抵御城市化中的風險

在明確新型城鎮化的中國內涵及未來城鎮化的總體發展思路的同時，我們必須認識到中國特色的新型城鎮化道路將面臨眾多的挑戰與障礙，其中核心是貧民窟的隱憂、老齡化的挑戰和新型城鎮化的資金來源問題。

貧民窟一般被認為是城市低收入人群集中居住的住房條件和公共衛生環境惡劣，犯罪和傳染病多發的地區。貧民窟往往伴隨著過度城市化產生，城市的就業和住房難以容納農村快速轉移出來的居民，其中以拉美等發展中國家表現尤為突出。城市化包括兩種力量：推力和拉力。推力是農村的生活條件和收入水平推動農民的非農就業，中國20世紀90年代農業稅負高昂，大量農田拋荒推動大規模農民進城是推力的一種表現。拉力是城市的工業和服務業發展創造大量就業機會，吸引農村居民進城務工，這便是一般認為的工業化帶動城市化的過程。當推力遠遠大于拉力時，就容易產生貧民窟；當推力遠遠小于拉力時，則容易產生“民工荒”現象。一般發達國家的工業化與城市化同步發展即是推力與拉力基本均衡的結果。在中國，除了市場決定的推力與拉力之外，還存在人為施加的制度障礙——戶籍和土地城鄉二元分割體制。

參照巴西的城市化與貧民窟來看，未來中國的城鎮化面臨的風險包括以下兩個：一是拉力不足，就業與住房容納能力欠缺；二是推力受地方政府征地、新生代農民工偏好和農民增收影響，不確定性增加。

從拉力看，目前中國的特大城市拉力有余，而戰略主體的中小城鎮拉力不足。中小城鎮的發展缺乏有效的產業支撐。中小城鎮的國有企業效益較低，吸納勞動力的能力有限，民營企業則活力受壓制，吸納能力減弱，出口貿易制造企業的競爭力也弱于沿海地區。這些因素共同促使中小城鎮的農民不就近轉移，而選擇長途奔波，跨省、跨區域流動。隨著工業化進入中后期，勞動力成本上升，外需持續低迷，產業升級又受到勞動力素質的制約，未來城鎮化的拉力增長空間將受限。在住房條件上，大城市持續上漲的房價嚴重排斥了低收入群體，目前大部分“農民工”居住在城中村、城郊村和廠商集體宿舍，難以長期生活和向市民化轉變。

從推力看，影響因素包括三種。其一，新生代農民偏好城市，因而推力增大；其二，新農村建設和農業補貼、農民收入快速上升，促使推力減小；其三，地方政府依然有極大的動力進行大規模的征地和推動農民“上樓”集中居住以騰出土地。此過程必然將農民推向城市，因而推力增大。當新生代農民的意愿和地方政府的意愿產生的推力遠遠大于農村居民收入上升的吸引力時，便會出現推力大于拉力，繼而產生貧民窟的風險。如果中國實現相對平均的土地分配，配合“三縱兩橫”產業重新布局，以及合理的戶籍制度、土地制度和財稅體制改革，就完全有能力避免貧民窟出現的風險。

土地分配不均是眾多發展中國家產生貧民窟的重要原因，在這方面中國的土地分配相對平均，對于穩定農業發展和農民生活起到了巨大的作用。在拉力的就業方面，通過我們強調的“三縱兩橫”產業重新布局和產能重新分布，發展中西部產業群以帶動周邊的中小城市和小城鎮，形成對應的產業支撐，能夠在很大程度上增強中小城市和小城鎮的拉力。同時，通過戶籍制度的戶籍市民化和基本公共服務均等化，增強非農就業的吸引力，可以持續穩妥推進城鎮化發展。

在拉力的居住方面，可以通過廉租房建設、城鄉接合部改造、棚戶區危舊房改造，增加低收入群體的房屋供給，以滿足進城農民的市民化需求。至此，就業和居住問題都有相應的解決方案，可以極大降低貧民窟和收入差距惡化的風險。

