行政訴權行使的保護與規范若干問題研究

張文忠 史克誠

【摘要】 伴隨著新行政訴訟法和立案登記制的實施, 我國行政訴權的保護邁入了全新的階段。但行政審判實踐面臨著行政訴權保護力度不足和訴權行使不當的突出問題。本文首先對我國現行行政訴訟制度下的行政訴權的內涵進行了初步界定, 明晰了行政訴權保護的應有之義。在此基礎上,針對我國行政訴權保護中存在的不足, 分別從靜態、動態以及司法審查三重維度對我國行政訴權保護機制的立體化構建進行了探討; 并針對行政訴訟中出現的濫用訴權、惡意訴訟行為, 從認定標準、認定程序、規范建議等三個方面予以了規范性論述。

【關鍵詞】 行政訴權 濫用訴權 惡意訴訟

訴權是訴訟程序開啟的基礎并貫穿于其運行的始終, 決定了訴訟制度的基本格局和走向。作為訴權的一個重要分支, 厘清行政訴權的含義、性質、權利位階、價值功能, 理解并把握行政訴權保護的應有之義, 探討在立案登記制實施以后如何實現對當事人行政訴權的更加全面、充分的保護無疑是一個兼具重大理論價值和實踐價值的課題。

一、行政訴權的內涵界定

(一) 行政訴權的含義及其特殊性

訴權最早發端于民事訴訟領域, 早期的訴權僅指代民事訴權, 民事訴權也被譽為民事訴訟法領域的“哥德巴赫猜想”。訴權發展到今天, 學界對其認識還沒有取得完全的統一。比較主流的觀點認為訴權是指社會權利主體按照法律預設程序, 請求人民法院對其主張予以公正裁判的權利。[53] 行政訴權屬于訴權的一種, 相應的, 行政訴權可以被界定為行政活動中的權利主體按照法律預設程序, 請求人民法院對有關行政糾紛作出公正裁判的程序權利。[54]

行政訴權除了具備訴權的一般特征之外, 在性質、權利位階和價值功能上都存在著自身的特殊性, 使得其與其他訴權得以區分開來。

第一, 從性質上看, 行政訴權具有天然的公益性。區別于一般的著重解決平等民事主體之間的民事爭議的民事訴權以及解決犯罪嫌疑人是否有罪并是否應當對其施以國家刑罰權的刑事訴權, 行政訴權除了具有公法上的救濟權利性質, 還具有通過司法審查, 監督行政機關依法行政, 以維持或者恢復國家行政法律秩序的天然公益性質。

第二, 從權利位階上看, 行政訴權已經成為許多國家公民的一項基本權利, 為憲法所保障。[55] 我國現行《憲法》第四十一條有關公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為, 有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利以及第一百二十八條關于人民法院是國家的審判機關的規定, 設定了為公民提供救濟途徑的國家義務, 暗含著對行政訴權的肯定和保障。我國現行《行政訴訟法》第二條對公民、法人或者其他組織的行政訴權作出了明文規定, 確立了其法律地位。[56]

第三, 從價值功能上看, 行政訴權存在的意義在于國家通過提供公正優質的司法救濟途徑, 在公民、法人或者其他組織與政府之間建立一個平等對話、和平理性的解決行政糾紛的平臺, 以實現保障法治政府建設和公民、法人或者其他組織合法權益的價值功能。

(二) 現行訴訟制度語境下行政訴權的內涵界定

基于上述分析, 我們可以在此大致勾勒出行政訴權的輪廓。在我國目前的訴訟制度語境下, 行政訴權可以作以下界定: 行政訴權是為我國現行《憲法》和《行政訴訟法》等法律所認可和保障, 貫穿于訴訟過程始終并為訴訟雙方當事人所共享, 以實現行政法治和保障公民、法人或者其他組織合法權益為依歸的一項公法上的基礎性的程序性救濟權利。

