四、依法執政是中國共產黨治國理政的理性選擇

堅持依法執政，是我們黨領導人民長期探索治國之道歷史經驗、不斷深化對共產黨執政規律認識的科學總結，是我們黨在新的歷史條件下對執政方式的必然選擇，是全面推進依法治國、發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的必然要求。實現依法執政，要求我們必須在觀念、行動和制度建設上遵循依法執政的基本要求。憲法和法律是在共產黨領導下由國家權力機關制定的，反映了全體人民的意志和要求，反映了社會發展的客觀規律，是黨的主張、人民的意愿和國家意志的有機統一和充分體現，具有不以人的意志為轉移的社會公正性和歷史合理性。憲法以法律的形式確認了我國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度、根本任務和國家生活中最重要的原則，具有最大的權威性和最高的法律效力。堅持依法執政，必須領導立法。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。依法執政和依法治國是統一的。要實現依法治國、依法執政，必須重視立法工作，加強對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。堅持依法執政，必須保證執法。作為執政黨，必須保證執法機關依法行使職權。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人不允許有超越憲法和法律的特權。必須自覺用法律規范和約束權力，做到嚴格執法。堅持依法執政，必須支持司法。黨要支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，提高司法隊伍素質，加強對司法活動的監督和保障。堅持依法執政，必須帶頭守法。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。執政黨必須帶頭在憲法和法律的范圍內活動。各級黨組織、共產黨員，特別是黨的領導干部應認真學習憲法和法律，維護憲法和法律尊嚴，堅持法律面前人人平等，帶頭尊法、學法、守法、用法，提高法治思維和法治方式能力，在實際工作中通過維護憲法和法律的權威來維護黨的權威。

（一）堅持黨領導下的依法執政

《中國共產黨黨章》明確指出：黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，加強和改善黨的領導。鄧小平同志曾指出：“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導。”改善黨的領導，“不是要削弱黨的領導，渙散黨的紀律，而正是為了堅持和加強黨的領導，堅持和加強黨的紀律”。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。依法執政是中國共產黨在新的歷史時期執政的基本方式。依法治國確保人民當家作主，依法執政確保黨提高執政水平和執政能力。始終堅持黨對社會主義法治建設的領導，對于全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家具有極其重要的意義。全面推進依法治國是社會主義法治建設的重要方式，應當而且只能由國家的領導者來組織實施。我們黨是執政黨，理所當然地要擔負起領導人民全面推進依法治國的歷史使命和時代重任。執政黨如何執好政，如何能夠長期執政，最根本的是兩個問題：一是執政的合法性，另一個是執政的科學性。如何將二者有機結合起來，關系到黨的執政地位的穩固，而依法執政恰好能夠把兩者很好地結合起來。[23]依法執政是黨的十六大正式提出的。十六大報告在闡述發展社會主義民主政治中的“改革和完善黨的領導方式和執政方式”這一任務時提出，要“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”。就這一表述來看，依法執政的主體是中國共產黨。從黨的十六屆四中全會對依法執政的闡釋——“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”，以及從黨的十七大對依法執政的論述——“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家”來看，都是以中國共產黨為主體來看待依法執政的。依法執政被理解為中國共產黨執政的一種方式、形式。依法執政要解決的是提高黨的執政水平、執政能力，保證黨領導人民有效治理國家的問題。在我國，治國理政的核心是中國共產黨。全面推進依法治國，要求中國共產黨更加注重改進黨的領導方式和執政方式，實施依法執政。[24]只有依法執政，人民當家作主的權利才能得到保證，黨才能更加得到人民的信任與擁護。依法執政也是提高黨的執政能力和執政水平的有效手段。實行依法執政，一方面有利于明確黨的宗旨，更好地實現人民的利益，從而從制度上和法律上保證黨的執政活動始終代表中國最廣大人民的根本利益；另一方面有利于實現黨執政行為的規范化，保證黨的路線、方針、政策的穩定性與連續性。依法執政同時還是黨加強自身建設，拒腐防變和提高抵御風險能力的有力武器。依法執政通過對黨的執政行為的規范和約束，可以真正實現從嚴治黨。

（二）自覺維護憲法法律的權威和尊嚴

憲法作為根本法，對于整個國家的法律體系具有統帥作用。憲法是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。憲法是黨和人民共同意志的體現，是黨的事業、人民的根本利益的具體體現。根據憲法制定的各種法律法規和規章是憲法精神、憲法原則、憲法內容的進一步展開和具體化，是全體社會成員必須遵循的行為規范。憲法法律的權威和尊嚴得到保障，國家和社會生活的法治化就有堅實基礎，經濟發展、政治文明、文化昌盛、社會公正、生態良好就有可靠保障，黨和股價事業興旺發達就能獲得蓬勃偉力。正因為如此，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記講話指出：“憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業就會遭受挫折”[25]。因此，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。治理國家必須依照憲法、法律進行，任何國家機關、政治組織、社會團體和公民個人，都必須遵守憲法和法律，依照憲法和法律的規定行事，不允許有超越乃至凌駕于憲法和法律之上的特權。我們黨作為執政黨，在國家的政權中居于核心的領導地位，黨領導人民制定憲法和法律，黨應該在憲法和法律范圍內進行活動，而不能有超越于憲法和法律之外的特權，這是法治國家對政黨行為的基本要求。我們黨只有依法執政，才能保證行政機關依法行政，司法機關司法公正，才能真正建立起社會主義法治國家，建設社會主義政治文明。因此，依法執政，既是依法治國的應有之義，也是依法治國的根本保證。

