第二節 社會保險經辦管理的服務思想與服務理念

在管理學概念中，管理是服務的代名詞。政府參與社會保險事務行政管理的重要職能之一就是不斷提升服務水平，滿足人民群眾的需要。在發達國家，社會保險經辦管理服務的內容非常廣泛，幾乎無所不包，有養老服務、老年護理、醫療保健、心理安撫、殘疾康復、老年教育、勞動就業、犯罪矯治等。隨著高科技手段與人性化思想的不斷滲入，提高社會保險經辦管理效率、提升社會保險經辦管理與服務品質的理念進一步深入人心，我國許多地方出臺政策法規，重新定義了社會保險機構的服務質量和服務內容，建立信息服務交互與融通平臺，完善以參保者群體為中心的社會公共服務體系。

一 社會保險經辦管理的內容與形式發生了重大的變化

目前公共服務需求總量巨大，個性化需求呈現日益多樣化、復雜化、優質化的勢態，踐行中央政府公共服務均等化的價值理念，要求實施多元融合的制度安排。政府逐步由“全能型政府”“大政府”向“有限型政府”轉變，逐步引導企業和社會公益組織參與不同層面、不同領域公共服務的供給。形成政府、企業、市場、社會、個人等多元主體之間相互合作的局面，“伙伴關系”成為這一時期公共服務多元主體之間的關系特質；減少過度的利益博弈，有效實現多元主體之間優勢互補與利益共存的和諧局面。

根據政事分離原則，社會保險機構的協調與職權一般按上、中、下三個層次設置，國務院相關行政部門作為行政機構負責制定政策、立法與監督檢查工作；各級地方政府相關行政部門負責本行政區域內社會保險基金的征繳管理和監督檢查工作，制定地方行政法規；社會保險業務機構負責具體的社會保險基金的使用、發放，建立和管理基本養老保險和基本醫療保險個人賬戶，以及對受保人群的服務工作等。

中央和地方政府社會保險經辦管理屬于間接性的宏觀管理層面，具體包括：制定社會保險方面的法律法規，組織研究社會保險長期預測和發展規劃，制定全國統一的社會保險繳費和支出標準，對社會保險機構進行執法管理、檢查與監督，負責對社會保險基金的平衡調劑。社會保險機構運行效率與服務質量的好壞，直接關系到參保人群對社會保險制度的認知程度與參與程度，也直接影響到社會的穩定與人民群眾生活質量的提高。

從公共管理服務模式出發，對政府社會保險經辦管理職能而言，我國政府主導型的社會保險制度配合計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，政府對傳統計劃經濟條件下形成的一整套社會保險模式重新進行了制度設計，建立了在城鎮地區實行的、一元化的多層次社會保險制度體系。這種制度體系的運行盡管出現了重重困難，但社會保險服務于國有企業改革的初衷還是卓有成效的，較好地緩解了政府在推進經濟體制改革中所承受的巨大壓力，政府介入社會保險經辦管理的服務思想與服務理念發生了重大的變化，主要表現為以下幾點。

（一）努力將擴大就業與推進就業服務放在政府工作的首位

多年來，中國政府審時度勢，實施積極的財政政策或是適度的財政政策，對治理通貨緊縮或通貨膨脹產生了明顯的效應，即使在財政從緊的情況下，政府對就業的支持力度也沒有放松。實現充分就業，解除失業者的心腹之痛，是責任政府的第一要務。以保持社會穩定為出發點，以控制失業率為目標，緊密結合擴大就業政策措施，運用法律的、經濟的等必要的行政手段對城鎮失業問題進行源頭調控，把失業造成的影響控制在社會可承受的范圍內。政府通過財政轉移支付手段和各項財政補貼政策或優惠政策為落后地區提供均等的發展機會，改善這些地區的基礎設施與公共福利，利用落后地區的資源優勢，促進生產要素向落后地區的流動，促進生產力的發展與擴張，釋放了這些地區的潛在資源，挖掘了其發展潛力，促進了生產的發展與就業的擴張。