(三) 行政訴權的構成要素

縱觀國內的研究現狀, 對行政訴權構成要素, 目前主要有三要素說[57]、四要素說[58]、五要素說[59]等三種學說。

三要素說比較偏重法理上的分析和界定, 但因內容太過宏觀而對司法實務的指導有限。四要素說和五要素說在行政訴權享有主體和實現方式方面具有相通之處, 但在對行政訴權的客體和內容認識方面有些許差異。在行政訴權的客體方面, 四要素說認為行政訴權的客體與行政訴訟的受案范圍具有一致性, 而五要素說則認為行政訴權的客體包括但不限于行政行為, 還包括特定情況下的公民行為, 如在生效具體行政行為的執行訴訟中, 行政機關請求確認公民不履行有關義務的行為違法, 并予以強制執行。[60] 在行政訴權的具體內容方面, 四要素說將行政訴權的內容概括為起訴權、對不受理起訴裁定的上訴權、獲得裁判權, 并將起訴權界定為行政訴訟訴權的核心。[61] 與之相對, 五要素說則將行政訴權的內容拆分為三塊: 起訴權、獲得行政裁判權、得到公正裁判權, 并且該說認為起訴權并不是行政訴權的核心, 甚至不是必需的組成部分。五要素說不僅關注程序利益的保障, 也兼顧行政訴權行使者實體權益的保障。相比之下, 五要素說更具有周延性和開放性, 更契合行政訴權發展的趨勢和需要。故本文比較贊成五要素說的觀點。

二、行政訴權保護的三重維度

行政訴權保障水平和程度的高低可以充分反映出行政法治水平的高低。它不僅是檢視我國行政訴訟制度的一個重要窗口, 更是行政訴訟司法體制改革的一個基本落腳點和著力點。本文擬結合我國行政訴權保護中面臨的問題,從行政訴權保護的靜態、動態及司法審查三重維度來探討行政訴權的保護問題。

(一) 行政訴權保護的靜態維度

行政訴權構成要素為我們從靜態維度考察行政訴權保護問題提供了一個重要的角度:

第一, 在主體方面, 目前主要存在原告資格標準較為嚴格的問題。我國1989年《行政訴訟法》采用“行政相對人”標準, 《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉 若干問題的解釋》確立了“法律上的利害關系”標準。現行《行政訴訟法》采納了兼容法律和事實上的“利害關系”標準。這是我國行政審判道路上的里程碑。但如果人民法院嚴格采用“利害關系”標準認定原告資格, 則不利于部分當事人的訴權保障, 也不利于相關行政糾紛的解決和社會成本的節約。為此, 一方面應適當放寬“利害關系”的認定標準, 嚴格按照立案登記制的要求進行立案; 另一方面, 在時機成熟時可以考慮借鑒許多國家和地區采納的主觀權益標準, 即起訴人只要認為其合法權益因行政行為受到損害, 且提出的訴訟符合法律規定的形式要件即可向法院提起行政訴訟, 以最大限度地保障當事人的訴權。

第二, 在客體方面, 主要體現在可訴的行政行為即受案范圍需要延展。新修訂的《行政訴訟法》在受案范圍的立法技術上依然沿用概括式加上肯定、否定列舉式的方式, 面對層出不窮的行政行為類型難以全面涵蓋, 且現有的受案范圍主要集中于人身權、財產權、受教育權等與公民基本權利密切相關的幾種權利上。這一點越來越不能適應公共行政、服務行政等現代行政司法審查的需要。面對新形勢下的新類型行政行為以及行政職權行使的新特點, 司法審查的寬度和強度都有待跟進。對此, 我國可以順應各國行政訴訟法的發展趨勢, 在立法和司法實踐中及時關注新類型行政主體、新類型行政行為、新類型合法權益、新類型利害關系并予以回應, 保障司法審查應有的強度和寬度, 從而提升我國行政訴權保護水平。

