二、黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政辨析

要搞清楚黨如何執(zhí)政或如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)，首先必須搞清楚什么是黨（對(duì)國(guó)家政權(quán)）的領(lǐng)導(dǎo)，什么是黨的執(zhí)政。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在革命時(shí)期和執(zhí)政時(shí)期是不同的。第一，領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象和范圍有別。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，黨只能對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，而不可能對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)；而在執(zhí)政時(shí)期，黨不僅對(duì)社會(huì)（人民）繼續(xù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，而且還要對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)方式不同。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，由于國(guó)家政權(quán)在反動(dòng)派手中，黨不可能依靠和利用，而只能直接依靠社會(huì)（人民）的力量，因此，這時(shí)黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)就不能不是直接的。而在執(zhí)政時(shí)期，由于手中有了自己的國(guó)家政權(quán)，黨就必須充分發(fā)揮其職能和作用，以其為中介來(lái)對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，這就使執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)由直接領(lǐng)導(dǎo)變成了間接領(lǐng)導(dǎo)。這突出表現(xiàn)在：黨的主張和意志，如不經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)使其變成國(guó)家意志，就不能對(duì)社會(huì)（人民）具有強(qiáng)制性和約束力。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)的依據(jù)不同。在奪取政權(quán)的革命時(shí)期，由于法律是舊國(guó)家統(tǒng)治的工具，黨對(duì)社會(huì)（人民）的領(lǐng)導(dǎo)不可能依法進(jìn)行，而只能完全依靠黨的方針政策本身來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。而在執(zhí)政時(shí)期，黨領(lǐng)導(dǎo)人民（通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)）制定了憲法和法律，黨就必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，就必須依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政，而不能再單純依靠黨的政策來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)執(zhí)政。所謂黨執(zhí)政，實(shí)際上也就是“黨對(duì)國(guó)家或國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”。通常所說(shuō)的鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位，或加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上也都是指加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。之所以突出執(zhí)政，無(wú)非是以此來(lái)區(qū)別于在奪取政權(quán)的革命時(shí)期黨僅僅對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)以及在執(zhí)政時(shí)期黨還要對(duì)社會(huì)（人民）實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，僅此而已，并無(wú)什么特別的復(fù)雜之處或高深莫測(cè)之處。因此，要弄清楚什么是黨執(zhí)政，黨如何執(zhí)政，關(guān)鍵還在于弄清楚什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨如何對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。

在“什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“黨的執(zhí)政”問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)，在理論上忽略對(duì)“執(zhí)政”和“領(lǐng)導(dǎo)”兩大概念的區(qū)分，在現(xiàn)實(shí)中忽略了對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)功能”和“執(zhí)政功能”的區(qū)分，以致將履行執(zhí)政功能視為領(lǐng)導(dǎo)，也將履行領(lǐng)導(dǎo)功能泛化為執(zhí)政。這種認(rèn)識(shí)上的偏差，使我們逐漸地將黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)行為全都當(dāng)作執(zhí)政行為來(lái)看待，逐漸地習(xí)慣于用命令和服從的關(guān)系來(lái)界定黨同人民群眾之間的關(guān)系。[13]必須對(duì)此加以警惕和改變，廓清黨的領(lǐng)導(dǎo)功能和黨的執(zhí)政功能的理論邊界，為依法執(zhí)政提供重要觀念基礎(chǔ)。“黨的領(lǐng)導(dǎo)，是指在以自己提出、實(shí)際上體現(xiàn)著中國(guó)人民的共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策吸引黨外人民群眾、甚至其他黨派及其成員的支持和追隨的前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的事務(wù)中從事引導(dǎo)、組織、帶領(lǐng)人民群眾和其他追隨者為實(shí)現(xiàn)黨所提出的兼職觀念、路線、政策而共同奮斗的活動(dòng)。”[14]而與此關(guān)聯(lián)，“黨的執(zhí)政，是指中國(guó)共產(chǎn)黨的代表在合法地進(jìn)入和掌控國(guó)家職能權(quán)力機(jī)構(gòu)的前提下，以國(guó)家代表的名義行使國(guó)家權(quán)力、貫徹黨的治國(guó)主張、處理全國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)、謀求和實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的利益的活動(dòng)”。[15]黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政雖然同樣是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治活動(dòng)，并且其最終目的指向都是相同的——實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民的共同福祉。但作為體現(xiàn)著兩種不同政治功能的活動(dòng)，其內(nèi)涵有許多不同，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政主體不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)的主體就是黨組織自身，而黨的執(zhí)政的直接主體不是黨組織自身，而是黨的代表們。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政的對(duì)象不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象是人民群眾，而不是其他。黨的執(zhí)政的直接對(duì)象是國(guó)家機(jī)構(gòu)。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的執(zhí)政地位的獲得途徑不同。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是靠法律規(guī)定，不是靠強(qiáng)迫，不是靠武力，能夠使黨獲得和保持領(lǐng)導(dǎo)地位的，只能像鄧小平同志所指出的那樣，依靠黨的主張的正確，依靠人民群眾對(duì)黨的政治主張的接受、擁護(hù)、信賴。第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和黨的執(zhí)政行為各自依賴的手段不同。執(zhí)政必然是在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部活動(dòng)，運(yùn)用國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，推行國(guó)家名義制定的法律和政令。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為卻并不以政權(quán)機(jī)構(gòu)為支撐，而取決于是否獲得人民群眾的信任、追隨、擁護(hù)。第五，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為和黨的執(zhí)政行為的法律效力不同。執(zhí)政是以國(guó)家的名義、通過(guò)行使國(guó)家權(quán)力的方式處理社會(huì)事務(wù)的行為。而一般意義上的領(lǐng)導(dǎo)是正當(dāng)不依賴于國(guó)家權(quán)力進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)人民群眾不具有強(qiáng)制性。第六，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的執(zhí)政處理的事務(wù)不同。黨的執(zhí)政能夠處理的社會(huì)公共事務(wù)的范圍絕不是無(wú)限寬泛的，執(zhí)政者必須遵守法定的權(quán)限范圍，不能任意地?cái)U(kuò)大自己管轄、處理的事務(wù)范圍。與之相反，一個(gè)政黨從事的領(lǐng)導(dǎo)性事務(wù)是不受限制的。[16]實(shí)踐中，有以下一些認(rèn)識(shí)需要澄清。