為了解決國有企業下崗職工再就業問題，在“大眾創業、萬眾創新”號召下，大部分地方政府采取了稅收優惠等手段，鼓勵下崗職工和失業人員創業或再就業，并提供一系列的金融支持、技術支持及信息支持，扶持相關人員及相關產業的擴張，使勞動關系更為和諧，有利于調動企業和勞動者的積極性與提升就業率。

（二）在關注弱勢群體利益方面貫穿人性化管理理念

弱勢群體指由于某些障礙及缺乏經濟、政治與社會機會而在社會上處于不利地位的人群，主要包括未能再就業的下崗職工、體制外的靠打零工與擺小攤養家糊口的人員、進城農民工、較早退休的集體企業職工。全國大中城市均建立了城鎮居民最低生活保障線制度。進城農民工社會參與及子女就學問題得到了一定程度的改善，農民工工資拖欠與追討問題被列入政府的議事日程；失地農民的養老保障與就業得到了政府的關注，并通過一些立法手段加以實施；政府逐漸改進了以往粗放型的工作方式，對在城市生活無著的流浪乞討人員給予一定的社會救助，如給予衣物、食宿、醫療、通信、返鄉、尋親及接送等方面的救助服務；政府加大了財政投入，對落后地區的基礎教育和衛生保健等重要的公共服務加大了財政支持力度，使這些地區盡快形成一定的生產規模，幫助更多的人就業。對城鄉最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助和社會力量參與等方面作了規定。

（三）推進社會保險經辦管理服務社會化與信息化建設

社會保障信息系統的建設是完善社會保障服務的重要環節。隨著社會保障覆蓋面的不斷擴大，參保人數海量增長，社會保障信息系統涉及的服務對象大量增加，需要建立龐大的社會保障數據庫管理系統與個人檔案管理系統，還需要接受大量的用戶訪問。這一系統還將與政府的電子政務系統融為一體，成為政府更大規模信息系統中重要的交互信息平臺。例如，廣東省在建設金保工程和數字民政工程中，明確提出“完善市級集中式信息系統，實現社會保險信息系統和民政業務系統廣東省聯網”“建立民政業務信息系統和廣東省集中式的社會保險信息系統及容災系統”“完成社會保險業務系統與勞動力市場業務系統的有機整合”這些具體目標，充分實現“同人同城同庫”，完善社會保險業務管理，完善民政公共服務系統建設，實現民政業務的網上辦理。勞動力市場網絡及社會保險信息網絡的建設側重于向社區信息化發展，以提高新型現代社區的管理和服務水平。廣東省各級人力資源和社會保障部門積極為下崗失業人員提供失業登記、就業信息、職業介紹、職業指導、檔案管理、培訓申報等一條龍服務，對“4050”（是指處于勞動年齡段中女40歲以上、男50歲以上的人員）人員實行崗位援助和服務承諾制度，提供“一幫一”跟蹤服務。“12333”人力資源和社會保障部門的保障電話咨詢服務系統為民眾提供便捷的勞動保障業務及問題咨詢服務，勞動者可以非常方便地查詢到全國各地的勞動力市場供求信息，搜尋工作機會，查詢勞動與社會保障政策和養老保險政策的變化，查詢醫療保險基金個人賬戶使用信息與儲存信息情況。從參保登記到待遇發放，從招工錄用到解除和終止勞動合同，從登記失業到接受就業服務和政策享受，勞動者都可能獲知所需要的信息，這種便捷型的一站式服務大大方便了人民群眾。

