舉報人的行政訴訟原告資格[14]

焦玉珍 彭 濤

【摘要】 舉報人在行政法上規定的權利狀態是判斷舉報人是否享有行政訴訟原告資格的基礎。舉報人的權利與行政訴訟原告資格的關鍵因素“權利” “利益”以及“關系”相結合可以判定舉報人的行政訴訟原告資格。當前只有在法律規范中明確規定舉報人可以獲得獎勵及答復的權利的時候, 舉報人享有提起行政訴訟的原告資格。舉報人其他的舉報權利被侵害的時候需要綜合權利、利益及關系因素才能判斷舉報人是否具有行政訴訟原告資格。為了公共利益, 可以將舉報人的原告資格擴展至最大, 即可以在特定的方面賦予舉報人一定的類似行政公益訴訟的原告資格。

【關鍵詞】 舉報人 行政訴訟 原告資格 公共利益

舉報在我國法律法規體系中有著廣泛規定。[15] 舉報通常指舉報人將一些違反行政管理規章制度的行為向有行政執法權的機關報告, 以便于行政機關對違法行為進行處理, 也稱為行政舉報。受理舉報的行政機關如不履行職責查處違法行為, 舉報人可能會提起行政訴訟要求受理舉報的行政機關履行自己的職責。這就出現了一個舉報人能否有資格提起行政訴訟的問題, 在舉報人的行政訴訟原告資格問題上各個法院理解不一致。實踐中存在著同案不同判情況, 對舉報人的原告資格缺乏統一標準。如不同的人在商場購物之后向工商行政管理部門舉報, 要求依法對生產、銷售該商品的經營者進行查處,隨后該人對行政機關處理舉報的行為不服起訴, 但是此類訴訟在江蘇的法院認為舉報人沒有原告資格, 而在四川的法院就認為舉報人有原告資格。[16]

舉報在社會發展中具有積極的社會價值, 如果不賦予舉報人行政訴訟原告資格可能會影響公眾舉報積極性, 然而如果對舉報人的行政訴訟原告資格沒有約束, 那么任何人都可能會因為曾向某一行政機關提起舉報而享有原告資格, 這容易導致訴權的濫用。我們需要在維護舉報社會價值的基礎之上,合理界定舉報人的原告資格。因此, 舉報人的行政訴訟原告資格就是一個值得研究的理論及實踐問題。

一、舉報人在行政法上的權利

確定舉報人的行政訴訟原告資格, 首先需要判斷舉報人在行政法上享有什么樣的權利, 如果法律規定了舉報人有訴訟的權利, 那么舉報人當然具有原告資格。如果沒有明確規定, 則需要依據《行政訴訟法》中對原告資格的一般性規定來判斷舉報人是否有原告資格。

舉報權是公民的民主政治權利, 一般情況下, 沒有法律的明確規定, 則行政機關對公民舉報的處理不屬于行政訴訟的受案范圍。只有當行政機關對公民的檢舉權的處理既影響其民主政治權利, 同時還影響其人身、財產權利的情形下, 行政機關對公民的檢舉權的處理才能納入行政訴訟的受案范圍。[17]也就是說, 在法院看來, 如果舉報僅僅涉及舉報人的民主政治權利的話, 則舉報人沒有行政訴訟的原告資格。因此, 有些法律規定了舉報的權利, 但舉報人并不具有原告資格, 如對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段, 妨害村民行使選舉權、被選舉權, 破壞村民委員會選舉的行為的舉報。[18] 這些舉報涉及的權利本身屬于政治權利, 如果舉報人對受理舉報的機關處理舉報的行為不服, 則無權提起行政訴訟, 只能按照相關途徑進行申訴。只有舉報人在行政法上的權利本身與行政訴訟受案范圍中規定的合法權益相關之時, 舉報人才有可能對行政機關針對自己的舉報事項處理不服而提起行政訴訟, 此時才能討論舉報人的行政訴訟原告資格。