第三, 在實現方式即行政審判的保障方面, 主要體現為對行政訴權保護需求回應不全面、不充分。

1. 現有的行政審判程序設置有待優化

行政訴權本身包含著對公正審判的要求, 其實現也有賴于公正的行政審判供給。脫胎于我國民事訴訟程序的行政審判程序, 在很多方面基本上沿用了民事訴訟的審理規則, 而沒有按照不同類型的行政案件的內在要求設置相應的審判程序、庭審方式和審理規則。這就造成行政審判程序的單一和低效。在這方面, 我國可以借鑒國外行政訴訟類型化的立法和司法實踐, 根據當事人資格、訴訟請求、法官審判權限以及審判程序等諸項標準對行政訴訟進行分類[62], 優化行政訴訟結構和程序, 提升行政訴權的保障水平。

除此之外, 針對行政審判程序, 我們還需要就以下工作進行完善: 第一,加強庭前法官的訴訟指導和釋明工作, 避免當事人的訟累及司法程序的空轉。第二, 細化庭前準備程序, 提升雙方當事人程序參與度, 為解決行政糾紛和分流案件做好充分準備。第三, 建立案件分類審理機制, 完善案件的繁簡分流制度, 優化案件的審理程序, 做到“簡案速裁, 繁案精裁”, 提升司法效率和公信力。

2. 當事人權益保護的力度有待加強

現行《行政訴訟法》在案件受理、審理和裁判類型的相關制度設計上比較側重于對行政行為合法性的審查, 對當事人權益保護略顯薄弱。行政審判如果主要限于對行政行為合法性的審查, 就行為論行為, 就很容易造成行政訴訟程序的空轉, 導致行政糾紛的解決周期過長和當事人訴訟成本的上升。這不利于行政糾紛的實質性解決及司法權威的樹立。對此, 行政審判的重心需要從行為審查模式過渡到更加注重行政糾紛實質解決的當事人權利救濟模式。即在審查行政行為合法性的同時, 適當發揮司法的能動作用, 加強案件的協調和調解工作, 推進行政糾紛的實質性解決。

3. 行政裁判說理質量有待提升

司法實踐中一些行政裁判文書對當事人訴求的回應比較簡略概括。這表現為文書的說明理由部分存在不充分之處, 缺乏應有的訴訟指引作用和糾紛解決功能, 使得當事人的程序參與感等公平正義獲得感降低, 由此導致當事人的服判息訴率低。這既不利于行政訴權的保護, 也對國家司法權威和公信力產生不利影響。為此, 應加強文書的說明理由部分的闡述, 對當事人的訴求予以充分回應, 提高行政裁判說理質量。

(二) 行政訴權保護的動態維度

當事人是否實際享有行政訴權需要具備一定的條件, 即是否具備行政訴權的構成要件。相較于前述行政訴權的靜態保護維度, 對行政訴權的構成要件的探討主要是從動態維度探究行政訴權的運行狀況。在借鑒民事訴訟法訴權行使要件等訴權學說的基礎上, 本文將行政訴權的構成要件歸納為三點:行政行為的可訴性、當事人適格、訴的利益。這三點共同構成了當事人享有并行使行政訴權的條件, 缺一不可。

1. 行政行為的可訴性

行政訴權的行使必須針對可訴的行政行為。具體包括兩層含義: 第一,當事人擬訴至法院的行政行為屬于行政訴訟的受案范圍。第二, 訴至法院的行政行為已經完結, 達到成熟可訴的程度。基于防止司法過早介入到行政決定的程序、方便司法審查和節約司法成本的考量, 被訴至法院的行政行為應當達到成熟可訴的程度已為各國通例。該項原則要求人民法院只對行政機關實施終了的對相對人的合法權益產生實際影響的行政行為進行合法性審查。關于行政行為的成熟性, 理論上和實踐上的認識較為一致, 主要包括兩點內容: 一是預備性的、中間性的、過程性的行為不能被提起行政訴訟, 但可以上述行為違法為理由對最終行為進行起訴。二是如果一個最終行為包含一個或多個獨立的實體行為, 則相對人在行為終結后可對最終行為或其中任何一個實體行為提起訴訟。[63] 值得注意的是, 上述行為也并非絕對不可訴, 如果出現上述行為對相對人的權利義務產生實際影響、行為具有實質終局性、內部行為外化等情況, 上述行為就具有可訴性。