各級黨組織自覺在憲法法律范圍內活動，是憲法和黨章的明確要求，也是維護憲法法律權威和尊嚴的重要保障。黨領導人民制定了憲法和法律，也要領導人民遵守憲法和法律，黨的各項活動都應該以憲法和法律為依據，帶頭在法律的范圍內活動，在法治軌道上運行。事實上，黨只有率先做到在法律范圍內活動，才能有效地約束其他組織、團體和個人在法律范圍內活動，才能在整個國家形成濃郁的法治氛圍，才能領導全國人民建成社會主義法治國家。這就要求所有黨員尤其是黨的領導干部，要模范遵守憲法和法律，自覺地在憲法和法律的范圍內活動，把自己置于憲法和法律的監督之下，在憲法和法律允許的范圍內行使權力，履行職責，努力提高依法執政、依法行政、依法辦事的能力。依法執政，從執政黨執政行為的運行前提來看，就是要尊重并遵守憲法和法律，在憲法和法律允許的范圍內活動。憲法關于“各政黨都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”的規定、黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定，是把執政黨執政行為納入法治化軌道的基本依據，是一條極其重要的法制原則。為此，黨（黨的執政者）在執政中，需要自覺地受制于憲法和法律的約束。一是在制定政策、方針時，要注重政策、方針與法律之間的協調和銜接，確保政策、方針與法律不沖突，確保過時陳舊的法律在政策、方針的指導下能及時得到廢止或修改，確保實踐中行之有效的政策、方針能及時通過法定程序上升為新的法律。要做到這一點，從組織保障的角度看，需要在黨委機關中設置法制機構。二是在執政活動中，要強化自我約束意識，不能隨意擴大管轄事務的范圍和處理事務的權限，并要對自己的失信、失當、失誤行為，承擔起相應的法律責任。執政者必須摒棄權力無限和權大于法的觀念，切實避免靠黨治國、由黨代政、以黨代法的現象，切實防止政黨意志高于國家法律、政黨權力高于其他權力、政黨機構包辦一切事務的傾向，牢固樹立權力有限觀和權力受制約的意識，明確自己手中的權力是有限職權、是人民通過憲法和法律所賦予的，自覺在憲法和法律規定的范圍內行使權力，確實“保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。

（三）“四個全面”戰略布局開啟我們黨治國理政新境界

“四個全面”戰略布局是以習近平同志為總書記的黨中央結合實際、繼往開來、勇于創新、獨具特色的戰略思想，閃耀著辯證唯物主義和歷史唯物主義的理論光輝。“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰，是我們黨治國理政方略的又一次與時俱進。正如習近平總書記所指出的：“黨的十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。這個戰略布局，既有戰略目標，也有戰略舉措，每一個‘全面’都具有重大戰略意義。全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措，對實現全面建成小康社會戰略目標一個都不能缺。”“四個全面”戰略布局是我們黨站在新的歷史起點上，總結我國發展實踐，適應新的發展要求，堅持和發展中國特色社會主義新探索、新實踐的重要成果。習近平總書記深刻指出，“四個全面”戰略布局是從我國發展現實需要中得出來的，從人民群眾的熱切期待中得出來的，也是為推動解決我們面臨的突出矛盾和問題提出來的。“四個全面”戰略布局科學總結我們黨治國理政的實踐經驗，深化擴展我們黨治國理政的理論視野和實踐領域，確立了續寫中國特色社會主義新篇章的行動綱領。這是我們黨推進理論創新和實踐創新的重大成果，集中體現了當代中國共產黨人的全局視野和戰略眼光，蘊含著對世界發展大勢的科學判斷，對中國發展方略的深邃思考，對人民根本利益的深切關懷，標志著我們黨對共產黨執政規律、對社會主義建設規律、對人類社會發展規律的科學把握進入一個新境界。縱覽“四個全面”戰略布局，可以清晰地看出，圍繞國家治理體系現代化，著眼于建立一套緊密相連、相互協調的國家制度，全面依法治國對完善和發展經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域體制機制、法律法規進行系統設計，對建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作出了全面部署。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，從實現國家治理體系和治理能力現代化的高度提出了全面依法治國這一重大戰略部署。黨的十八屆四中全會專題研究依法治國問題，并作出我們黨歷史上第一個關于加強法治建設的專門決定，開啟了中國法治新時代。全面依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，是對國家治理現代化發揮全方位的支撐作用。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式；我國憲法法律是黨的主張和人民意愿的統一體現，能夠最大限度地反映社會共識，產生強大凝聚力；黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，顯示出社會主義法治的巨大優越性；全面依法治國是實現社會公平正義的有力保障；法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，必須在法治軌道上推進國家治理現代化。當前，我們堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，將大大加快國家治理現代化進程。全面依法治國就是強調依法治國、依法執政、依法行政的共同推進，強調法治國家、法治政府、法治社會一體建設，讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，切實維護和保障自己的合法權益。而依法執政與協調推進“四個全面”戰略布局緊密關聯，依法執政有利于協調推進“四個全面”戰略布局。習近平總書記強調，統籌推進“四個全面”戰略布局，是前無古人的偉大事業，是艱巨繁重的系統工程，必須加強黨中央的集中統一領導，以保證正確方向、形成強大合力。要按照“四個全面”戰略布局，更加扎實地推進經濟社會發展，更加堅定地推進改革開放，更加充分地激發創造活力，更加有效地維護公平正義，更加有力地保障和改善民生，更加深入地改進黨風政風。這些都直接關系到依法執政的實現。

