一、依法執政的內涵

“依法執政”不僅是一個政治學范疇，或者主要不是一個政治學范疇。它應該是一個法理學概念。執政，是指管理國家事務與社會公共事務。就執政的主體而言，大致可以分為個人與組織。這里探討的是后一種，即政黨執政。現代政黨是以掌握國家政權為目的的，追求執政可以說是政黨的“天生性格”。不論是用暴力的還是合法的手段，政黨取得政權后，身份就發生了變化，成了執政黨，這時就必然面臨一對矛盾：如何處理執政黨與國家權力機構的關系。從本質上講，這對矛盾也是“天生”的，因為，一方面，政黨只能代表社會中某一部分人的利益，政黨的一切活動（包括執政），都是為了實現這一部分人的利益。另一方面，國家權力機構的設置至少在形式上對所有社會成員是一律平等的，執政黨雖然處于執政地位，但卻不能完全忽視社會其他組織或者成員的要求。處理這對矛盾，就涉及執政的途徑和方式。執政黨必須找到執掌國家權力的合理途徑與方式，否則，就很難達到自己的預期目的，所謂“工欲善其事，必先利其器”。執政的途徑和方式，不外乎兩種：（1）執政黨與國家權力機構重合甚至取而代之。國家事務，不論大小，執政黨親力親為，對國家與社會事務進行全面而直接的領導。（2）執政黨通過某種方式介入并控制國家政權的組成和運作，對國家事務進行間接的領導。各國普遍采取的是第二種執政方式，即執政黨與國家政權保持一定距離，通過這一中介實施對國家事務的領導。在法理關系上，執政黨與國家權力機構必須有明確的行為界限，而不可在職能上重合。這是執政黨、國家權力機構以及民眾關系的基本框架。只有在此基礎上，才能談得上執政黨的執政能力與執政水平。現代政治實踐也表明，執政黨與國家權力機構保持一定的距離，也有利于更真切地傾聽民眾呼聲，反映民眾利益。

在政治運作的過程中，執政黨活動貫穿于政府產生和運作的全過程，執政黨對國家權力的影響始終存在，但是，這種影響是有明確界限的。在界限明確的基礎上，各權力主體之間合理分工、運作有序，形成一個封閉的可循環的權力運作系統。這也是民主政治原則下的各政治要素之間的法理關系。在政治運作中出現的一切矛盾和問題都能在這個法理框架下找到解釋和解決的依據和方法。政黨可以通過各種符合法律規范的手段對這種權力運作系統施加控制和影響，但是，無論如何都不允許突破這個法理框架。政黨在界限之內辦事，行為雖然受到了某種約束，但是，其執政的合法性卻更強。政黨的行為可以控制政治運作的過程與結果，但是，它并不直接表現為政府的行為。蘇聯模式就是違背了上述法理關系的典型的反證。其黨政界限模糊，政黨隨意越過邊界，管了許多法理上不該管的事，許多本應由民眾、政府管的事，執政黨都事必躬親地去做，以致出現嚴重的黨政不分、以黨代政的弊端，導致權力關系紊亂，政府缺乏威信，合法性降低，并最終損害了共產黨的權威。

依法執政，雖然是從執政黨角度提出的，但在法理上，卻是一個更寬泛的命題。其法律關系包括如下要點：一是其主體是執政黨以及有關國家權力機構，不是某個個人或者別的什么組織。這里需要特別強調的是，執政黨與有關國家機構都是依法執政的主體，而不能把依法執政的主體僅僅理解為執政黨，而把其他國家機關置于執政之外，甚至把其他國家機構當作執政行為的客體。執政法律關系發生在執政黨與有關國家機構之間，它們之間相互享有權利，承擔義務，都是權利與義務的享有者與承擔者，而不是權利或者義務的指向。強調這一點的意義在于，作為依法執政的主體各方，要嚴格按照法律享有權利，承擔義務，不存在誰高誰低的問題。二是依法執政的客體是執政黨與有關國家機構的依法應履行的行為。三是依法執政的內容是，執政黨與有關國家機關按照法律的要求，互相享有的權利與承擔的義務。這里強調，是享有的權利與承擔的義務是相互的。依法執政，不僅是執法的問題，其深層次的意義還在于守法，即執政者守法，這是由其主體特殊性所決定的。守法是法實現的基本形式之一，主體不同，其意義也不相同。在憲法的框架下，一方面，依法執政的各主體掌握著國家權力，另一方面，各主體間互享權利、互負義務。因此，任何一方不遵守憲法和法律，對正常的政治運作以及公民的合法權益都會帶來巨大損害。我國憲法第5條第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”其中強調的守法主體中，國家機關和政黨位居前列，可以說是一個很好的例證。

