城市群戰略：智慧城市與鄉村振興

最新的“十四五”規劃提出，構建國土空間開發保護新格局。未來，我們需要立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間；支持農產品主產區，增強農業生產能力；支持生態功能區，把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上；支持生態功能區人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

不同于傳統意義上的東中西部劃分，我們把中國的經濟區域劃分為四種類型——沿海發達經濟帶（3個三角洲）、產業轉移十字星區域（中原到湘中，武漢、皖江及成渝）、能源和地緣經濟區（內蒙古、西北和西南沿邊城市等）和次級經濟區（東北老工業基地、海南島等）。沿海發達經濟帶將進入城市管理升級和精細化運作階段，并帶來生產型服務業的蓬勃發展，是未來“中國創造”和“中國服務”的大本營。對于產業轉移十字星區域而言，將加速集聚人口并就地吸收中西部農村的剩余勞動力，在全球第四次產業大轉移過程中實現產業升級，成為未來中國制（智）造的基地。至于能源和地緣經濟區，隨著中國在亞太周邊國家戰略性布局的展開，相應的邊境貿易、跨國交通和能源通道（包括能源深加工）的大發展會帶來更大的城市化和產業化機遇。現代運輸網絡基礎設施連接這幾類經濟區，包括高鐵（含城際鐵路、地鐵）、重載貨運鐵路、干線和支線機場（含低空通航）、高速公路網、油氣管網、主干電網、水利調配網、光纖數據網等，保障了人流、物流、資金流、信息流的高效暢通。一個由20～30個核心城市群構成的城市化核心地帶即將有力地在亞洲中部崛起。目前三灣聯動——粵港澳大灣、長三角大灣和環渤海灣，正在成為發展的超級熱點。

以2017年3月5日粵港澳大灣區寫入《政府工作報告》為標志，粵港澳合作進入世界級灣區經濟共建時代。2017年7月1日上午，在習近平主席的見證下，香港特別行政區行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區行政長官崔世安、國家發展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞共同簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，目的在于將粵港澳大灣區建設成更具活力的經濟區、宜居宜業宜游的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示范區，打造國際一流灣區和世界級城市群。粵港澳大灣區包括廣州、深圳、珠海、東莞、惠州、中山、佛山、肇慶和江門共9個內地城市和香港、澳門兩個特別行政區，形成了“一個國家、兩種制度、三個關稅區和四個核心城市”的跨區域、跨制度的戰略格局。從經濟規模上來講，1.36萬億美元的體量已經超過美國舊金山灣區，僅次于東京灣區和紐約灣區，位居世界第三；從人口和面積角度來說，都是世界首位的，集裝箱吞吐量和機場旅客吞吐量也是世界第一。同時，它擁有得天獨厚的區位優勢，還是我國創新能力最突出的區域，所有這些優勢都為建成國際一流灣區和世界級城市群奠定了堅實的基礎，將為“一帶一路”助力。

繼粵港澳大灣區建設規劃提出之后，浙江與上海加快合作步伐，積極推進環杭州灣大灣區的建設。2017年7月，浙江黨政代表團去上海考察，當晚舉行了經濟社會發展座談會，各方表達了對加強長三角經濟圈和環杭州灣大灣區建設的美好愿景。實際上，環杭州灣大灣區的概念早在2003年就已經提出，但局限于浙江省單方面的規劃，十幾年來雖然成果顯著，但是優勢尚未充分發揮。為此，更需要發揮上海建設世界級城市群的輻射效應，優勢互補、協調發展。

無論是經濟區建設還是城市群建設，優勢互補、錯位競合才能協調發展。環杭州灣地處沿海開放帶、長江經濟帶、長江三角洲城市群與“一帶一路”等多重國家戰略的交匯點。相比粵港澳大灣區，環杭州灣大灣區在人口密度、經濟效益等方面處于劣勢，為此更要積極融入以上海為中心的長三角經濟區，以上海為龍頭，以杭州為中心，充分發揮寧波舟山港和洋山深水港的優勢，成為江海聯運的樞紐點，提高核心競爭力。同時，北向的長江灣區，即啟東、南通也在積極謀劃，蓄勢待發。我國需要對各城市的功能進行明確的劃分，充分發揮各自的比較優勢。長三角大灣區是雙灣加一湖區，即杭州灣、通州灣和大太湖，將成為最具潛力、全球最大的超級大灣區。

