二、依法執政的歷史考察

中國共產黨已經走過了90多年的光輝歷程。堅持共產黨的領導是中國人民在長期奮斗實踐中得出的基本結論。但是，在不同的歷史時期，由于黨在國家中的地位、黨的任務和所處的環境不同，黨的領導有不同表現形式，堅持黨的領導與國家法律的關系也有不同的性質和要求。依法執政是黨在新的歷史條件下領導方式和執政方式的創新，就是在科學總結黨從革命黨到執政黨，從完成革命任務的執政黨到領導國家建設的執政黨的長期實踐成果，正確判斷黨在新世紀面臨的新變化、新挑戰、新考驗的基礎上，作出的新選擇，是黨堅持與時俱進、堅持先進性、堅持執政為民的制度創新。

在新民主主義革命時期，中國共產黨是領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，黨的領導任務是動員人民群眾進行新民主主義革命，推翻帝國主義壓迫，推翻國民黨反動政權，建立人民當家作主的新政權。黨在新民主主義革命中居于領導地位，但是在國家中沒有執政地位。由于國民黨政權實行法西斯統治，共產黨甚至連合法存在的地位都沒有。無數共產黨員和革命志士倒在了國民黨政權以法律名義舉起的屠刀下。共產黨是一個沒有合法地位的革命黨，與國民黨的國家政權是根本對立的，與國民黨政權制定的法律也是根本對立的。即使在國共合作時期，共產黨與國民黨政權及其法律制度依然保持著很大的獨立性。這種狀況決定了共產黨的領導性質、領導范圍、領導方式和任務。共產黨的領導主要體現在對革命的領導權和黨組織對社會的直接領導。共產黨在革命中的領導地位主要表現為對革命力量中的社會各階層的領導、對革命武裝的領導、對統一戰線的領導、對思想文化戰線的領導，而不是對國家政權的領導。這是中國共產黨在半殖民地半封建的社會中領導人民革命的基本情況。在西方資本主義民主制度下，無產階級政黨組織形式可以是合法的，并有可能在法律范圍內以長期合法方式動員社會力量。但是，在國民黨的專制統治下，一無民主，二無法治。共產黨連合法存在的地位都沒有，更談不上依法領導、依法爭取執政地位的條件和環境，這就決定了中國共產黨對革命和社會的領導根本不可能利用國民黨政權的法律制度資源，采取合法的方式進行，而只能運用黨的政策，宣傳、組織群眾，直接動員社會力量，建立黨直接領導的革命武裝，與國民黨控制的國家政權以及通過法律體現的國家權力相抗衡。毛澤東曾經論述了共產黨領導中國革命的特殊性，他指出：“中國的特點是：不是一個獨立的民主的國家，而是一個半殖民地的半封建的國家；在內部沒有民主制度，而受封建制度壓迫；在外部沒有民族獨立，而受帝國主義壓迫。因此，無議會可以利用，無組織工人舉行罷工的合法權利”。因此，“在中國，主要的斗爭形式是戰爭，而主要的組織形式是軍隊”。[5]董必武也指出人民奪取政權是不依靠法律的，依靠法律是不行的。[6]與此相聯系，武裝斗爭也就必然成為中國共產黨領導中國革命的主要形式。武裝斗爭是突破國家法律制度的一種最極端、最激烈的方式。盡管在中國共產黨創建的根據地，也制定了一些臨時性的法規，并通過法律對根據地的政權和社會實施領導，但在戰爭環境下，政權建設本身主要不是以法制為基礎的，共產黨對根據地政權的領導與領導武裝斗爭是同一個過程。