2. 當事人適格

當事人適格, 是指與行政訴訟標的具有法律上的利害關系, 享有實體權利與訴訟權利, 并受法院判決拘束的當事人。當事人適格, 既包括原告適格,也包括被告適格。限于篇幅原因, 本文僅就原告適格進行初步探討。原告適格通常被稱為原告資格, 主要是指起訴人是否有提起行政訴訟的利益, 學理上也稱為主觀的訴之利益。[64]

原告資格的賦予和認定, 在很大程度上取決于相關立法政策和制度安排。具體說來, 其中有兩個最重要的考量視角: 其一是與被訴行政行為有利害關系的利益主體。對與行政行為有利害關系的界定問題, 不同的國家在不同的時期對此問題的認識不同, 標準和具體內涵也不盡相同。我國現階段采行的是“利害關系”標準, 行政訴權一般被賦予正當權益受到被訴行政行為不利影響的利害關系人, 也即當事人只有與被訴行政行為有“利益連接點”方能提起訴訟。其二是為了實現維護行政法律秩序、加強對行政權力監督的訴訟目的, 在有相關法律明確規定和授權的前提下, 公民個人、組織以及國家機關可以提起相關行政訴訟。

3. 訴的利益

“無利益即無訴權”, 這里的利益是指訴的利益, 有廣義和狹義之分。根據日本學者原田尚彥的觀點, 廣義的訴的利益包括三項內容: ( 1) 請求的內容具有裁判對象的適當性 (訴訟的對象問題); (2) 當事人對訴訟請求有正當的利益 (當事人適格的問題); (3) 依據具體的狀況, 請求法院有給予裁判的具體的實益 (具體利益保護的必要性問題)。[65] 狹義的訴的利益, 也稱權利保護必要, 是指因公民、法人或者其他組織的合法權益受到違法行政行為侵害時, 需要啟動行政訴訟予以救濟的必要性。本文探討的是狹義的訴的利益。訴的利益本質上是一種基于國家立場的利益觀, 其邏輯起點是承認私人利益和公共利益之間存在難以調和的張力。其背后牽涉的是國家對司法資源的分配合理性問題, 以保障司法的質量和效率——考察原告是否具有訴的利益——貫徹利益衡量理念, 排除欠缺的“訴的利益”的案件, 防止濫用訴權的出現。[66]

由于訴的利益是一個不確定概念, 是否具備訴的利益, 我們很難通過正面描述給出一個全面客觀的界定。學界通常通過反向排除的方式對其予以確定, 即排除那些不具備權利保護必要的情形, 其余即為權利保護必要的情形。具體說來, 欠缺權利保護必要的情形主要有以下五種。[67]

(1) 不經濟的法律保護

不經濟的法律保護又稱為規避原則, 意即如果原告可以利用更簡便的途徑達到請求的目的, 則其提起該訴訟的一般權利保護必要即被排除。個中判斷的關鍵是“更簡便的途徑”, 必須是多種途徑等值, 即該多種途徑均可真正解決同一法律上的問題, 才可能構成“更簡便的途徑”。像大多數不確定的法律概念一樣, 更簡便的途徑通常涉及兩種或三種糾紛解決途徑的比較和判斷, 判斷基準應當科學和具有可操作性。本文認為, 判斷基準應當結合法律的明文規定、所救濟的權益性質、救濟途徑選擇的可得性、合理性、合目的性等要素綜合確定。

(2) 無意義的法律保護

如果原告起訴即使勝訴, 也無法改善其法律地位, 或勝訴之結果毫無實益時, 則訴訟的一般權利保護必要即被排除。行政訴訟法上無意義的法律保護之禁止來源于民事訴訟法上無益給付訴訟之禁止。需要注意的是, 公民在起訴時存在訴的利益, 但因時間經過或情況變更, 致使其失去了原提起之訴所能恢復的利益, 需要區分提起訴訟的原告是否具有“后續附隨利益”的存在來判斷原告是否具有權利保護必要。