按照金保工程的統一規劃和部署，各地社會保險經辦管理機構在新上系統或系統升級時均按照統一的標準和規則進行，社會保險大部分業務依托核心平臺系統，在實際操作中，為減少經費支出和保障數據格式的一致性，大多以省級為單位進行系統開發商的招標采用工作。目前全國范圍內的核心平臺系統基本由上海萬達集團股份有限公司、大連東軟集團股份有限公司和山大地緯軟件股份有限公司所掌管，全國范圍內開發軟件公司的唯一性保證了全國各地市社會保險信息的一致，全國范圍內數據平臺的唯一性則為通過建立接口等手段實現信息共享提供了可能。本著社會保險“數據向上集中、服務向下延伸”的原則，全國范圍內市、省、中央三層數據分布和管理結構已基本建立，各地也先后建成了不同等級的基礎數據庫，信息一體化的框架已形成。

（四）加強醫療保險與工傷保險管理服務

為規范醫療服務行為，降低醫治成本，國家要求同步推進基本醫療保險制度、醫療衛生體制和藥品生產流通體制并行改革，并重新制定了國家基本醫療保險藥品、診療項目和醫療服務設施目錄，限制了藥品環節流通中的加價行為。實行政府藥品和大型醫療設備采購改革；限制不合理的醫療費用支出，保證參保者享受必要的醫療服務；對提供服務的醫療機構和藥店實行定點管理、定點監控，選擇醫療行為規范、服務較好的醫療機構和藥店作為醫療保險的定點機構，限制不法套現行為的蔓延；不斷完善醫療保險經辦機構與定點醫療機構的費用結算辦法，杜絕假處方、假住院行為的發生。

各地政府還在積極探索和開展職業康復工作，并先后在一些地區建立了職業康復中心和康復醫院，對工傷職工提供工傷康復、心理康復、職業培訓、就業指導服務，幫助工傷職工克服由工傷帶來的生理障礙和心理障礙，幫助他們重返工作崗位。

（五）改進政府單一籌資方式，推進社會福利社會化

我國社會服務的內容主要包括向因年老、重病、生理或心理缺陷而喪失勞動能力、造成生活困難的社會成員提供貼心服務。近年來，通過推進社會福利社會化，逐步形成以國家、集體及社會組織舉辦的老年社會福利機構為骨干以社區老年人福利服務為依托以居家養老為基礎的老年人社會服務體系，養老服務向著智能化、“互聯網+”和養老金融的方向健康發展。

（六）推進“四險合一”的收費改革

“五險合一”指“十二五”規劃及之前社會保險費征繳中養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險五險合一征繳，“十三五”規劃要求將生育保險與醫療保險歸并，稱為“四險合一”。其基本思路是：整合同一統籌范圍內的社會保險信息系統，將各項保險統一納入綜合業務系統進行統一管理，包括登記管理、申報管理、檔案管理、繳費管理、基金收支管理等，實現“四險合一”，可以歸納各項保險的共同點，由征繳部門統一個人基本信息、單位基本信息、繳費記錄、基金臺賬等數據結構，統一后臺數據庫，從而實現基礎業務數據的“四險”共享。

“四險合一”有利于簡化社會保險經辦流程，彌補多頭系統數據不兼容的漏洞，降低征繳成本，提高社會保險信息管理水平。目前已經有很多地方在試點探索，如福建省建立了全省統一的社會保險基金管理中心，對五種社會保險實行統一管理和“一條龍”服務（注：這是福建省的提法），這是社會保險費稅改革的方向和必然趨勢。從政策上對“四險”統一繳費基數、適當調整費率、適時建立個人賬戶；從征收上真正賦予地方稅務機關統一征收社會保險費的權力，明確征收責任，包括社會保險費的登記、申報、征收、管理、處罰等，使地方稅務機關能夠依法行使法律賦予的強制執行手段。同時，福建省地方稅務局將加快完善地方稅務征管信息應用系統的數據庫建設、加快應用軟件擴容升級的改進步伐，重點考慮建立“四險統征”的數據庫和數據交換平臺。