毛澤東指出，根據地的問題，首先就是武裝部隊問題。[7]彭真在論述根據地政權建設時指出，根據地的政權建設要以群眾為基礎，以武裝斗爭為中心。在戰爭時期，黨實施領導只能依靠政策。如果要講法，就不能革命，就是維護三大敵人的統治秩序。那時候對反動階級就是要“無法無天”，在人民內部主要講政策。[8]在全國范圍，從中國共產黨領導中國革命的基本特點來講，共產黨的領導與國民黨政權的法律是對立的。共產黨領導人民奪取政權的過程，就是突破舊法律、廢除舊法律的過程。在中華人民共和國成立前夕，黨中央發布指示，強調了國民黨政權制定的法律與人民的根本對立，并宣布徹底廢除國民黨政權的六法全書。中國共產黨在新民主主義革命時期對黨在根據地的領導方式和執政方式進行了探索和實踐，其主要觀點有：第一，黨和政府盡管都具有鮮明的階級性，但它們是兩種不同性質的政治組織系統。在根據地處于領導和執政地位的中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是由政治上的先進分子自愿組成的政治組織，集中反映了根據地人民群眾的一致的、根本的、共同的利益。而政府是根據地人民在共產黨領導下，經過一定的法定程序組成的人民當家作主，并對敵人實行有效專政和打擊公共權力組織，它比黨組織成分具有更廣泛的社會基礎。第二，黨和政府的“威權”來源和影響對象不同。黨在黨內的權威來自黨員對黨的理想的信仰、追求，對領袖集團的信任、愛戴，對黨綱的認同和支持，它的帶有強制性的權力規范如黨規、黨紀等只能對黨內違紀違規者施行，對黨外無效。政府的權威建立在人民群眾的對它的施政方針、政策，對它的工作人員的態度、能力、效率、廉潔等方面的贊成與認同上。第三，黨的“領導”與“執政”不同。黨的領導，就其內涵而言，包括在思想上對群眾進行共產主義，尤其是新民主主義理論、綱領的宣傳教育；在政治上確定政治原則、規定政治方向、作出政治決策；在組織上通過在各級各類非黨社會組織的領導機關中黨（組）、黨員干部、黨員的作用，來保證思想理論的灌輸、方針政策的實施。在外延上，黨的領導包括對行政權的指導與監督，對群團組織的指導與幫助，對群眾個體的宣傳與發動，對軍隊的領導與掌握等。而“執政”，是指在根據地各種進步的政治力量組成的政權機構中，居于領導地位的中國共產黨通過自己的政治影響、組織網絡、黨員作用來保證自己的方針政策經由政權的力量，以法律、法令的形式，在根據地得到認同和實施。第四，黨對行政權的“領導”不等于“以黨治國”。“以黨治國”的黨政權力運作體制是當時執掌全國政權的中國國民黨在所謂的“訓政時期”政權的運作模式，它的特征是國民黨以國民“保姆”、“導師”自居，黨的“中央政治會議”直接對政權組織發號施令，黨凌駕于國民和政府之上，而且反對其他政治組織的存在。中國共產黨在根據地政權的建設過程中一直發對這種體制。第五，理想的黨政關系說明。設想黨的任務是細心研究、正確決策政策，通過政權機關或者民意機構中的黨組織，使黨的政策成為政府的法令或施政方針等。[9]