(3) 原告請求權利保護違反誠信原則

誠實信用原則是行政訴訟的一項基本原則。它禁止原告提起不以實現自己的權利為目的, 而專以損害他人為目的的訴訟。如果當事人請求法律保護的目的與行政訴訟制度的目的存在實質性的相悖, 其就喪失了權利保護的必要, 學界稱之為“惡意之禁止”。

(4) 權利保護不適時

權利保護不適時主要分兩種情況: 其一, 原告不能對處于預備性的、中間性的、過程性的尚未單獨對當事人的權益產生影響的不成熟的行政行為提起行政訴訟。其二, 原告無正當理由超過法定起訴期限向人民法院提起行政訴訟, 即喪失其訴權。

(5) 法律保護的拋棄

法律保護的拋棄是指在程序上拋棄法律保護的可能性。這通常是指行政訴訟程序中的撤訴問題。具體包括當事人向人民法院申請撤訴和因當事人的原因視為撤訴的兩種情形。原告一旦放棄了法律救濟, 若再行提起相同訴訟,將缺乏權利保護必要。因此, 在當事人申請撤訴的情形下, 人民法院應當進行審查, 并對相關事項向原告進行釋明。在視為撤訴的情形下, 人民法院應當及時履行告知義務。

(三) 從司法審查維度構建行政訴權保護機制

行政訴權的保護, 除了從靜態和動態維度著力之外, 還應在司法審查層面合理設置行政訴權構成要件的審查規則, 方能構筑行政訴權的立體保障體系。

1. 明確行政訴權構成要件的訴訟要件定位

按照大陸法系的訴訟理論, 訴訟案件的處理程序, 首先是訴是否成立的審查程序, 判斷依據為起訴要件; 其次是訴是否合法的審查程序, 判斷依據為訴訟要件; 最后是訴有無理由的實體審查程序, 判斷依據是實體法規定的當事人主張的實體請求權要件。[68] 長期以來, 在我國的立案實踐中, 通常將行政訴權的構成要件定位為起訴要件進行判斷。這會在某種程度上剝奪當事人的辯論權等程序性權利, 導致案件審理因欠缺程序保障從而影響裁判的公正性, 進而不利于當事人實體權益的保障。[69] 針對上述問題, 本文贊成我國學者有關將“受案范圍”、 “原告資格”、 “訴的利益”等作為訴訟要件加以整體把握的主張。此外, 本文建議在司法實務中重塑行政訴訟的起訴要件審查規則, 對起訴要件的審查主要是對起訴狀的形式進行審查, 并且審查達到能夠確定訴訟系屬、明確指引訴訟的順利開展的程度即可。

2. 確立行政訴權構成要件的職權探知主義調查方式

當事人是否實際上享有行政訴權需要通過相關事實證據進行佐證。關于行政訴權是否具備的事實和證據的獲得存在兩種方式。其一是辯論主義, 即有關訴權構成要件是否具備的事實和證據由訴訟當事人提出。其二是職權探知主義, 即有關訴權構成要件是否具備的事實和證據由法院負責調查。德國、日本及我國臺灣地區, 對訴訟要件主要依職權調查和探知。結合我國行政審判實際, 對訴權構成要件是否具備的事實和證據的認定, 宜采取“職權探知主義為主、辯論主義為輔”的調查方式, 以最大限度地保護當事人的行政訴權。

3. 明晰行政訴權構成要件的審查和排除程序

訴權作為一項基礎的程序性救濟權利, 對其構成要件進行判斷的重要性不亞于對實體爭議的判斷。因此對公民、法人及其他組織是否實質享有行政訴權的判斷應當審慎處理, 對其限制和剝奪應當符合明確的法律規定。對于少數可以通過對起訴條件審查排除的行政案件, 人民法院可以在立案階段予以審查排除。對于行政訴權構成要件的審查和排除應當放在訴訟審理階段進行判斷, 在裁判做出之前, 訴訟程序的各方當事人均被假定享有法律規定的行政訴權。

