城市化1.0：路徑依賴與人口挑戰

根據世界銀行2011年《世界城市化展望》報告的統計，在1950～2000年的50年中，中國城鎮人口增長占全世界城鎮人口增長的18.47%，排名第一，其中大部分都是城鄉存量人口增長。世界銀行預測，從2000年到2050年，中國新增加的城鎮人口將占全世界的16.1%。由此可見，從2000年到2050年，中國新增的城鎮人口規模將相當于現在的美國、墨西哥和日本三國加起來的總人口，且其中絕大部分都是城鄉人口的存量轉變。中國目前的加速城鎮化過程無疑是世界有史以來最大規模的主權經濟體內的人口轉變過程，將不可避免地影響全球脈搏，也意味著中國在未來的城鎮化道路上仍需要“摸著石頭過河”。

等級化的城市管理體制限制城鎮化的空間。中國的等級化城市管理體制決定了中國是城鎮化，而非簡單的城市化過程。中國的城市概念與國外差異很大。2011年，中國的城鎮人口是6.9億人，而城市只有657個（直轄市、地級市、縣級市）。數目如此少的城市容納了相當于兩個歐元區國家總人口規模的城鎮人口，這在西方看來是不可思議的。其中最大的不同在于，中國的城鎮采用等級化的管理體系，省下面除了地級市、縣級市，還有為數眾多的縣、鎮、鄉。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵曾指出，平均鎮區人口為1.1萬人，最多的人口可達近百萬人，這在國外已經是大城市了。如果我們討論城市化只關注657個城市，把至2050年新增的5.46億人口全部安置在這657個城市，將是不可承受之重。

因此，在討論中國的城市化時，強調的是城鎮化，在討論城市的同時，也必須關注小城鎮，實現大中小城市和小城鎮的協調發展。國家歷年關于促進城鎮化發展的政策文件中始終強調中小城市和小城鎮的重要性。從城鎮的行政級別角度看，未來城鎮化的重點之一是布局與發展城市圈，帶動周邊衛星城鎮的發展，以及發展縣域經濟中實力相對較強的中小城鎮，如縣城駐地鎮等，即發展城市圈、帶，提升城鎮化質量，促進產業集群，協調推進工業化、城鎮化發展。

城鄉二元分割體制的裂解決定城鎮化的深度。中國的城鄉二元分割體制的改革決定了中國未來城鎮化的空間仍然巨大。有人指出，若按照“城鎮化=1-農村化”計算，考慮到目前中國單純務農的人口已經不多，中國實際的城鎮化空間有限。這主要是從農民的非農就業角度分析。

這是否意味著中國未來的城鎮化動力不足呢？我認為不是。中國與大部分國家的不同之處在于，中國農民除了就業的城鎮化以外，還有一個重要的環節尚未實現，那就是消費的城鎮化，即“農民工”的市民化。我們強調新型城鎮化并非城市化率的提高，需要關注的是“半城市化”“農民工”的市民化及增量城市化，其中存量的深度城市化尤其是我們的關注重點。過去，中國的城鎮化主要體現在投資的迅猛增長，但我們認為未來的城鎮化將更多地體現在消費的增加上——城市發展水平的提升、公共服務的均等化、社會發展的再平衡。中國存在“城市土地國有、農村土地集體所有”的城鄉二元土地制度，以及“農業戶籍與非農戶籍并存”的城鄉二元戶籍制度。這種特殊的城鄉二元分割體制牽涉的城鎮福利、社會保障和土地利益等，導致過去30多年進城務工的農民在生活習慣、消費模式上都未能真正市民化。目前，大部分進城務工農民的家庭總收入一半來自老家的務農收入，一半來自外出務工的工資性收入，因此他們既離不開土地，也離不開城市。土地負擔了他們的一半收入和社會保障功能，城市收入則讓他們擺脫了貧困，但他們總體仍處于相對穩定但不富裕的狀況，相應的消費水平也被限制了。從另外一個角度來看，當前中國城市的發展水平也尚不足以支撐所有農民工享受均等的社會福利和公共服務，這也是深度城市化的核心要義之一。