舉報人在行政法上權利的集中體現就是法律法規中對舉報人權利的規定,當前舉報人享有行政法上的權利主要有以下五項: 第一, 舉報人獲得舉報利益方面的規定, 如獲得獎勵或表彰的權利。如規定“舉報事項經查證屬實,使違法違紀者受到應有懲處, 并為國家、集體挽回或減少損失的, 對舉報人可酌情給予獎勵, 有重大貢獻的, 要給予重獎。”[19] 第二, 舉報人獲得行政機關反饋方面的規定, 如舉報人有獲得行政機關答復的權利。如規定“接到舉報的機關應當依法作出處理, 并將處理結果及時告知舉報人”[20], 對于這些有法律明確規定的行政機關應當答復舉報人, 如果行政機關沒有答復舉報人,那么舉報人有權要求行政機關給予答復。甚至有些法律還進一步規定了行政機關應當在明確的期限, 如七個工作日內答復舉報人。[21] 第三, 舉報人推動相關行政程序的開展, 行政機關在收到舉報后應當按照法定程序處理舉報人的舉報。如規定對于違反郵政管理的舉報“有郵政管理部門接到舉報后, 應當及時依法處理”[22]。第四, 舉報人有獲得保護的權利, 法律規定了行政機關的保密義務。如規定任何人對于防震減災活動中的違法行為, 有權進行舉報,行政機關應當為舉報人保密。[23] 第五, 行政機關不處理舉報的責任。有些法律明確規定了處理舉報的行政機關工作人員的法定責任, 如對違法行為的舉報不予查處會受到處分。[24]

基于舉報人在行政法上的這些不同的權利, 可以對舉報人的進行分類,舉報人的類型不同則可能導致在相同的法律規定情況之下享有不同的原告資格。

按照舉報人與被舉報事項利益關系性質的不同, 可以將舉報分為救濟性的舉報以及監督性的舉報。救濟性舉報人的舉報多是與自身利益有關, 為了自身利益的彌補與恢復而向行政機關提起舉報。救濟性的舉報, 是特定的當事人或者相關方為了救濟自己的合法權益而提起的舉報。如規定委托人認為評估機構或者評估專業人員違法開展業務的, 可以向有關評估行政管理部門或者行業協會投訴、舉報, 以及中小企業對違法向其收費和罰款或者攤派財物行為的舉報等等[25]。監督性的舉報主要是為了公共利益, 其舉報多針對違反行政管理秩序而影響到社會公共利益的行為。監督性舉報是不特定的公民或者組織行使憲法和行政法上的監督權, 對行政管理和社會公共事務提起監督, 一般而言該類舉報的目的是維護社會公共利益。如對違法獵捕野生動物、破壞野生動物棲息地行為的舉報等等[26]。

按照法律規定的舉報屬于舉報人的權利還是義務, 可以將行政舉報分為權利性舉報以及義務性舉報。權利性舉報指法律規范將舉報規定為舉報人的一種權利, 此類舉報多涉及舉報人自身的私人利益維護, 如對違反勞動合同法行為的舉報[27]。權利可以行使也可以放棄, 即舉報人可以舉報也可以選擇不舉報。權利性舉報表現為舉報人主動向行政機關提供一定的信息, 這些信息會促使行政機關啟動行政程序。而義務性的舉報則舉報人沒有選擇的空間,只要舉報人知道相關事實, 就必須向行政機關舉報。義務性的規定如:“車輛發生交通事故后逃逸的, 事故現場目擊人員和其他知情人員應當向公安機關交通管理部門或者交通警察舉報。”[28] 將向行政機關舉報規定為舉報人的義務, 主要原因在于交通事故涉及被害人的利益也涉及行政機關維護的法律秩序是否得到維護的公共利益, 因而將其規定為義務。行政機關對義務性的舉報必須處理, 而且該舉報涉及行政機關的職權性行為, 即使沒有當事人的申請, 行政機關也必須作出相關的行政行為。

行政法律法規中具體規定了舉報人的權利, 但是卻幾乎沒有幾部法律規范明確規定舉報人是否可以就其舉報的事項在行政機關不予處理的時候提起行政訴訟。法律只有一處規定了舉報人可以提起訴訟, 即“捐贈人可以向民政部門投訴、舉報或者向人民法院提起訴訟”。[29] 而該規定主要規定的是捐贈人對慈善組織的民事訴權, 是否包括捐贈人針對民政部門的行政訴訟權利還存在一定爭議。因此就需要在舉報人享有行政法上的權利的基礎之上, 進一步研究舉報人受到哪些因素的影響而享有行政訴訟原告資格。