三、行政訴權行使的依法規范

近年來, 特別是立案登記制實施以后, 行政訴訟領域里的濫用訴權和惡意訴訟行為大量出現, 對正常的行政訴權保護秩序造成了極大的滋擾, 行政資源和司法資源遭受巨大浪費。同時行政訴權行使的依法規范也是行政訴權保護硬幣的另一面, 是構建我國行政訴權保障體系的題中之義。因此有必要對濫用訴權和惡意訴訟行為進行依法規范。

(一) 濫用訴權和惡意訴訟的認定標準

我國關于濫用訴權和惡意訴訟規范問題的政策和法律規范依據正日益完善。特別是《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》的出臺為我們認定和規范濫用訴權、惡意訴訟行為提供了依據。但是目前對于上述兩種非正常訴權行使行為, 法律并沒有給出明確的定義,理論界和實務界也存在著諸多的爭議, 各國對此問題的認識和立法例也有很多不同。對此問題, 在濫用訴權的發源地——民事訴訟領域, 學者們以構成要件作為分析并界定的工具值得借鑒。作為兩種典型的非正常訴權行使行為,濫用訴權和惡意訴訟二者之間既有區別又有密切的聯系, 需要將二者結合起來進行判定。基于上述分析, 本文擬從以下四個構成要件對行為人是否構成濫用訴權、惡意訴訟進行一并闡述。

1. 具體內涵方面: 訴權的有無是區分二者的基準

從邏輯上而言, “享有訴權”自然是“濫用訴權”的前提, 沒有訴權卻“濫用”訴權容易出現邏輯上的混亂。[70] 當事人如果沒有訴權, 便喪失了請求人民法院對其受損的權益進行救濟的正當性。在行為人并不存在訴權的情形下, 當事人出于惡意滋事等非法目的提起訴訟, 則可能被認定為構成惡意訴訟。因此, 訴權的有無是區分濫用訴權和惡意訴訟的一個最重要的標準。

2. 主觀方面: 當事人違背誠信原則行使訴權是二者共同的認定標準

誠實信用原則不僅是民法中的“帝王條款”, 也是“君臨全法域之基本原則”。當事人違背誠實信用原則, 違背訴權行使的宗旨和目的行使訴權, 是各國認定濫用訴權和惡意訴訟的共通的考量因素。它禁止當事人以故意偽造材料或者故意隱瞞復議或訴訟等方式, 或者明知訴訟請求依法不能成立, 以向行政機關施加壓力、加重行政機關或者人民法院負擔為目的而反復提起訴訟等濫用訴權的行為。

3. 行為表現方面: 二者的行為內容不盡相同

訴權的有無是區分二者的基本依據, 濫用訴權和惡意訴訟的外在行為表現雖有很多重合, 但也不盡相同。并且, 二者的外在表現形式有很多種, 對其進行周延的概括存在一定的難度, 本文亦無法羅列完畢, 下面僅列舉幾例典型情形進行闡述:

濫用訴權的兩種典型表現形式:

(1) 一定周期內提起一定數量級的訴訟

該種表現形式屬于濫用訴權和惡意訴訟的共同表現形式。當事人在一定周期內提起的訴訟數量與被認定為上述兩種行為的風險成正相關關系。在既往被認定為“濫訴”的案例中, 特別是在信息公開案件中, 當事人圍繞著原始糾紛, 利用行政訴訟近乎零成本的優勢, 進行批量訴訟、循環訴訟。在這些數量龐大的行政案件中, 當事人的訴訟請求大都并不能得到支持, 經法院審理釋明后, 應當知道如何依法維護自身權益, 在明知其訴請不能得到支持的情況下仍一再提起訴訟, 構成濫用訴權。值得注意的是, 當事人提起的訴訟數量與是否被認定為濫用訴權和惡意訴訟并無必然關系。在極端情形下,當事人在其所提起的一次訴訟中達到了嚴重背離訴權行使目的的程度也可以被認定為濫用訴權和惡意訴訟; 同樣的, 當事人在一定周期內提起大量訴訟也并不必然被認定為濫用訴權和惡意訴訟。