GDP錦標賽決定城鎮化的速度。中國特殊的GDP錦標賽通過推動工業化帶動城鎮化快速發展。地方政府間的錦標賽競爭并非中國特有，但以GDP增速作為競賽標準具有中國特色。GDP對于地方政府有兩層意義：一是政治意義上的晉升機會，二是經濟意義上的財政收入。首先是政治動機。在西方國家，地方政府對選民負責，為爭取更多的選民，往往以地方公共服務水平和個人稅收等作為競賽標的。在中國，對上級領導負責的政治體制促使易于觀測的GDP增長成為考核的重要指標之一。在GDP錦標賽中，上級政府是競賽的發起人和目標、規則的制定者，下級官員是運動員。跑在前面勝出的運動員不但能享受更多經濟政策方面的偏向，更重要的是還將獲得政治榮譽，得到晉升，落后者則可能失去機會。其次是經濟動機。1994年實施分稅制以來，中央與地方按稅種、比例進行分成，實質上中央將財權再度集中，地方為了財政收入最大化，只能將稅基做大（包括大規模、快速的土地出讓），因而做大GDP成為它們的理性選擇。

GDP錦標賽使投資與政治周期高度相關。根據我們統計的過去30年每個五年計劃的平均投資增速，往往在五年計劃的第二年和第三年，固定資產投資增速會出現顯著回升。這一特征剛好與中國的政治周期相吻合。財政支出也有相似的規律，各地政府為響應中央號召紛紛展開“為增長而投資”的競爭。

GDP錦標賽加快了土地城鎮化和農民非農就業的速度，卻造成了資源的粗放利用和生態環境惡化。在西方，“用腳投票”的是選民。在中國，“用腳投票”的是企業。地方政府為了做大GDP，為了長久增加稅基，需要吸引企業在轄區內投資辦廠，于是大規模的“招商引資”熱潮在全國展開，“開發區”“工業園區”遍地開花。工業用地零地價出讓、稅收優惠、稅收返還等成為招商引資的重要手段，基礎設施建設成為吸引投資者的重要工具。地方政府通過扭曲資源（包括貸款、土地）價格大力促進工業制造業的發展，產生強大的拉力吸引農民非農就業。這是中國過去20多年的快速工業化、快速土地非農使用、快速人口非農就業的秘密所在！然而，在快速土地城鎮化和農民非農就業過程中，土地資源由于價格被壓低而被粗放利用甚至閑置，工業企業對空氣、水資源等的污染缺乏有效的監管。同時，進城務工農民的福利也被忽視。這種在GDP錦標賽激勵下的不惜代價的增長方式顯然不可持續。

我們必須看到GDP錦標賽有紅與黑、罪與罰各方面的表演，既有官員在分稅制下的理性經濟動機，亦有對上級政績表現的主觀政治動機，還有灰色收入和官員腐敗等副產品。就其對這一狂飆突進時代中幾代人的影響，我們的評價可能不能過于苛刻或者理想化。實際上，在全球城市化的過程中，非道德因素很多，都是某種形式的原始積累，無非海外叫“羊吃人”（英國）、土地兼并（美國），中國叫“剪刀差”“趕農民上樓”和“農民工”。中國GDP錦標賽猶如經濟列車運行中安裝的強力引擎，過快地損耗了有限的資源以換取速度，現在需要改變，但并非急剎車并將引擎拆下換裝（將導致列車停滯乃至不可控），而是在運行中逐漸調整，以達到更可持續的常速。

未來對待GDP錦標賽的合適態度將是揚棄，而非拋棄。應通過適當的財稅體制和政治體制調整，引導地方政府職能轉變，從建設型政府轉變為服務型政府，同時保有發展地方經濟的激勵。具體的改革方向是完善公共財政體系，包括財政預算公開、官員財產申報、土地出讓收入納入公共財政管理體系等。通過促進政府職能轉變，改變過去不惜代價的土地城鎮化模式，轉向關注民生的、綠色集約的新型城鎮化道路。