在推力方面，通過土地制度改革，合理分配土地增值收益和探索土地流轉模式，可以保障失地農民的利益，使其不至于變得一無所有，被推向貧民窟集中區。征地制度的改革也將規范地方政府的征地行為，抑制其征地的沖動。最后，配合財稅體制改革，緩解基層政府的財政支出壓力，可以從根本上改變其行為邏輯，使其更多地偏向為轄區常住人口服務，縮小收入分配差距。

老齡化是人口統計學兩種潛在趨勢的必然結果：日益下降的總和生育率和日益延長的平均預期壽命。總和生育率是按照當前的年齡組生育率估測的一名婦女一生中生育的子女數量。中國的總和生育率自計劃生育以來持續下降。從1950年以來世界主要國家的總和生育率的變動趨勢可以看出，隨著經濟增長，各國的總和生育率都是趨于下降的，但各國的下降速度差異很大。從1950年到2012年，全世界的總和生育率從4.95下降到2.52。美國、德國等早期工業國家在這60多年間大概下降了1個單位。下降最快的是韓國，從20世紀50年代中后期的6.33下降到2010年的1.29。印度、巴西等快速發展國家也下降了4個單位以上。中國與大部分國家不一樣的是在20世紀80年代前后實行計劃生育政策，因此1970～1980年總和生育率從5.94下降到2.93，一直到2012年的1.64（按第六次全國人口普查顯示的結果，實際情況可能更低）。中國的婦女生育率水平總體上低于其他發展中國家，觸及發達國家婦女生育率的低水平。

中國的人口預期壽命持續上升。人口預期壽命是按照當前年齡組的死亡率估測一個人預期的存活年數。隨著經濟增長，世界各主要國家的人口預期壽命都顯著上升。從1950年到2012年的60多年中，世界人口的預期壽命從47.66年上升到67.88年。除了起點不一樣外，各國的增長速度相似，每5年平均上升1～2年的預期壽命。中國在20世紀70年代前人口預期壽命處于較低的45年左右，而后快速上升至60年，在2005～2010年達到72.71年。中國目前的人口預期壽命高于世界水平，也高于一些發展中國家（如巴西、印度等）。

中國一方面婦女總和生育率下降，另一方面人口預期壽命上升，在發展趨勢保持不變的條件下，很自然地，整體人口的年齡結構將趨于老齡化。老齡化引發的最為嚴重的問題是老年人口數量相對于青壯年人口快速上升。我們以65歲以上人口數除以20～64歲的人口數來計算老年撫養比，世界平均水平從1950年每百人撫養10個老年人上升到2010年的13.4個。近10多年上升最快的是日本和韓國，絕對值水平較高的是美國和德國。中國總體水平較低，1950年為每百人撫養8.7個老人，2010年上升為每百人撫養12.7個。從這個數據看，中國的情況并不是最嚴重的，但是考慮到人口基數的問題，中國實際上升的老年人數量是巨大的。與同是人口大國的印度比較，印度從1950年的6.4個上升到2010年的9個，增加了2.6個，同期中國增加了4個。因此，對于13多億人口規模的中國而言，老年撫養比上升的速度是不容忽視的。

老齡化會影響經濟增長，加大養老金支付壓力，進而影響城鎮化進程。城鎮化發展的基本推動力是農村勞動人口的非農就業。然而在生育率持續下降和老齡人口比例持續上升的情況下，勞動年齡人口占比必然下降，這將給未來的城鎮化發展帶來兩方面的挑戰：勞動力供給不足和養老金支付壓力增大。首先，勞動力供給下降會在一定程度上抑制經濟的持續增長。當拉動城鎮化的基本動力源熄火時，城鎮化發展將面臨停滯。其次，新型城鎮化要求基本公共服務均等化，因而進城務工的農民也將逐步享受養老保險的基本保障，這對于目前“現收現付”的養老金支付系統而言無疑是巨大的難題。尤其在老齡化的環境下，不僅城鎮居民老齡人口的增加要求更多的養老金支付，而且農村居民也存在老齡化現象。隨著“農民工”將家庭一同遷至城鎮，其老年家屬的養老問題將加重養老金系統的負擔。過去農村的老年人口依靠土地和親屬養老，未來城鎮化需要解決失地農民大量老年人口的養老問題。