二、舉報人基于什么因素享有行政訴訟原告資格

舉報人是否享有行政訴訟原告資格的前提是需要確定什么因素決定了舉報人在行政訴訟中享有原告資格。舉報權利有自己的特殊之處, 以一般的行政訴訟原告資格難以確定舉報人的行政訴訟原告資格, 因而需要研究當前行政訴訟原告資格中的一些主要因素以確定其在舉報人原告資格中的作用。

原告的法定權利是早期確定原告資格的一個重要因素, 也就是說先判定法律規定的原告有什么實體性權利, 當這些權利受損之后, 原告可以提起行政訴訟。如1989年制定的《行政訴訟法》第2條提出, 以人身權與財產權為主要內容的合法權益, 無論其內容如何變化, 都是在規定一些實體性權利內容。然而實體性的權利存在權利范圍不固定, 可能隨著社會發展而變化的問題。在權利領域, 隨著不同類型利益的辨識與確認, 人們所享有的“人身權”及“財產權”發生了巨大變化。許多新型的權利難以用傳統的權利范疇來概括, 于是在行政訴訟領域出現了一系列對傳統權利范疇有所突破的全國著名案例。如“田永訴北京科技大學案”中涉及教育權的問題, “張先著訴蕪湖人事局案”涉及反歧視的平等權問題, 以及“專車第一案”涉及新型的共享經濟權利等, 這些全國著名的行政訴訟案例中都出現了一些傳統權利無法囊括的社會發展中出現的新型權利。

權利因素在判斷舉報人原告資格的時候存在困難, 尤其是舉報權利難以歸屬到人身或者財產權利之中, 嚴格來說該權利并不屬于一種實體性權利,更多地屬于一種程序性權利, 即舉報人可以將一些與實體性權利相關的事項提交行政機關, 由行政機關啟動舉報審查程序來確定舉報的內容是否屬實以及是否需要作出相關的處理決定。實體性的權利隨著社會發展而發展變化,但程序性的權利則相對固定。以實體權利為標準來判斷舉報人是否有原告資格, 會導致舉報人的原告資格面臨實體權利的變化性與程序性權利的穩定性之間的沖突, 從而導致難以確定舉報人是否有原告資格。因而, 以原告資格的實體性權利為標準難以判斷舉報人是否具有行政訴訟原告資格。

當權利因素無法滿足行政訴訟需求的時候, 利益因素作為替代標準而被提出, 行政訴訟中的原告資格也就由抽象的權利標準轉化為事實上的利益標準。就行政訴訟發達國家的發展史來看, 對原告資格中利益標準的認識, 存在一個由抽象法定權利向具體事實利益的轉化過程。縱觀英國、美國的原告資格發展過程, 都有一個由法律規定的權利才可以起訴, 逐步擴展到權利范圍比較大, 然后到利益受到損失就可以起訴的原告資格擴大化的發展過程。如美國人有“事實上的損害”標準,[30] 英國也有與美國標準大致相同的“足夠利益”標準, 這些都是由法定權益標準演化而來。法定的權益標準基本上發展到最后會演化為原告的利益受到損失就可以起訴的事實利益標準。日本在事實利益方面也有類似的看法: 關于原告資格的確定, 大致有兩種相互對立的學說, 即法律上保護的利益說和法律上值得保護的利益說。[31] 后者的范圍大于前者, 后者基本上接近事實上的利益受到損失即賦予原告起訴的資格。原告是否在事實上受到權益損失的“事實上的權益說”與原告是否有法律規定上的權益受損的“法律上權益說”是兩種對原告資格中的利害關系最主要的解釋。這兩種不同的理論解釋目前在實踐中存在不斷融合的態勢。[32] 無論是“事實上的權益說”還是“法律上的權益說”都需要說明原告的權益損失與被訴行政行為之間的關系, 這才是導致兩種學說不斷融合的根本原因。因此就原告資格而言, 原告與被訴行政行為之間是否存在一定的利益成為判斷原告資格最主要也是最可行的標準。各國行政訴訟原告資格的標準逐步趨向于一致, 以盡可能擴張的事實上的利益為標準, 是其最為典型的表現。[33] 從事實利益的角度來看, 舉報人的舉報要么是為了救濟自己受損的權益要么是為了監督行政機關的不作為。無論是為了權益救濟還是為了監督行政機關,舉報人都有一定的私益或公益包含其中。如果以泛化的事實利益為標準, 那么導致所有的舉報人都可以具備原告資格, 從而提起行政訴訟, 因此需要對利益因素作進一步限定。