(2) 濫用行政訴訟程序性權利妨害訴訟秩序

訴權的行使需要在既定的法律軌道內。當事人惡意利用訴訟程序發泄對公權力的不滿, 故意不遵守法庭秩序, 拒不聽從審判指揮, 拒絕陳述與本案有關的事項, 作虛假陳述并提供虛假證據, 濫用回避申請權、案件管轄異議權等程序性權利, 擠占有限的司法資源, 屬于濫用訴權行為。

惡意訴訟的幾種主要表現形式:

(1) 重復起訴

“重復起訴”是惡意訴訟的主要表現形式之一。它是指起訴人就同一訴訟標的重復起訴的情況。禁止重復起訴實際上是訴訟拘束, 它的基本依據是在同一事項上應當尊重既往司法裁判結果, 維護其既定的效力。[71] 在司法實踐中, 重復起訴的表現形式主要是當事人對同一訴訟標的, 通過來回變換形式上的案由、事實、當事人、訴訟請求, 換湯不換藥, 不依不饒地進行纏訟。

(2) 撤訴后再行起訴

域外許多國家規定了“禁止再訴”的原則, 即在案件已經終局的前提下, 當事人再次以同一事實和理由提起訴訟, 將不再對其已經經過司法程序處理的訴請進行再次處理。主要適用于以下兩種情形: 第一, 人民法院作出終局判決后撤訴的。在此種情況下, 如若允許當事人再行起訴, 則有違訴訟經濟原則。第二, 被告改變做出的行政行為, 原告同意并申請撤訴的。此種情況下, 當事人再次起訴將缺乏訴的利益。[72] 值得注意的是, 如果原告撤訴后再行起訴所依據的事實發生變化, 即便后訴的訴請與前訴相同, 亦不屬于惡意訴訟。

(3) 無理纏訟行為

該種情形在實踐中主要表現為: 當事人基于泄憤、炒作、提升級別管轄、滋擾等非理性的目的反復提起的不符合行政訴訟起訴條件的行政訴訟, 在人民法院對當事人進行相關釋明后, 依然拒絕改正的惡意訴訟行為。

4. 結果方面: 二者均導致了行政資源和司法資源的過度耗費

訴權是國家提供給當事人的一項救濟義務, 必然會使得行政資源和司法資源產生一定的消耗, 這屬于公共資源的合理消耗, 屬于國家應當負擔的合理義務。正當行使訴權所消耗的成本轉化為社會正義, 而濫用訴權和惡意訴訟則造成行政資源和司法資源的絕對損失, 導致國家行政資源和司法資源的投入與所得極不對稱的局面大量發生。[73]

(二) 濫用訴權和惡意訴訟的認定程序

目前, 關于上述兩項不當行使訴權行為的認定程序有兩種觀點: 一是由對方當事人進行申請認定, 人民法院根據對方當事人的舉證進行判斷。二是人民法院主動審查認定, 而無須雙方當事人提出, 人民法院可以結合案件事實進行綜合判斷。持此觀點的主要理由有: 第一, 認為對此類事項的審查涉及起訴條件的審查問題, 而審查起訴條件屬于法院的當然職權范疇; 第二,此類事項的認定標準里面的當事人起訴數量、起訴的內容、起訴理由信息,法院調取起來比較方便, 符合訴訟經濟原則。[74]

本文認為處理此類問題應當堅持“由行政機關先行認定, 人民法院審查在后為主, 人民法院主動審查認定為輔”的原則。具體來說, 即由行政機關對當事人是否構成濫用訴權和惡意訴訟進行先行認定, 并由其對該認定進行相關事實和法律上的舉證, 最終由人民法院結合案件事實進行審查認定。只有對少數明顯具有濫用訴權和惡意訴訟行為表現和傾向的行政案件, 人民法院方可主動進行審查認定。理由如下: 其一, 在立案登記制實施以后, 起訴條件審查對濫用訴權和惡意訴訟案件過濾作用有所減弱; 其二, 由于濫用訴權和惡意訴訟認定問題本身具有一定的復雜性和特殊性, 需要人民法院結合案件相關事實進行審慎判斷; 其三, 根據我國現階段行政法治的發展需要以及我國行政訴訟法的目的和宗旨, 不宜由人民法院單獨就該類案件主動進行審查。