老齡化的挑戰固然存在，但我們認為風險是可控的。“十二五”期間二孩政策放開和適當延長退休年齡（如每5年延長1年），使人口紅利部分恢復。這也是國家資產負債表可持續性的要求。

新型城鎮化的資金來源問題：地方政府融資渠道單一和民資參與不足。新型城鎮化道路的資金需求是巨大的。一方面，地方政府要提高基本公共服務的財政支出滿足新增居民的公共需求，包括基礎設施建設、廉租房建設、養老金支付、義務教育支出、公共衛生和公共安全支出等；另一方面，土地制度改革和土地經營模式轉變要求，地方政府將土地增值收益與被征地農民和進城務工農民按比例分享，這在很大程度上削減了地方政府的可用資金。戶籍和土地制度改革的共同推進必然增大地方政府的資金壓力，具體可以通過財稅體制改革（如前文第二節發展思路中描述的）完善轉移支付制度，培育地方主體稅種（包括房產稅的推廣等），平衡地方政府資金來源。然而，就目前地方政府的財力來看，資金仍存在較大的缺口，而且上一輪刺激政策的影響尚未消退。資金不足和地方債務積累仍是未來城鎮化的主要風險。

地方政府融資渠道單一和民資參與不足是目前地方政府城鎮化支出財力緊張的兩個重要原因，解決途徑也應主要從這兩方面入手。城投債、資產證券化、基建信托等方式或成為銀行貸款之外地方政府融資的主要方向。相對于其他國家，中國仍然具有一定加杠桿的空間，當然前提是在《公共財政法案》的約束框架內。自2006年以來，直接融資成為社會融資的結構性變化亮點，企業債券融資和信托委托貸款總額都顯著上升。地方政府可以通過拓展融資渠道為基礎設施建設項目融資，擺脫對土地出讓收入和土地抵押貸款的依賴。例如，長沙計劃通過發行城投債和基礎建設信托等方式為投資項目融資。基建信托也正成為重要渠道之一。根據2002年以來的信托融資統計，我們明顯可以看出近年來信托融資規模大幅增加。當然，發債、信托等的可持續性需要考慮，不過在地方政府的資產負債表中，我們認為地方政府仍持有不少具有穩定現金流的優質資產，如供水、電力、高速公路、保障房，未來都有望成為資產證券化標的。

培育政府投資的接棒者，激發民間投資，使其在未來穩定經濟增長中扮演重要角色，需要政府深化投融資體制改革。李克強總理在2012年12月19日的經濟社會發展和改革調研工作座談會上指出，要把制約民間投資的“彈簧門”卸掉，“玻璃門”打碎，對規劃內投資項目也要減少審批、簡化程序，降低交易成本。例如，2012年廣東省已率先公布了44個面向民間資本公開招投標的重大項目。這批項目總投資2353億元，其中7個為鐵路項目，共計1025.9億元，5個為城際鐵路項目。這些項目實行競爭性配置，通過公開招標等方式面向市場，鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP等市場化模式參與投資建設運營。溫州市域鐵路S1線15億元的社會融資計劃被認為是向民間融資的“破冰之旅”，盡管其本質上類似政府債券，但仍是引進民資的一次有益嘗試。總體而言，資金并非沒有，關鍵在于如何通過投融資體制改革，打破阻礙資金自由流通的障礙。我認為，新型城鎮化的投資項目將更多地觸及民生，真正改善百姓的生活，因此具有重要投資價值，能夠吸引資金。重點是如何通過市場化改革讓資金流動起來。

