劃”等。

（三）大力扶持中小企業提升創新能力

德國政府高度注重以創業刺激計劃帶動科學產業化發展，如設立“中小企業創新項目計劃”（KMU-Innovativ）、“中小企業創新核心計劃”（ZIM）等激發企業研發創新實施；設立“EXIST創業促進計劃”，為高校及科研機構提供更好的創業條件，并支持學生及研究人員帶技術創業。以色列政府對符合相應要求的高科技公司，將資助1/2的研發經費；而針對創業公司，將資助2/3的經費。此外，以色列政府成立了數十家孵化器，對創業公司可提供85%的研發費用。政府在政策上的巨大扶持和幫助，使以色列成為“硅谷第二”。

五、搭建共享平臺助力協同創新

共享平臺是協同創新不可缺少的支撐體系。各國大力推動和支持科技中介組織發展，健全中介、信息、服務體系，著力打造科技共享平臺的支撐力，努力增強對協同創新的直接和間接服務。

（一）利用中介機構推進創新主體之間的合作

美國中小企業管理局（SBA）與高校等教育機構建立合作關系，為中小企業提供咨詢和服務；同時建立了中小企業培訓網，中小企業可以免費進行網上教育和培訓，或直接進行電子咨詢，或獲得其他形式的技術支持。英國政府充分利用各種形式的科技中介組織以推進創新主體之間的合作。如，中小企業服務局、創業服務中心、倫敦技術網絡等中介服務機構，都對英國產學研協同創新有一定的促進作用。同時，英國政府實行科技決策咨詢制度，要求所有科技項目必須以公開招標的形式聘請獨立的咨詢機構，從而刺激產生科技創新企業對科技咨詢中介的較大需求，英國科技咨詢業迅速發展。

（二）搭建信息共享平臺促進協同創新

美國通過“信息高速公路”計劃不僅為科技資源數據化與信息化奠定了基礎，還解決了全國性公共科技創新服務平臺持續發展面臨的技術問題。如，國家技術信息服務局日益成為技術轉移和參與雙邊、地區及世界信息交流活動的聯邦機構中的主導部門之一，極大地推動了學科集群與產業集群協同創新。英國政府為削弱信息不對稱對產學研協同創新的不利影響，很早就著力建設公共信息平臺，通過強化對信息流的監管、建立科技情報網絡與科技成果供需信息體系來促進協同創新各方之間的交流。1987年，英國建立了包含科研人員簡歷、研究成果、研究課題等大量信息的全國科技專用數據庫，該數據庫持續為英國產、學、研合作和溝通提供渠道。2012年，英國研究理事會發布了“研究門戶”（Gateway to Research）網站，為公眾提供由公共資金資助的研究項目信息，有利于公眾把握科技成果的應用機會，并定期更新。(3)至今，英國政府仍在努力發掘其他信息渠道，此舉將為產、學、研信息交流及合作提供更便利的條件。

（三）致力為協同創新提供多項輔助服務

歐盟2002年啟動的“第六框架計劃”和2014年開始實施的“地平線2020計劃”，均對科研基礎設施的職能定位作出了明確規定，同時提出了建設世界級科研基礎設施共享服務平臺體系的目標。2016年歐盟頒布《科研基礎設施開放共享章程》，進一步明確科研基礎設施開放共享的服務模式、條件和程序，對指導公共科技創新服務平臺開放共享起到重要作用。美國政府致力于為協同創新提供多項輔助服務，早在1978年，為加強全國高等教育與企業協同創新，美國政府就牽頭成立了全國性的產學研協同創新咨詢服務平臺，2009年美國商業部成立了“國家創新創業咨詢委員會”（NACIE），主要負責研制推動產學研協同創新和研發成果商業化的相關政策，并提供政策建議。