針對各項保險分散經辦的弊端，“十三五”期間的“四險合一”改革，可以強化經辦工作以人為本的理念，加大社會保險經辦機構內部人員主要是人力資源和社會保障部門與地方稅務部門有效資源的整合力度，逐步實行各項保險經辦業務統一集中化的辦理，根據社會保險信息系統的要求，規范服務流程，統一服務規章，簡化經辦手續，推行窗口化服務和一站式的便捷化服務，使參保單位和參保人員“足不出戶”便能辦結各項社會保險業務，實現社會保險經辦高效化管理，在全社會樹立起良好的經辦服務管理者形象。

人力資源和社會保障部辦公廳發布的《人力資源和社會保障部辦公廳關于做好企業“五證合一”社會保險登記工作的通知》（人社廳發〔2016〕130號），要求從2016年10月1日起，在工商部門登記的企業和農民專業合作社按照“五證合一、一照一碼”登記制度進行社會保險登記證管理。社會保險經辦機構應及時接收工商部門交換的數據，生成企業的《社會保險登記表》，并按規定存檔。工作中要認真核實參保人數、繳費金額、欠繳社會保險費等情況，信息交互，杜絕虛假申報，簡化經辦流程。

總體而言，與西方福利國家相比，我國還處于比較低的社會保障層次，社會保障資源配置結構不太完善，農村社會保險資源十分有限，社會保險的二元化現象十分明顯，社會保險的發展與發育程度還處在初級階段。從另一角度看，構成社會保險的支撐體系還不明晰，尤其是在提供高質量服務的現代化手段與信息化服務方式上還存在一定的差距。由于政策多變，社會保障管理信息系統還難以給參保人提供快速準確的信息服務，部門間的資源共享與交互方面還有待加大大數據的系統建設，社會保險機構的服務意識與質量意識還有待提高，社會保險的精算管理、量化管理相對落后，社會保險的經濟效率觀與社會效率觀還沒有真正地樹立起來。因此，不斷提高政府社會保險的服務理念，改進粗放型的工作方式，理應成為中國社會保險的未來戰略目標。

二 參加人數急速增加，經辦能力理念建設需要制度創新

截至2014年底，全國參加城鎮基本養老保險的人數為34124萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數為59747萬人，參加失業保險的人數為17043萬人，參加工傷保險的人數為20939萬人，參加生育保險的人數為17039萬人，基本實現了制度內全覆蓋。2014年底，社會保險經辦機構實際管理的參保對象已將近20億人次，可提供參保、繳費、查詢、發放待遇等多項服務，經辦管理與經辦服務是一個非常浩大的社會工程。截至2015年第三季度末，全國社會保障卡持卡人數達到8.09億人，提前完成國家“十二五”規劃目標。社會保障卡普及率達到59%，全國80%以上的社會保障卡已加載金融功能。截至2015年底，全國社會保險經辦機構數達到7915個，經辦人員達18.45萬人。據人力資源和社會保障部的報告，近年來，中國社會保險經辦水平不斷提升，2016年全國辦理基本養老保險關系跨省轉移接續200萬人次，較2012年增加85.3萬人次，增長74.4%，2012年以來累計辦理基本養老保險關系跨省轉移接續860萬人次，轉移資金達到1717億元。截至2016年末，全國累計辦理城鄉養老保險制度銜接55萬人次，轉移資金23.5億元。2016年全國基本醫療保險關系轉移接續190萬人次；2012年以來累計轉移接續763萬人次。