環渤海大灣區實際上就是京津冀一體化的升級版，輻射面涵蓋京津冀城鎮群、山東半島城鎮群和遼中南城鎮群，大大拓展了“首都經濟圈”的輻射范圍。自20世紀80年代“首都圈”概念提出以來，京津冀在產業、交通、生活等各方面加快了相互融合的步伐。為了推動京津冀協同發展，該戰略在2014年2月被提高到國家戰略的高度，區域融合的步伐進一步加快。根據“十三五”規劃，京津冀將進一步在稅收、海關、公共服務、交通、環保和產業一體化方面加強合作對話。環渤海灣的中心地帶在河北唐山市轄區的曹妃甸，是連接東北的橋頭堡，是唐山市打造國際航運中心、國際貿易中心、國際物流中心的核心組成部分，是河北省國家級沿海戰略的核心，是京津冀協同發展的戰略核心區。

在戶籍改革方面，應放開二線城市、一線及特大城市周邊衛星城鎮的戶籍，確認已經轉移至城鎮的“農民工”及其直系親屬的市民身份；初步實現全國范圍內的公共服務均等化，特別是開放關鍵的“農民工”職業培訓、子女教育和基本住房保障。數據顯示，一般“農民工”在城市的時間平均為8～9年，一旦解決戶籍瓶頸，就有非常大的提升空間，對他們自身的發展和城市進步都有很大幫助。當然，基于目前特大城市的資源分布狀況，現階段難以將戶籍改革完美化。而且，戶籍改革只是取消制度障礙，使外來人口可以均等地獲得城市的基本公共資源，但要進一步長久定居并且成就事業，必須通過自身努力來實現，類似美國的投資移民、技術移民，需要證明自身的價值創造能力。積分入戶應該是一種現實的手段。戶籍改革是一種反哺，一開始肯定是個分蛋糕的過程，不大可能完全由市場自發地進行，需要高度的政府主動性強制實施才行。解決問題的關鍵在于中央政府轉移支付的機制設計，轉移支付（還有新增建設用地指標等）應當依據當地的常住人口而非戶籍人口規模進行分配。這將在很大程度上緩解地方政府在純公共財政支出方面的壓力，也有利于緩解原駐民與新增居民之間的利益沖突。

在土地制度改革方面，應保障農民合法的土地財產收益權。土地改革的核心理念應是平等保護物權，把本應歸屬農民的權益歸還給農民，關鍵在于集體土地市場化改革，集體建設用地的直接入市、自由流轉將成為政府土地政策改革的大方向。數據顯示，目前傳統的“土地財政”模式正在被逐步打破。一方面，土地出讓的成本正在不斷攀升，地方政府土地出讓的收益空間必然收窄；另一方面，土地出讓的收益正在被其他開支分流。土地流轉的交易稅費逐年攀升，在地方財政收入中的占比不斷提高，已經超過土地出讓收益提供的城市建設資金量級。因此，集體建設用地的自由流轉并不會給地方政府的土地收入帶來明顯的掣肘，相反，土地自由流轉增多還能為地方政府稅收增加新的來源。

因此，未來的土地制度改革應主要包括兩方面：其一是征地制度的改革和建設用地增值收益分配方式的調整。我們將看到對集體建設用地直接入市的逐步有條件的確權和放行，以及對城鄉接合部更大力度的改造，如廣東“三舊改造”的經驗有望在更大范圍內推廣。其二是農村承包土地使用權的合法流轉，盤活農業用地和農村宅基地，推進農業向集約化發展。這是實現農業現代化和規模化經營的基礎，亦是解決農業、農村長期發展的關鍵手段。無論是建設用地轉讓收益的分配重構，還是農用地經營性流轉，都將充分體現農民的土地權益，最終會使農民和農民工的財產性收入有顯著提高。

在財稅體制改革方面，重點是建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任；完善轉移支付制度和財政預算制度。《預算法》需要升級為《公共財政法案》，強化人大對全口徑預算的監督，包括預算內（如三公經費）、預算外、土地財政和國有資本資產。這也是借鑒英國百年“光榮革命”的重要成果。一旦公共收支開始在陽光下運行，地方政府就完全可以正大光明地進行加杠桿和舉債操作，并受到市場機構的監督和市場紀律的制約。同時，應推進財權、事權合理劃分，上收部分事權，特別是那些基礎性的、外部性強的、跨區域的和地方政府有動力扭曲操作的事權，如食品安全、流域環境保護、基本社會福利等。為了擴大地方財源，還應同時強化地方政府的公共服務意識，推出累進式存量房產稅、贈與和遺產稅。當下中國更多需要針對財產存量而非收入流量進行稅收調節。這反映出資本積累到一定程度后的兩極分化的必然趨勢，改變目前親資本、仇勞動的稅制性質，將有利于收入分配改革展開。