對于房地產行業來說，這也是進入白銀時代之后最后的機會。大型龍頭地產企業早期是從一線城市近郊平價大盤起家的，因為這是當時最大的中產崛起剛需和城市擴張紅利的釋放點（相對中心區，池深水渾，做大不易），然后是二線城市的中心區和近郊大規模再復制，具有一定的品牌溢價，再之后是三四線城市全面開花，博的是居民加杠桿提升的購買力和居住需求的升級。現在問題和機會都在城市群間中小城鎮及熱點開發區域的剛需和后進城居民（流動務工群眾和高校畢業生）之間的張力，走出來就是一片新天空。

總之，深度城市化必然會提高勞動生產率和城市集聚效益，擴大城鎮公共服務和基礎設施投資，增加居民收入和消費量級，從而持續釋放出巨大的內需潛能（投資+消費）。這正是保障中國經濟在未來一段時間長期平穩較快發展的動力源泉，如果這個城市化過程與高科技結合，斯蒂格利茨的著名判斷可能就會成真。

這張餅有多大？特別是其中消費增長的空間有多大？2012年中國非農戶籍的比例為35.29%，與2012年按常住人口統計的52.57%的城鎮化水平相比，有約17%的差額。按照世界銀行預測的2020年中國將擁有13.88億人口計算，如果未來中國城鎮常住人口中的農業戶籍人口全部轉化為非農戶籍人口的消費模式，將釋放出2.4億人口的消費潛力。如果再把每年提升1個百分點共約8個百分點的新增城鎮人口加進來，將在短短8年內釋放出3.5億人口的消費潛力。

千萬不要低估深度城市化或者新型城鎮化將給中國帶來的深遠影響和根本變化。深度城市化過程的要義不僅僅是加杠桿和搞建設。這個過程本身既是轉型也是改革，即在增長中實現變革。未來的深度城市化將是一個“農民工”市民化、農民市民化和市民公民化的過程。深度城市化不僅僅要清償歷史虧欠農民和“農民工”的債務，還原經濟發展的人本導向，還將生成一個更具有效率、更具有可持續性的資源利用格局和增長模式，在給予現代化生活方式的條件下，給更多人提供平等的發展機會，逐步消除貧困和兩極分化，并培養出一個日益壯大的中產階層——這一點至關重要。

如此巨量的人口先后來到城市，可以貢獻的不僅僅是勞動力，還有智慧、創造力和公民能力。他們需要的也不只是面包、住房、汽車和家電，更需要的是平等的機會、更豐富的社會（文化）生活和更全面的公民參與。規模足夠大的中產階層相對穩定、開放、理性和包容，隱含著民智開發、思想解放，追求幸福和民主共識，他們將更積極地參與到社區、社會、城市和國家的建設和改良過程中去。數據顯示，現在最活躍的互聯網人群，特別是其中3000萬～4000萬的微博用戶，絕大部分是集中分布在沿海一、二線城市的白領（包括各種專業人士、公務員、青年學生等，應該不完全是所謂的“三低”）。他們積極參與網絡空間關于公共事務、社會治理和相應政府政策的討論，如司法公正、打擊腐敗、環境保護等。盡管其中混雜著不少缺乏建設性的語言暴力和噪聲信號，但是樂觀地看，這樣的方式總比某些形式的直接肢體沖突要好。我們必須看到，這是一個學習、參與的過程，也是一個學會妥協、相互尊重和逐漸形成包容性共識的過程。如果有關部門一方面善加引導，不斷訓練，另一方面進行監督，不斷改良，就有望將其上下結合并形成良性互動。俗話說“有恒產者有恒心”，設想一下，一旦深度城市化推動人數達到3億～4億甚至7億～8億，會是什么樣的局面？這必將全面重塑中國的增長、經濟、社會、生活、文化和政治格局。這種潮流一旦開啟就浩浩湯湯，無法阻擋。