2015年，工作人員與參保人次的比例為1∶10387，比2014年增加了213人次。超過平均值的有12個省區市。廣東、重慶、上海等省市分別為1∶22138、1∶20213、1∶20084，經辦人員的工作負荷進一步加重。盡管如此，個性化需求仍舊是一個挑戰。以廣東省為例，全省經辦機構覆蓋范圍、人員統配、經費保障等各項指標較其他省區市有相對優勢，但是相對全省6200多億元的社會保險基金總量，2015年4億人次的參保個人賬戶管理，現行社會保險經辦管理體系跟不上時代發展的步伐。尤其大數據信息化建設已經成為阻礙社會保險事業和社會保險經辦管理體系運行的瓶頸，還存在著經辦管理體制不順、經辦隊伍負擔太重、經費投入不足等問題。做好涉及大眾利益的民生工程和為數眾多的社會公共服務，中國社會保險經辦機構管理體現出來的能力不足，表現為當前社會保險經辦機構編制不足、執行能力十分有限。中國社會科學院世界社保研究中心秘書長房連泉認為，目前社保經辦機構存在的問題包括機構定位不清、人員身份復雜、行業管理體系交叉、信息化建設滯后、政府部分職能交叉等。尤其是統籌層次低、五險經辦分管等薄弱環節極大地制約了社會保險經辦機構的服務效率。社會矛盾更加復雜多變，經辦任務將更加繁重。社會保險經辦機構隊伍建設步伐還不能完全適應社會保險事業發展的需要，客觀上要求經辦機構在完善服務模式、提高專業化水平和服務效能上加倍努力。表1-1是2015年各險種崗位工作人員結構分布。

表1-1 2015年各險種崗位工作人員結構分布情況

（一）服務方式的需求

1.個性化需求。個人實名制度下以個人賬戶管理為核心的社會保險管理系統，要保證個人賬戶基金安全增值，相關經辦管理機構要為國民保留社會保障權益記錄不少于一百年。

2.一站式服務需求。一站式服務要求“五險一卡”統一征繳、建賬、給付、信息共享，截至2015年第三季度末，全國社會保障卡持卡人數為8.09億人，普及率為59%。“十三五”規劃期間，要求持卡人口覆蓋率達到90%。按照人力資源和社會保障部《“互聯網＋人社”2020行動計劃》，傳統以線下應用為主的社會保障卡還將插上“互聯網+”和大數據的翅膀，通過搭建社會保障卡線上服務平臺，對接更多的社會服務渠道，使老百姓通過手機就可以快速完成社會保險繳費、醫療保險結算等事項，切實解決如看病“三長一短”（掛號時間長、候診時間長、取藥時間長，就診時間短）等生活中的痛點和堵點，通過社會保障卡為群眾“記錄一生、保障一生、服務一生”。

3.一卡通服務。個人全部社會保險記錄和基金在任何時間和地點均可集中處理。大數據和云計算聯系到一起，要求對大數據進行專業化處理，統籌層次提高，要求經辦信息社會全流通。

4.微信服務。繼“官微”之后，政務微信也成為政府部門與群眾溝通互動的平臺。以廣東東莞社會保險為例，微信可為廣大市民提供在線答疑、辦事流程及常見問題解答等服務，通過微信可查詢保險關系，以及養老保險、醫療生育保險、工傷保險、失業保險四大險種及社會保障卡等社會保險事務的辦事流程和常見問題；用戶可在社會保險微信公眾平臺“在線答疑”欄目提交社會保險問題，并與人力資源和社會保障局（以下簡稱人社局）政務網站“在線答疑”欄目后臺實現實時同步，由人社局的網絡志愿者進行一對一的答復，常規問題在3個工作日內就可收到答復。所有的問題及答復均可在人社局政務網站和微信公眾平臺上查詢。

5.以信息化控制為手段做好內部控制稽核工作。以廣州市社會保險內部控制稽核信息系統的基本流程為例，繪制風險控制圖，管理員通過設置一定的生成條件，預先錄入各類業務信息和業務風險點信息，配置業務對應的風險評估等，針對風險點配置稽核模板，按一定的頻次、數據量采集業務樣本數據，抽樣后的樣本數據經內部控制人員與業務科室確認進行抽樣統計數據分析，加強對社會保險經辦風險業務的內部控制和異常數據的監控，對確認存在問題的數據發送給業務科室相關人員進行整改，由內部控制工作人員監控整改過程，在處理過程中對于暫時無法確認有問題的業務數據或者無法整改的問題業務，可以做延后或暫時擱置處理。