（四）健全依法執政的工作機制

現代民主政治是政黨政治、法治政治。政黨在憲法和法律的范圍內活動，是法治國家對政黨活動的基本要求。我國憲法和法律也明確規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，任何組織和個人都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。用法律來規定執政行為，使執政行為制度化、法律化，其本身就是一種民主政治表現。執政黨應該按照執政規律的基本要求，按照民主政治的基本要求來掌握和使用權力。只有科學地處理執政黨于國家公共權力之間的關系，采用科學的執政方式，黨才能正確履行自己的職責，完成自己的歷史使命，黨的執政能力也才能得到充分的展現。依法執政是民主的集中體現。第一，依法執政體現了法律平等；第二，依法執政推動公民參政；第三，依法執政是對多數人統治的確認；第四，依法執政所依之“法”是民主的產物，是人民意志的體現。[26]改革開放以來，我們黨堅定不移地推進政治體制改革，有力地促進了社會主義民主政治建設，并于黨的第十六次全國代表大會上，第一次提出了“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的科學論斷。對三個方面的有機統一來說，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨需要從加強自身制度建設與領導國家法治建設分頭實施向二者同步協調推進，統一于依法治國、建設社會主義法治國家轉變。治國必先治黨，治黨務必從嚴。加強黨內法規制度建設是黨依法執政的基礎，而國家和社會事務則是黨依法執政的對象。

黨要把加強黨內法規制度建設與推進國家法制建設銜接和統一起來，把堅持依法執政的基本方式與實行依法治國結合和統一起來，做到黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，推進全面依法治國。因此，依法執政必然要求加強黨內法規制度建設。一是要建立健全黨內各項法規和制度，實現黨內生活的規范化、程序化、制度化。鄧小平作過深刻論述：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”[27]要以法律的形式確定黨政關系，規范和完善黨的領導方式、組織形式、監督制度、各級黨委會的工作規則等，合理劃分執政黨各級組織的職能，明確工作程序和要求，明確執政活動的責任歸屬，從而使黨的領導制度、執政體制和運行機制更加完善。二是要完善權力運行機制，規范黨的活動。要加強對權力的制約和監督，加強黨內監督、法律監督、群眾監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運作機制，建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，使各級黨組織和黨的領導干部做到依法用權，依法接受監督，保證黨的各項工作的高效運轉和事業健康發展。三是要在處理各方關系上，需要健全政黨法律制度，規范政黨關系和政黨行為。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是我國的一項基本政治制度，現行憲法在確認的基礎上允許其“長期存在和發展”。由于現行憲法對該制度的規定較原則，政協章程雖對該制度的規定較為具體但其本身不具有法定的強制效力，因此，可以說，目前對政黨關系、政黨行為的規范主要是靠黨內政策和政協章程調節的。用法律鞏固和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，依法規范政黨之間的關系，各政黨在國家政治生活中的權利和義務、在政治協商會議中的活動準則，科學界定黨的領導職能和執政方式、黨與國家行政機關、司法機關、基層組織和企事業單位等的關系，從法律制度上保證黨對國家政權組織實行依法領導，保證國家政權組織依法行使職能不受非法干涉。這樣，可以使黨和國家領導制度的改革成果用法律鞏固下來，為黨依法執政提供更為充足的法律保障。四是在具體工作方式上，不能僅限于制定政策、方針和路線，還要善于提出立法建議。首先，黨對實際工作中的一些成熟的、成功的做法，要改變過去一味由人大、政府及其有關部門提出立法建議，然后經過一定程序制定為法律、法規的單一做法，自覺站在執政者的高度，主動提出一些重要的立法建議，從而使自己的立法主張盡快實現；其次，黨對一些著手推進的改革決策和改革措施，要自覺地通過法律這一載體來顯現，借以推動改革由政策調控型轉變到法律調控型的路子上來，使黨的意志轉化為國家和人民的意志，保證改革的系統性、連續性和穩定性。