依法執政屬于政黨文明范疇，是政黨文明發展到一定歷史階段的當然要求和必然結果，是政黨政治的一種表現形式。在我國，依法執政是黨的領導方式和執政方式的新發展，是新的歷史條件下中國共產黨執政的一個基本方式。依法執政作為現代民主法治國家的基本原則，是僅就政黨的執政行為和活動而言的。依法執政，是指“一個政黨只有依照法律進入國家政權并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性影響的國家政務管理活動”[1]。這是依法執政最基本的含義。也有學者從依法執政的后果角度出發，認為“依法執政是指一個國家依法擁有執政權的政黨依據國家憲法和法律的規定執掌國家政權，政黨不得違法擁有和行使執政權，否則將承當相應的違法和政治責任”。[2]從廣義上來說，依法執政可以理解為我們黨實施依法治國方略，領導立法、帶頭守法、保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化和社會生活的法制化、規范化。具體而言，依法執政主要有三層含義：

一是執政黨執政的依據主要是憲法和法律。依法執政所依之“法”，首先是憲法，然后是由全國人民代表大會及其常委會制定的法律。需要明確的是，執政黨執政必須通過法定程序使黨的主張轉化為國家意志，上升為法律，成為全社會遵循的制度和規范，進而實現對國家和社會的全面領導。黨的領導是依法治國的根本保證，加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。執政黨的主張與國家法律的一致性，是執政黨依法執政的基本前提。這里還需要注意，依法執政與依憲執政的關系。2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上發表重要講話，明確指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。從憲法角度來看，依憲執政，是指“執政黨依據憲法的規定、憲法的精神和原則治國理政，按照憲法的邏輯思考和解決各種社會問題，匯集利益，表達要求，制定政策”[3]。依憲執政與依法執政的關系可以表述為，依憲執政是依法執政的前提和基礎，依法執政是依憲執政的具體化和落實。[4]

二是執政黨要通過法定的國家組織形式，即各級人民代表大會和“一府兩院”執政，而不是直接通過執政黨組織的形式執政。依法執政要求執政黨不能以黨組織的形式和名義去行使本應由法定國家政權機關依法行使的職能。執政黨的執政活動，是以執政黨的代表進入國家機關，直接掌握國家權力的形式實現的。應該說，執政黨的活動很多，既包括執政活動，又包括執政黨從事除執政活動以外的其他政黨活動。執政黨的執政活動是一種特殊形態下的政黨活動。一般的政黨活動并不必然是在國家政權內的活動，而執政活動則必然是在國家政權機關內部的活動。換言之，雖然依法執政的主體是執政黨，即合法取得一國執政權的政黨，但不意味著執政黨執政是直接通過執政黨組織的形式執政。依法執政并不意味著執政黨的一切活動都由法律來規范，執政黨的內部活動并不由法律來規范，而是由執政黨內部法規制度來規范。執政黨可以規定適用于黨內的各種規范，以調整黨內活動。

三是執政黨的執政行為應符合憲法和法律規定的國家政權運作形式，督促、支持和保障國家機關依法行使職權。憲法通過劃分國家權力、明確國家機關權限范圍的方式來規范國家權力運作。在橫向上，憲法把國家權力劃分為立法權、行政權、審判權和檢察權，規定不同的權力由不同的部門行使，各部門各司其職，而且互相監督。在縱向上，憲法遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性原則，把國家權力在中央和地方之間進行劃分，具體規定了中央享有哪些權力、地方享有哪些權力。依法執政要求執政黨應依據憲法和法律確定的國家權力運作方式來執政，而不能打破國家政權的運作方式。在依法治國條件下，中國共產黨必須按照我國憲法和法律規定的國家政權運作方式去介入、影響和控制國家政權，而不應游離于國家政權運作方式之外，或者雖然進入國家政權運作方式之中，但不符合憲法和法律的有關規定。