6.為參保單位和參保個人提供檔案保管與信息查詢服務。社會保險業務檔案涉及個人身份信息、就業信息、經濟狀況等個人隱私，需要加強隱私權保護，社會保險經辦機構檔案管理人員要嚴格執行檔案的保密制度，保證檔案的完整與安全，根據實際情況和工作需要，編制必要的檢索工具（索引、目錄、指南等），迅速、準確、有效地進行查詢。對于社會保險業務檔案，參保單位和個人可根據業務所需，按照社會保險經辦機構的檔案查閱程序，向社會保險經辦機構提出查詢申請，各社會保險經辦機構依法在各自業務范圍內提供檔案信息查詢服務，并把查詢結果反饋給查詢人。對已實現數字化處理的檔案可提供實時、方便、快速的檔案查詢利用服務，讓使用者方便地在電腦終端通過瀏覽器登錄查詢系統，并可進行多方位的檔案查詢。

（二）社會保險經辦機構能力建設呈弱勢狀態，有待加強

1.執行力：五險統一征收難以落實，主要是各險種經辦機構之間溝通不暢；稅（費）征收方式不統一。一些地區由地方稅務部門全責征收社會保險費，存在人力資源和社會保障部門與地方稅務部門信息對接嚴重不對稱問題。由于利益關系，部門間的阻滯現象處于公開狀態。

2.財政誘致性擴面：參保人選擇的繳費檔次越高，財政補貼越多，農民工與靈活就業人員受益具有不確定性，各地區差異比較大。落后地區新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）、新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）或是整合后的城鄉養老保險、醫療保險都曾出現財政補貼青黃不接的問題。中西部地區社會保險全部由中央財政補貼，日積月累，中央政府負擔過重。

3.協調性：沒有很好地解決中央政府與地方政府、政府與企業、政府與市場的關系，責任邊界不清晰。

4.風險應對：應對突發事件的能力不足，服務能力不足（社會保險知識與政策的普及和教育、辦事方便與及時的服務、個性服務不到位）。

5.統一管理：各社會保險項目統籌層次不一致，管理體制不協調。養老保險基礎養老金全國統籌是“十三五”改革發展的重點。其他社會保險項目也要求上升到省級統籌管理層次，但并沒有做好建設規劃。

6.服務流程：經辦服務流程不一致，各地社會保險服務系統在數據口徑和技術標準上有差異，給參保人社會保險關系的轉移帶來困難。由于機關事業單位與企業養老保險改革不同步，打破身份制度界限，形成真正的人才流動格局之后，同時存在職業年金或企業年金在不同統籌范圍的同步轉移問題，給轉移工作帶來較大的操作難題。

（三）中國社會保險經辦機構能力不足

1.目標定向、戰略定位缺失

社會保險管理費改革之初來源于收費扣除3%，經過數次變革后，最終確定以各級財政預算撥款解決管理費。2012年末，全國8411個社會保險經辦機構中全額撥款機構有8401個，占比99.9%。根據統計，2012年，全國五項社會保險基金總收入為23198億元，同比增長13.7%；五項社會保險基金總支出為19161億元，同比增長20.6%。迅速增長的服務需求使得中國社會保險經辦服務機構面臨的問題日益突出。政策執行力指有效利用各種政治、經濟和社會資源，保質保量實現預期目標的實施過程。政策執行力包含完成任務的主觀意愿，完成任務的能力實現，完成任務的程度與差距。社會保險經辦機構提供社會保險管理與服務，其運用有效的組織機制、良好的運行機制和科學的管理方法，才能保證圍繞社會保險的政策目標和社會保險規劃的實施，政策執行力是對社會保險經辦管理能力的有效考驗。“在事業單位事務辦理下沉、財權上收的原則下，新農保、新農合、農村低保等保障項目的服務半徑大，主要業務辦理集中在縣、鄉、村，其中全國20%的縣沒有農村社會養老保險經辦機構，30%的鄉鎮沒有工作平臺，2000多個鄉鎮沒有銀行網點，新農保、新農合的基金收支仍主要依靠手工，且人員不夠穩定，成為農村社會保障制度發展的障礙。”^[8]