合理劃分大城市群管理層次，創新城市管理模式，包括兩個主要方面。一是城市群管理機制創新，都市圈內各城市的協調合作需要一個相對獨立的組織進行統籌，長三角城市群市長聯席會議可以是一種選擇，也有很大的改良和升級空間；二是行政區劃調整，中國的行政區劃是與等級化城市管理體制相聯系的。改革開放以來，快速轉型的經濟體制與相對緩慢的行政管理體制轉變之間的矛盾日益突出，導致區域間非規范競爭和城鎮化進程滯后。

為了強化中心城市的競爭力，促進區域的同步發展，行政區劃調整也成了重要的手段。上海、北京、天津、重慶、長沙、蕪湖、揚州、沈陽等城市都進行了不同程度的區劃調整。通過區劃合并、撤縣（市）設區等調整，減少了管理層級和行政制度障礙，直接擴大了中心城市用地與功能重組的空間，提高了中心城市的競爭力，實現了更大區域范圍內的協調發展。目前位于重點城市群區域內的60萬人口以上的縣、中心鎮等升級為中小衛星城市的試點正如火如荼地進行中。

此外，一旦實現更高密度的人口聚集，就特別需要緩解特大城市中心城區的壓力，強化中小城市的產業功能，增強衛星小城鎮的公共服務和居住功能，推進通信、供電、供排水等基礎設施的一體化建設和網絡化發展。這要求城市建立起高度智能的城市信息管理系統，以及與之緊密相連的居民信息管理系統、城市交通系統、水電網絡系統、樓宇安防系統等一系列智能系統。全面融合了新一代信息技術產業各關鍵領域的“智慧城市”將極有可能成為解決城市精細化管理問題的最關鍵切入點，必將大大提升城市的承載能力和自身運營管理能力。同時，為了營造更為集約和更具可持續性的城市生活方式，需要綠色技術的大力支持，“美麗中國”戰略將環保的重要性推向空前的高度，可以設想，未來污染治理、資源再生、生態修復、環保高效材料等將成為城市新的產業熱點和投資方向。

中國城鎮化健康發展的重要前提是確保糧食安全，這關系到發展現代農業的問題。隨著新型城鎮化的穩妥推進，三農問題中的農民和農村問題會逐漸解決，現在最重要的就是農業問題——農戶逐漸轉變為市民家庭，務農人口下降和土地流轉將為發展現代化農業提供機會和空間。

十八大報告提出“發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”，因此農業現代化指的就是農業經營模式實現要素投入的集約化、生產方式的專業化、生產管理的組織化和社會化。農業生產組織由一家一戶單干向互助合作模式轉型，發展集約化、專業化、社會化相結合并最終指向市場化和多種形式的農業規模經營，將成為未來的主攻方向。其基本精神是，在堅持農戶作為農業生產經營主體的基礎上，創新發展專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業產業化等生產經營形式。

統一經營形式包括農村集體經濟組織、專業合作社、農業產業化龍頭企業等。短期來看，由于中國目前的農業生產組織形式屬于典型的小農經濟，很難一步跨越到美國那樣公司化且農業生產規模超大的形式。另外，從城鎮化、農業現代化協調發展的角度看，目前中國的第三產業發展尚不足以支撐大量農民離開土地，分散的土地格局短期內無法改變。所以在未來相當長的一段時間，農戶仍然是農業生產的經營主體，創新發展專業大戶、家庭農場、專業合作社、農業產業化等生產經營形式將是未來一段時間“統一經營”的主導。

預期政府將大力增加農業的科技投入，促進農業生產集成化、勞動過程機械化和生產經營信息化，完善農田水利建設，促進農業產業化，建設高產農田，從而提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，確保糧食供應。

從資本市場來看，比較確定會受益的是農業資源型企業，農業機械農資產業鏈上的企業，為農業提供產前、產中、產后服務的企業等。前兩類企業分別直接受益于規模化經營帶來的生產效率提升和基礎設施投入增長，第三類企業則容易被忽略，但其主業也符合短期政策的明確導向，未來機會可能很大。農業農村部部長在講話中曾強調種養環節應該留給農民，為農業生產提供技術、加工、流通等環節，為農民提供社會化服務的企業將在未來得到扶持和鼓勵。農戶“統一經營”后對產品、服務、營銷能力的要求都和分散狀態下有很大的差異，相應的農業服務企業的資源整合優勢凸顯，有助于進一步推動相關領域的集中度提升，技術領先、服務意識強的企業將在未來獲得高速成長。