(三) 濫用訴權和惡意訴訟的規范建議

在民事訴訟領域, 當事人通過虛假訴訟、惡意訴訟、拖延訴訟的方式達到增加對方當事人訴訟成本的目的, 因此民事訴訟中規范濫用訴權的方式大多在于提高行為人的訴訟成本。[75] 民事訴訟領域的規范方式對于我們依法規范訴權行使行為具有一定的借鑒意義。但基于兩種訴訟立法目的與功能的不同, 我們不能照搬套用。行政訴訟立足于在實現行政法治的框架下實現當事人合法權益的保護, 增加當事人的訴訟成本并非治本之策[76], 也不符合我國當前行政訴訟當事人訴權保障的階段特點和需要。目前比較可行的是探究符合我國現階段國情的訴權行使規范機制。

1. 踐行立案登記制之本意

立案登記制的本意和初衷在于從規范和保障人民法院依法立案方面保護當事人的訴權, 防止出現人民法院在立案階段過度審查、未審先判以及“不立不裁”的問題。但它并不意味著人民法院可以無限制的降低當事人的起訴門檻, 將不符合起訴條件的案件納入到司法程序中。人民法院對于不符合起訴條件的案件, 即使已經立案, 仍然應當裁定駁回起訴。

2. 注重濫用訴權和惡意訴訟認定配套機制的建設

為保障濫用訴權和惡意訴訟認定機制的良性運轉, 可以從以下幾個方面構建相關配套機制: 第一, 加強法律釋明等訴訟服務機制建設, 引導當事人依法和理性行使訴權。第二, 注重吸收社會力量的有序參與。一方面, 應注重發揮律師和法律工作者的專業引導作用, 鼓勵他們對當事人的起訴提供專業的支持, 引導當事人規范行使訴訟權利。另一方面, 應考慮建立明顯具有濫用訴權和惡意訴訟傾向的行政案件強制代理制度。第三, 我們可以利用現有的司法規范資源, 對擾亂法庭秩序的訴權行使行為進行適當地懲戒, 同時考慮建立屢次被認定為濫用訴權和惡意訴訟的人員司法信用信息庫。第四,實施訴訟費階梯收費制度以及訴訟費轉付制度, 發揮訴訟費制度應有的調節功能。[77]

3. 健全行政爭議多元化糾紛解決機制

多元化的行政糾紛解決渠道的建立和健全, 能夠為司法程序瘦身, 并將真正需要司法救濟的案件納入到司法解決的程序中。結合我國現階段的國情,健全行政爭議多元化糾紛解決機制, 包括兩方面: 其一, 充分利用行政機關解決行政糾紛的源頭作用, 發揮行政機關在解決行政糾紛方面的資源、專業、效率優勢, 推進行政機關負責人出庭應訴等工作; 其二, 整合現有的行政糾紛解決資源, 將多元化的行政糾紛解決機制規范化。對此, 建議相關部門出臺相應的規定, 理順各個行政糾紛解決途徑的功能定位, 通過搭建各解決途徑的對話和銜接平臺, 著力打造一個“行政調解是過濾器和分流器、行政復議是主渠道、行政訴訟是最后的防線、信訪是補充”的多元化糾紛解決機制,以更加有效地保障當事人的權益。

結語

如果說行政訴權是開啟行政之訴的鑰匙, 那么行政訴權保護則是行政訴訟制度能夠良性運行的根本保障和目的所在。行政訴權的保障水平是一面鏡子, 在很大程度上能夠反映出一國行政法治水平的程度。對照這面鏡子, 本文從行政訴權保護和規范正反兩個方面對我國行政訴權保障體系的構建進行了初步探討, 以期對我國行政訴權保護實踐中面臨的行政訴權保護力度不足和訴權行使不當問題的解決有所裨益。

(作者單位: 上海市第三中級人民法院)