首先，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的莫大誤解和扭曲，其危害極大，必須加以糾正。中國(guó)共產(chǎn)黨作為先進(jìn)的政黨，其組織“本身是完全民主的”（恩格斯語(yǔ)），而且它實(shí)行的是委員會(huì)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，即集體領(lǐng)導(dǎo)體制，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是組織行為、集體行為，而絕不能是個(gè)人行為。但是，在黨的實(shí)際生活中，黨委權(quán)力往往集中于書(shū)記，使黨的領(lǐng)導(dǎo)“變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。針對(duì)這種現(xiàn)象，周恩來(lái)曾明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)不是黨員個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。黨是一個(gè)集體，是有組織的。黨的領(lǐng)導(dǎo)是組織領(lǐng)導(dǎo)，不是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。他還進(jìn)一步具體指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是書(shū)記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”[17]

其次，有所謂“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”“黨管一切”說(shuō)法，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”，不分巨細(xì)什么事都要管。黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，是政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部，而不是事無(wú)巨細(xì)，什么事情都要管，都要“領(lǐng)導(dǎo)”。但是，長(zhǎng)期以來(lái)有所謂“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”或“黨管一切”的說(shuō)法和做法。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的又一莫大誤解和扭曲。列寧指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的“總的領(lǐng)導(dǎo)”，“而不是像目前那樣進(jìn)行過(guò)分頻繁的、不正常的、往往是對(duì)細(xì)節(jié)的干預(yù)。”[18]周恩來(lái)說(shuō)過(guò)：“黨管一切這口號(hào)，在原則上事實(shí)上都是不通，黨只能經(jīng)過(guò)黨團(tuán)作用作政治的領(lǐng)導(dǎo)。”[19]他還說(shuō)過(guò)：黨的領(lǐng)導(dǎo)“是說(shuō)黨要管大政方針、政策、計(jì)劃，是說(shuō)黨對(duì)各部門(mén)都可以領(lǐng)導(dǎo)，不是說(shuō)事情都要黨去管。至于具體業(yè)務(wù)，黨不要干涉……小權(quán)過(guò)多，大權(quán)旁落，黨委勢(shì)必成為官僚主義、事務(wù)主義的機(jī)構(gòu)”。[20]可以看出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”“黨管一切”，勢(shì)必會(huì)在很大程度上把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)降低為對(duì)各種業(yè)務(wù)的具體領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)具體事務(wù)的管理，從而改變黨的領(lǐng)導(dǎo)的性質(zhì)，降低黨在政治社會(huì)中的地位，削弱黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。

最后，把黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)曲解“命令—服從”關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨能很好地堅(jiān)持從群眾中來(lái)，到群眾中去的群眾路線，就能始終發(fā)揮在人民群眾中的領(lǐng)導(dǎo)作用。“如果像部分同志理解的那樣，把黨對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)視為行政首長(zhǎng)和下屬關(guān)系意義上的‘命令—服從’關(guān)系，就從根本上曲解了黨和人民的關(guān)系，就會(huì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)日益脫離人民群眾，日漸喪失人民的信任、支持，最終使黨喪失領(lǐng)導(dǎo)作用。”[21]需要強(qiáng)調(diào)指出，黨對(duì)組織工作（或組織領(lǐng)域、組織部門(mén)）的領(lǐng)導(dǎo)，與對(duì)其他任何領(lǐng)域、任何工作的領(lǐng)導(dǎo)（如對(duì)經(jīng)濟(jì)工作、思想政治工作、科技文教工作、軍事工作、外交工作等的領(lǐng)導(dǎo)）一樣，也是“政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”。“組織領(lǐng)導(dǎo)”作為反映組織關(guān)系的概念，只能在兩種意義上使用：一是相對(duì)于“個(gè)人（的）領(lǐng)導(dǎo)”，二是在同一組織系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間，上級(jí)對(duì)下級(jí)有“組織（的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。除此而外，在不同的組織系統(tǒng)之間，黨委與政權(quán)機(jī)關(guān)（包括人大）之間，就只有“政治（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而沒(méi)有也不應(yīng)該有“組織（性質(zhì)的）領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即組織上的上下隸屬關(guān)系。對(duì)此，彭真明確指出過(guò)：“黨一定要加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)”。但“問(wèn)題是，黨委怎樣領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)？是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，還是組織上的隸屬關(guān)系？在政治上必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)……從組織上說(shuō)，那就有所不同，政權(quán)機(jī)關(guān)并沒(méi)有義務(wù)服從黨委。”他還指出：“政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)黨委不是組織上的隸屬關(guān)系。相反，對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的決議，所有人都要服從，共產(chǎn)黨員也不例外，黨委也不例外。”[22]