對利益因素的限定需要發展出了“關系”因素, 該因素也體現在法院的司法實踐中, 2000年實施的《關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉 若干問題的解釋》第12條提出了“法律上利害關系”標準。對于什么是法律上利害“關系”, 根據最高人民法院的解釋, 是指行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務已經或者必將產生實際影響。[34] 這種規定實質上是從因果關系角度來對利害關系進行認定。這種思路把利害關系看成是起訴人的合法權益受到了行政行為的實際影響, 認為法律上利害關系的本質是存在因果關系。[35] 此種觀點的實質是對利害關系中的“關系”一詞進行解讀, 認定存在關系的核心就是存在相互影響, 而這一影響歸根結底就是因果關系。將利害關系歸結為因果關系的觀點在司法實踐中也存在, 如法院認為:“其主張的權益與該涉訴具體行政行為又無因果關系, 則其不具備原告主體資格。”[36] 學界對法律上的利害關系的認識與最高人民法院的觀點比較接近, 通常認為包括“利害”與“關系”兩個關鍵要素, 前者多指原告本身享有的行政法上的權利, 而后者多指原告行政法上的權利是否受到被訴行政行為的影響。[37] 原告是否與被訴行政行為存在關系, 取決于對原告與被訴行政行為之間法律關系的認識, 對此不同法官有不同的認識。這一點法院的裁量空間比較大, 而實際上法院也往往采用對“關系”的界定來限制原告的訴訟。尤其在中國的行政訴訟發展歷程中, 法院在原告資格方面的觀點對行政訴訟受案范圍的擴大與縮小起到相當大影響, 認定原告資格中的“關系”屬于法院裁量權力。由于代表公共利益的行政主體做出行政行為牽涉到諸多復雜的利益關系, 擴展原告資格把利益判斷與分配的職能過度地交由法院行使, 將面臨成本高、效率低和糾紛擴大化等難題。[38] 因而法院裁量權需要謹慎行使, 因為隨意擴大原告資格只是“看上去很美”, 實際上由于法院能力的限制導致法院也解決不了原告與行政機關之間的所有問題。

綜上, 判斷原告資格的“權利”因素在舉報人的原告資格中難以適用,“利益”因素則過于寬泛, 可能會導致所有的舉報人都享有行政訴訟原告資格, 而由“關系”出發來判斷原告資格則導致法院可能收受一部分司法解決不了的難題, 因此需要結合原告資格的“權利” “利益”以及“關系”三個核心要素對舉報人的原告資格進行重新界定。

三、舉報人的行政訴訟原告資格

舉報人的舉報在實質上是行政機關啟動對舉報事項處理程序的信息來源,如行政機關在收到舉報后決定不啟動調查程序, 則舉報人的救濟途徑就是將受理舉報的行政機關起訴至法院。此時, 法院就需要結合舉報人在行政法規上的權利狀態、舉報人與被訴行政行為之間的關系以及原告自身的利益綜合決定舉報人是否具有行政訴訟原告資格。

前文總結了舉報人在行政法上的五種權利, 根據這些權利是否與舉報人的利益有關系可以分為三大類: 第一類與舉報人的利益相關性比較強, 包括第一、二項權利 (獲得獎勵的權利、獲得答復的權利); 第二類與舉報人的利益相關性弱, 包括第三、四項權利 (行政機關處理舉報人的舉報的義務、行政機關的保密義務); 第三類是與舉報人利益沒有相關性, 包括第五項(行政機關不處理舉報的責任)。