中華人民共和國成立標志著共產黨已從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，轉變為領導人民掌握全國政權的執政黨，黨在國家中的地位，黨和國家政權的關系都發生了根本性的變化。黨的領導的內涵、要求和方式，也要隨之變化。作為執政黨，共產黨的領導首先并主要是要通過執政來體現，其領導地位首先并主要表現為執政地位，其領導方式也首先并主要表現為執政方式。領導革命的黨是直接對社會力量實施領導的黨，而執政黨首先是對國家政權實施的領導，并通過國家政權實施對全社會的領導。依法對國家政權和社會實施領導是執政黨與革命黨的重大區別。因此，正確處理黨與國家政權、黨與法律的關系，就成為一個政黨從革命黨轉變為執政黨在解決執政方式時必須面對的新課題。革命黨的領導方式能否直接成為執政黨的執政方式呢？不能。因為黨在國家中的地位變了，黨與國家政權的關系、與法律的關系都變了。執政黨的領導方式和執政方式不僅由執政黨的地位所決定，還受到執政黨面臨的任務、所處的環境的制約。作為中華人民共和國的執政黨，黨的領導與法律的關系，經歷了一個曲折的發展過程。

新中國成立初期，共產黨已成為在全國范圍執政的黨，但還是一個肩負革命黨任務的執政黨。作為執政黨，黨擔負起領導人民建設新政權的重任，依法建立了各級國家機構，并通過國家政權制定了一批重要的法律、法規，但是，還沒有條件及時制定完備的法律來實施對國家和社會的領導。由于政治經濟情況變動很快，在各方面都制定帶有根本性長遠性的法律是有困難的。在法律還不完備的情況下，黨中央確立的原則是：有綱領、法律、命令、條例、決議者，從綱領、法律、命令、條例、決議之規定；無綱領、法律、命令、條例、決議之規定者，從新民主主義的政策。新中國成立初期，共產黨作為執政黨還必須繼續完成民主革命沒有完成的任務，如肅清國民黨的殘余勢力，實行土地改革和其他民主改革。當時國家政權剛剛建立，缺乏比較完備的法律，而且民主革命遺留的任務本身具有其復雜性。這就決定了在當時的歷史條件下，民主革命任務的完成不能單純依靠法律來解決，而必須主要依靠黨的政策，依靠人民群眾的直接行動。劉少奇在黨的八大報告中曾經對新中國成立初期的這種狀況作了解釋，他說：“在革命戰爭時期和全國解放初期，為了肅清殘余的敵人，鎮壓一切反革命分子的反抗，破壞反動的秩序，建立革命的秩序，只能根據黨和人民政府的政策，規定一些臨時的綱領性的法律。在這個時期，斗爭的主要任務是從反動統治下解放人民，從舊的生產關系的束縛下解放社會生產力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動”。[10]董必武在談到黨領導土地改革時說：“僅僅靠中央人民政府發布一個法律而不動員人民群眾是不行的，必須發動群眾，讓群眾來參加，問題才能解決得比較徹底?！睕]有大規模的群眾運動，革命是不會徹底勝利的。在我們發動群眾的時候，也只能講明政策而不能以法律的嚴格規定來束縛群眾的手足。[11]因此，黨的領導方式和執政方式不可避免地具有過渡時期的特點。一方面，適應當時的革命任務，黨通過國家政權制定了一些法律和法令，如婚姻法、土地改革法、工會法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、私營企業條例、勞動保險條例，等等。但這些法律和法令基本上是臨時性的、綱領性的。另一方面，廢除舊法律之后，新的法律還沒有制定出來。在國家和社會生活的一些重要領域，無法可循的現象比較突出。在這種情況下，黨更多地運用政策直接動員社會力量來處理和解決國家生活和社會生活中的基本的重大的問題。運用國家政權的力量與黨直接動員社會力量相結合，成為新中國成立初期黨的領導方式和執政方式的特點，并且在某種意義上是以黨直接領導社會力量為主。黨組織在很大程度上行使著國家政權的職能，這種現象在當時就受到批評，彭真、董必武都強調，黨領導國家政權，但絕不是說黨直接管理國家事務。政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。事實上，在新中國成立初期，黨作為完成革命任務的執政黨，主要方式是依靠政策辦事，這種狀況是難以避免的。黨的政策沒有通過法定程序轉化為以國家意志形式表現的法律，就直接對國家和社會發揮作用。在一定意義上，黨的政策直接發揮了國家法律的作用。在執政黨還面臨著解決革命任務的歷史條件下，黨的領導方式和執政方式主要表現為依靠政策和群眾運動，黨的領導和執政方式還不具備法治化的基礎，法律在黨對國家和社會的領導過程中的作用十分有限。土地改革、鎮壓反革命、“三反”、“五反”，都是依靠群眾運動，不是先有法律才搞起來的。而且，法律就是在群眾運動中產生的。董必武曾經談到，土地改革法、懲治反革命條例、懲治貪污條例是從群眾運動中產生的，都是在群眾運動中總結了群眾斗爭的經驗才制定出來的。當時黨估計到不這樣搞，就不能解放全國的生產力。[12]