執行力受阻主要局限于：①社會保障領域的二元化結構加劇了社會分配不公和貧富差距問題，城鎮退休職工養老保險與農民養老保險待遇存在明顯的差距，城鎮醫療保險資源與農村醫療保險資源存在較大差別；②國家社會保險政策和地區方案很少考慮長遠目標和資源整合及其管理績效問題；③社會保險經辦機構對來自內部和外部的違法違規行為缺乏行政依據和處罰權力。

按照SMART（Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-bound，具體、可度量、可實現、現實性、時限性）原則，我們要考慮社會保險政策目標的具體性、衡量性、可達性、相關性、時限性。應該承認，我國很多社會保險改革的目標達不到SMART原則的要求，出臺政策考慮不周，導致執行力較差。

2.管理體制和運行機制改革滯后

管理體制和運行機制改革滯后表現為以下幾點。①缺乏對社會保險制度設計的整體思考，管理成本偏高，社會保險激勵效率低下。②社會保險體系不完善，各種尋租行為突出，社會保險基金監管乏力，關鍵在于中央與地方政府在社會保險的責任與分工上的具體職能不夠清晰，事權與財權不統一等體制性問題的制約。③基金統籌和垂直管理關系未理順。統籌層面無法進行人、財、物的整體規劃，社會保險部門歸地方政府領導，在財政支出、編制、人員安排上處于被動狀態，信息系統建設標準難統一。④信息和基金流動受阻。統籌層次低、社會保險基金不能在高層級調劑使用，運行機制的橫向整合不到位；“五險”分立造成資源浪費和效率低下、政府公共部門之間業務整合較差。例如，2009年，全國的人力資源和社會保障部門均宣稱本省（區、市）已實現養老保險省級統籌，2012年，審計署宣布有16個省（區、市）養老保險統籌不達標，事實上只有北京、上海、天津、重慶、陜西等7個省（區、市）實現了養老金省級統收統支，其他省份基本停留在縣（市）級統籌階段。

從社會保險覆蓋面看，各險種參差不齊。截至2015年末，我國基本養老保險參保率為94.2%（分母為16～59歲的人口數量）；基本醫療保險參保率為97.2%（分母為2015年末總人口數量）；失業保險參保率為42.9%（分母為2015年城鎮就業人口數量）；工傷保險參保率為53.0%（分母為2015年城鎮就業人口數量）；生育保險參保率為44.0%（分母為2015年城鎮就業人口數量）。可見，除基本醫療保險和基本養老保險已經基本實現人群全覆蓋外，其他4個社會保險項目距離全覆蓋還有較大的差距。這既與政策的執行力有關，也與地方政府的取舍有關。

（四）能力建設中公共服務理念不明確

從廣義的流程角度看，社會保險經辦機構能力建設是一個流程再造的過程，可以借助業務流程再造理論來推動。業務流程再造理論是20世紀90年代初最重要的企業管理理論創新，并與政府改造的需要相結合產生了政府流程再造/改進理論，推動了政務辦公業務自動化向電子政務政府甚至是網絡型政府的轉變。業務流程再造意味著認識到并承認構成當前組織運營基礎的一些理念、規則已經過時，為提高組織績效，需要充分利用信息技術從根本上重新設計現有業務流程，而不是簡單地進行組織精簡和舊有流程的自動化。社會保險經辦機構能力建設要求在業務流程再造理論指導下，對社會保險經辦機構的戰略流程、業務流程、組織流程進行改造以適應社會保險公共服務需求。