在這三類舉報人的權利規定中, 第一類舉報人的權利由法律直接規定,即舉報人與被舉報事項查處有直接的法定利益, 該利益表現為舉報人可以獲得獎勵或者答復。舉報人獲得獎勵與得到答復的權利屬于舉報人法定的舉報利益, 原告應當具有行政訴訟主體資格。舉報人獲得獎勵的利益相關性比較明顯, 舉報人的舉報在查證屬實之后, 舉報人可以獲得物質或精神上的實質性利益, 因而應當享有原告資格。實際上法院也在實踐中給予此類舉報人原告資格。法院認為:“加強稅收征收管理, 保障國家稅收收入是稅務行政管理機關的重要職責。該職責的具體落實還應當包括對稅務違法舉報案件的查處及對稅務違法行為查證屬實后依照有關規定給予舉報人獎勵的職責。故被上訴人認為上訴人海淀國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權益, 可以依法針對其不作為行為提起行政訴訟。”[39] 舉報人與行政機關的答復行為的利益相關性不如獎勵直接, 但是答復是對舉報人的舉報行為的基本尊重, 舉報人能夠通過行政機關的答復獲得心理慰藉, 舉報人與行政機關的答復有利益關系。作為行政機關依行政職權作出的行為, 且該行為對法律賦予舉報人的相關權利產生了直接影響, 舉報答復行為是行政法律行為。[40] 行政機關的答復行為也會產生一定的法律后果, 如在食品安全方面舉報人將不屬于接到舉報部門的事項舉報至該部門的時候, 該機關應當轉交有權處理的部門, 并告知舉報人。[41] 基于行政機關對舉報的答復與舉報人之間具有利益關系, 一些行政法規規定了行政機關的答復應當予以記錄、保存。[42] 因而舉報人如果針對行政機關有明確法律規定的答復行為起訴的話, 舉報人與該答復之間有利益關系,舉報人行政訴訟的原告資格應當具備。

第二類舉報人的權利與行政機關是否查處舉報之間有可能存在利益關聯性, 也有可能沒有利益關聯性。此種情況下只有在舉報人舉報的違法行為影響到了舉報人利益的時候, 行政機關的查處才構成對舉報人利益的影響。如南京的居民張某在北京出差之時, 發現北京的A快遞公司在暴力分發郵件從而導致他人的郵件破裂, 向北京的郵政管理部門舉報。在此張某的舉報實質上是為了公共利益, 與舉報人的利益可能沒有什么關系。但是如張某在南京郵寄快遞的時候, 發現B快遞公司在暴力分發郵件從而導致自己的郵件破裂,則其向南京郵政管理部門的舉報就與其利益產生關聯。舉報人是否享有行政訴訟的原告資格需要判斷舉報人所舉報的事項是否與其本人利益相關。如果舉報人舉報的事項與其本人利益沒有關系則不具有原告資格, 如舉報的事項與其本人有利益關系則具有原告資格。最高人民法院在2016年年底公布的指導性案例也遵循這一原則, 在案例中法院的裁判要點認為舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的, 與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關系, 具備行政訴訟原告主體資格。[43]

第三類舉報人的權利主要是舉報處理機關在沒有處理舉報之時, 該機關的上級機關對舉報處理機關的責任追究。該責任主要是一種行政機關內部的管理關系, 即傳統所謂的內部行政行為, 此類行為原告無法起訴。從“利益” “關系”的角度來看, 行政機關對其工作人員不予查處舉報的行為進行處罰, 實質上維護了行政管理秩序, 該利益的主要獲利者實際上是行政機關。第三類權利與舉報人沒有直接利益關系, 因而此類權利通常不涉及舉報人的原告資格。

因此, 舉報人的原告資格應當依據舉報人在行政法上的權利規定以及其與“權利”“利益”“關系”三個因素之間的相互作用分為三個層次:

第一, 法律對舉報人的權益有明確的規定, 如規定舉報人有獲得獎勵、答復的權利等等。獎勵與答復都是舉報人基于法律法規而享有獨立于舉報事項之外的利益, 舉報人無論與被舉報事項是否有利益關系都享有原告資格。