1953年，中國共產黨制定了在過渡時期的總路線，國家建設第一個五年計劃開始實施。共產黨從一個完成革命任務的執政黨，成為領導國家建設的執政黨。領導國家建設的執政黨與完成革命任務的執政黨，不僅在領導任務方面有著明顯的區別，其領導方式和執政方式也不同。國家建設的任務與革命任務性質不同，實施和完成的方式也不同。黨不僅要按政策辦事，而且要按法律辦事。黨要充分發揮國家政權領導社會的職能，并依法實行對國家和社會的領導，這是國家建設和社會發展對執政黨的領導方式和執政方式提出的新要求，也是共產黨執政規律的客觀反映。1954年，《中華人民共和國憲法》的頒布實施，使我國的法制建設開始了一個新的階段，也為黨領導方式和執政方式的轉變提供了法律基礎。劉少奇在關于憲法草案的報告中指出：“中國共產黨是我們國家的領導核心。黨的這種地位，絕不應當使黨員在國家生活中享有任何特殊的權利，只是使他們必須承擔更大的責任。共產黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！?span id="rev_annot142">[13]彭真在憲法制定后也強調說：“我們過去辦事依靠方針、政策、綱領，是完全對的，是適合實際情況的。目前我們已經頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設的順利進行?！?span id="rev_annot143">[14]社會主義改造的基本完成和社會主義制度的初步建立，是共產黨領導國家和社會的新起點，中共八大對此進行了初步的探索。八大報告明確指出：“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經建立起來，斗爭的任務已經變為保護生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著轉變，完備的法制就是完全必要的了。”[15]董必武在八大的發言中提出，黨的中心任務是領導國家建設，在這樣的任務面前，黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是進一步加強法制的中心環節。[16]與此相聯系，進一步調整黨與國家政權的關系也成為黨對國家實施領導面臨的新問題。鄧小平在黨的八大《關于修改黨章的報告》中明確地論述了黨政關系，他指出，黨已經在國家中居于領導地位，但并不是說黨可以直接去指揮國家機關的工作，或者把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作與國家機關應有的界限。[17]但是，黨的八大提出的轉變黨的領導方式和執政方式的主張，并沒有在實踐中得到貫徹。1957年以后，黨不僅沒有能夠實現領導方式和執政方式的轉變，反而繼續沿用新中國成立初期主要依靠政策和群眾運動的方式來領導國家建設。1958年的“大躍進”就是以政策領導的群眾運動式的搞建設，后來又用群眾運動的方式大搞階級斗爭。主要依靠政策的領導方式和執政方式，其結果是限制了法律的作用，削弱了法律的權威，加劇了以黨代政，黨的組織實際上國家化了。這種領導方式和執政方式，使社會力量不斷地以非制度化的方式沖擊國家秩序和社會秩序，破壞執政黨對國家和社會實施領導的制度基礎，黨與國家政權的關系、黨與社會的關系、國家與社會的關系無法在制度的結構內依照法律來調整。由于共產黨在成為領導國家建設的執政黨之后，依然沿用過去革命黨時期或新中國成立初期為完成革命任務所實行的領導方式，不重視法制，以政策代替法律，以黨代政，以群眾運動代替國家機關的管理，后來又發展到超越國家的法定程序，直接以政策和群眾運動沖擊甚至否定法律秩序，其結果必然使黨與國家、黨與社會、國家與社會等諸種關系，陷入不正常狀態，進而出現“文化大革命”無法無天的混亂局面，最終使黨對國家和社會的領導受到極大的破壞。

產生上述現象的原因是十分復雜的。既有主觀原因，又有客觀原因；既有歷史原因，又有現實原因；既與黨在指導思想上出現的失誤有關，又與黨受到執政條件和環境的制約有關。從歷史原因來看，中國有幾千年封建專制的人治傳統，正如鄧小平所說：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”[18]。不重視法律是中國封建政治傳統的典型特征。在黨領導人民奪取全國政權的過程中，由于沒有合法斗爭的條件，一切革命工作都是在突破舊法制中進行的，所以不信任法律、仇視法律的心理在黨內和群眾中有廣泛而深厚的基礎。新中國成立初期幾次全國范圍的群眾運動取得了很大成績，也在一定程度上助長了輕視法律的心理，黨在民主政治建設中出現了以群眾運動的方式追求直接的非制度化的民主，忽視國家制度的民主化、法律化的嚴重失誤。由于黨是在外部封鎖狀態下領導國家建設，與高度集中的計劃經濟體制相適應，形成了黨的一元化領導體制。在這種領導體制下，黨的政策在更大范圍直接調控國家事務和社會事務，勢必導致黨直接行使國家機關管理社會的職能，國家機構作為執政黨實現對社會領導的基本力量受到嚴重削弱，法律作為國家管理社會的手段也被黨的政策所取代。在和平建設時期對國家和社會的領導過程中輕視甚至否定法律的作用，以黨的政策取代法律，是共產黨作為執政黨應當永遠吸取的教訓。

經歷十年動亂以后，黨在領導改革開放和現代化建設事業的過程中，提出了堅持和改善黨的領導的任務。黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，在總結正反兩方面經驗的基礎上，確立了“為了保障人民民主，必須加強法制”的思想，提出了有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的基本原則，開啟了中國特色社會主義法治建設新道路。鄧小平同志深刻指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變”。鄧小平明確指出要改革黨的領導體制、改善黨的工作狀況。他說，以后，黨委領導的作用第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。[19]1982年，黨的十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則寫入黨章。同年，憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略并將其載入憲法，使我國社會主義法治建設進入新階段。以胡錦濤同志為總書記的黨中央，把依法執政確立為黨治國理政的基本方式，推動我國社會主義法治建設取得新進展。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央更加注重發揮法治在國家和社會治理中的引領和規范作用。十八屆三中全會對法治中國建設作出重要部署，十八屆四中全會又專題研究依法治國問題并通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這在黨的歷史上是第一次。2012年12月4日習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上強調“依法治國，首先是依憲治國”，鮮明地提出“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”這是我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化，既對黨在執政條件下正確處理政黨、國家和人民之間的關系指明了方向，也對黨依法執政提出了新的要求。這些都表明，共產黨正在從治國理政的高度、從制度創新和法治的層面上解決黨的領導方式和執政方式問題。