第二, 法律規定了可以舉報, 沒有規定舉報人的其他相關權利。在此情況之下需要先區分舉報人的舉報是義務性舉報還是權利性舉報。如舉報人的舉報屬于法律規定的義務性舉報, 則舉報人沒有原告資格。因為我國的行政訴訟原告資格主要是基于“權利”受損而享有, 如果是原告的義務受到影響, 目前至少在法律規定中找不到其享有原告資格的依據。反之, 如舉報人的舉報屬于權利性舉報, 則有可能具有原告資格。另外, 按照舉報人的類型來看, 如舉報人屬于監督性的舉報, 則由于此類舉報與舉報人沒有直接的利益關系, 因而舉報人不宜于享有原告資格; 反之如屬于救濟性的舉報, 即舉報人的舉報主要是為了維護自身的合法利益, 則舉報人應當享有行政訴訟的原告資格。

第三, 法律沒有明確規定的舉報。舉報人能否將某些需要行政機關處理的行為舉報給行政機關并沒有明確的法律規定。此種情況之下, 不宜賦予舉報人針對行政機關的不作為提起訴訟的原告資格, 否則可能會導致訴訟權利的泛化與濫用。

在前述第二種和第三種情況中不具備行政訴訟原告資格的舉報人是否就一定沒有行政訴訟的原告資格呢? 在舉報人與行政行為之間存在特定“關系”及“利益”的情況下, 還是有可能擴大舉報人的原告資格, 典型的就是公益訴訟。

四、舉報人與公益訴訟資格

行政公益訴訟是由與被訴行政行為沒有任何直接利益關系的檢察機關基于公共利益保護而提起, 而前述分析舉報人的舉報也有與被訴行政行為沒有任何利益關系的情況, 如一些義務性的舉報或者法律只規定了可以舉報但沒有規定受理舉報機關的義務或處理程序的舉報。如舉報人與舉報事項沒有任何利益關系的時候, 舉報人針對行政機關不處理舉報行為起訴而享有原告資格, 則其起訴在本質上與檢察機關提起的行政公益訴訟沒有區別。因此, 舉報人能否提起行政公益訴訟就成了一個需要擴展討論的問題。

討論舉報人的公益訴訟資格能否成立取決于行政訴訟的功能, 訴訟的功能決定了訴訟需要什么性質的原告。如行政訴訟為了保護私人利益, 則原告一定是代表私人利益的主體, 如行政訴訟也為了保護公共利益, 則應當由代表公共利益的主體作為原告。行政訴訟的制度在產生當時有三個主要功能,首先, 保障合法權益; 其次, 維護和促進行政機關依法行使職權; 最后, 治理經濟環境、促進廉政建設。[44] 這三個功能中只有第一個功能是與舉報人享有的私法權益保護相關, 后面兩個功能實際上都是為了保護公法上國家法治秩序的利益, 即所謂的公法利益。盡管該責任因為缺乏合適的制度設計而導致實踐中難以實現, 但這并不影響行政訴訟維護公法利益的目的。從行政訴訟當初立法直至第一次修改, 立法者都一直賦予行政訴訟一種“監督行政機關依法行使行政職權”的功能。但是行政訴訟要實現對行政機關進行全面監督功能所需要的權力目前卻不為我國法院所具備, 一個很簡單的道理就是監督的主體至少應當有一些進行監督所應當具備的權力。[45] 因此, 行政訴訟法對行政訴訟的功能定位實際上體現了立法者欲以行政訴訟實現對行政機關監督的希望, 所以行政訴訟的監督功能是一種目的功能。為了實現該目的, 行政訴訟必然要在原告資格上作出一些適用性調整, 否則該監督功能難以實現。實際上對于國家來說, 公法利益保護與私法利益保護一樣重要, 尤其對于國家的治理來講, 公法利益維護可能更重要一些。對于公法利益如果受到損失就應當有權保護, 而行政公益訴訟是直接針對公法利益保護設計的制度。

就現行的制度條文分析來看, 檢察機關提起的行政公益訴訟與舉報人提起的不作為訴訟在目的上存在一定的重疊之處。按照中共四中全會精神以及全國人大授權最高人民檢察院制定的行政公益訴訟方面的規定來看[46], 行政公益訴訟的實質在于檢察機關針對“行政機關違法行使職權或者不作為, 造成國家和社會公共利益受到侵害, 公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系, 沒有也無法提起訴訟”[47] 的情況提起訴訟, 以維護公共利益。因而行政公益訴訟的實質不在于規定提起訴訟的主體是檢察機關, 而在于起訴主體與被訴的行政行為并沒有直接的利害關系, 原告基于公共利益保護的目的而起訴。保護公法利益的行政公益訴訟中涉及的公共利益本身與私人利益存在一定的重疊之處, 尤其是舉報人的舉報事項與檢察機關提起的公益訴訟存在一定的重疊之處。因此由檢察院提起行政公益訴訟與私人個體提起的以舉報事項沒有得到處理為基礎的行政訴訟, 在對公共利益的維護方面并沒有本質區別。有利害關系的當事人并不因為其個人利益包含在公共利益之中,或者與被訴的行政行為有直接利害關系而不能提起行政公益訴訟。[48] 換句話說, 就訴的利益或者訴請的設計來看, 檢察機關能夠提起行政公益訴訟的話,私人也能夠提起以舉報沒有得到處理為基礎的公益訴訟。

支持舉報人享有一定的公益訴訟權利與我們維護公法利益的社會價值相吻合, 舉報人享有公益訴訟的原告資格具有了一定的合理性。因為價值維護相一致的制度具有一定的功能相互替代性, 即檢察機關提起的行政公益訴訟與舉報人提起的公益訴訟在功能上可以相互替代, 討論價值維護方向一致的制度相互替代具有重要的社會價值。耶林宣稱: “目的是全部法律的創造者,每條法律規則的產生都源于一種目的, 即一種實際的動機。”[49] 行政公益訴訟的目的是“糾正”行政機關“違法行使職權或者不行使職權的行為”。[50] 就其目的來說, 行政公益訴訟的目的與舉報人針對行政機關對舉報不處理的起訴在目的上有重合之處。目的一致的法律措施或者制度相互之間具有替代性,因而從檢察機關提起的行政公益訴訟以及舉報人提起公益訴訟的社會價值上來看, 兩者具有等價性。在社會科學中禁止下價值判斷, 就會導致這樣的結果: 我們可以對在集中營中所能觀察到的公然的行為作出嚴格的事實描述,而且或許也能夠對于我們所考察的行動者的動機作出同樣的事實描述, 然而,我們卻被禁止去談到殘忍。[51] 為了推進公益訴訟的發展, 在特定領域, 只要舉報人舉報了就應當享有原告資格。因而, 在四中全會支持的領域, 如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護這三個領域應當允許有法律規定的不特定舉報人享有行政訴訟原告資格。

擴展舉報人的行政訴訟原告資格也能夠化解一些行政機關的監管責任落實中的困境。上級行政機關對下級行政機關的監管責任通常難以監督到位。如事業單位的主管部門負責對本部門所屬事業單位的國有資產實施監督管理。[52] 而這些內部的監管傳統上屬于所謂的內部行政行為。當前檢察機關提起的行政公益訴訟中盡管包含有國有資產保護的內容, 卻是傳統上行政訴訟針對的外部行政行為。而前述規定的屬于內部行政行為, 能否提起行政訴訟本身有一定的爭議。對此困局的解開有兩個方面的途徑, 其一, 檢察機關提起的行政公益訴訟是“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為, 造成國家和社會公共利益受到侵害”, 因此擴大解釋違法行政職權或者不作為, 由檢察機關起訴, 以保護公法利益。其二, 舉報人將此類違法現象舉報至有權處理的機關, 當該機關不處理的時候, 舉報人提起訴訟。在后一類情況之中, 舉報人通過舉報引發的行政訴訟維護了公法利益。

因此, 前述舉報人的原告資格的三個層次中的第二及第三層次, 即“法律規定了可以舉報, 沒有規定舉報人的相關權利”以及“法律沒有明確規定的舉報”, 這兩個層次中也可以擴展舉報人的原告資格, 可以在國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護這三個領域擴展為如舉報人的舉報屬于監督性舉報也應當享有行政訴訟的原告資格。這樣對于舉報人來說, 將有限擴展其原告資格, 以維護社會公共利益。

(作者單位: 陜西省高級人民法院 西北政法大學行政法學院)