1.社會保險經辦機構戰略流程優化

在推進大規模的社會保險經辦機構信息化時，我們需要明確社會保險經辦機構的責任，在此基礎上界定社會保險經辦機構的合理職能，明確社會保險經辦機構應該做什么（有效流程）和不應該做什么（無效流程）。經辦管理包括兩個流程：參保人的信息流和資金流。根據社會保險基金的統籌層級，建立信息向上集中和服務向下派送的公共服務體系。一是要建立和規范參保人信息向上集中的流程，支持中央政府的社會保障頂層設計和社會保障公共預算；二是要建立和規范資金向下轉移和服務向下派送的流程，支持基層政府改善公共服務質量和降低公共服務成本（見圖1-1）。

圖1-1 業務流程管理過程

雖然政府在社會保險中扮演著最后責任擔保人的角色，但是并非應該事必躬親。為了更好地承擔責任，政府需要跳出負責不同保險計劃的各個部門的視野，在更高的決策層次上統籌考慮，在此基礎上立法授權，通過外包、購買等最佳方式為公民提供社會保險服務。社會保險經辦機構是政府的執行機構，與參保人發生最密切的聯系，作為國家依法委托履行國家社會保障義務的受托人與管理者，應當依法享有尋求合作伙伴、執行項目外包和購買服務的再委托權，直面參保人，是實現國家社會保障目標的最終責任人。

2.社會保險經辦機構業務流程再造

實現業務經辦流程的標準化、規范化、系統化與信息化，社會保險經辦方式需從簡單管理服務向多元化、多層次、網絡化管理服務的廣度和深度延伸，社會保險經辦機構的管理責任也將從單純業務經辦向全面提供社會保險公共服務管理的角色轉變，這對社會保險經辦業務流程再造提出了新的挑戰。按照與服務對象接觸的相關性和重要性確定機構內部的職權、流程、管理制度和資源配置，可以使服務由與業務分治向相融轉變，形成以服務為龍頭、服務與業務緊密連接、用服務帶動業務、通過改進業務管理提升服務水平的管控機制，保證服務工作持續改進，實現服務對象滿意度最大化。面對現實工作中各社會保險險種的關系轉移接續因統籌范圍不一引起經辦流程不統一、各社會保險險種的信息數據不能直接對接與交換、業務經辦信息資源難以共享、異地就醫費用即時結算較難、部分參保者身份多變、險種選擇逆向性增強等問題，必須加快研究解決各種錯綜復雜的社會問題的辦法，制定統一業務經辦處理流程與規章制度，只有這樣才能確保社會保險關系轉移接續工作的正常開展，防止過度的地方間利益博弈。

隨著社會保險經辦資源的整合，制定統一的多險種業務統一經辦流程，構建“一站式服務、一個窗口經辦、一次性辦結、一票征收”的業務經辦模式，落實社會保險經辦管理實施方案，梳理各項內控制度，對各風險點進行排查，深入分析社會保險制度實施和基金管理運行狀況，針對存在的管理風險點和薄弱環節，進一步完善相關制度和流程（見圖1-2），提高基金征繳、支付、財務管理和經辦服務水平，從源頭上提高基金治理能力，實現經辦管理服務的規范化、標準化、一體化、效益化，確保2020年全國社會保險制度全覆蓋目標的實現。

圖1-2 社會保險經辦業務系統運行流程

3.社會保險經辦機構組織流程再造

在依據顧客滿意的原則確定前臺服務的形式和內容之后，社會保險經辦機構需要再造相應的組織流程，即機構整合、崗位設置和人員配置。服務型政府的執行機構應當具有組織彈性，建立三元人力資本，即建立公務員、核心技術人員和公共服務員的三元崗位、三類薪酬、三類考評和三類責任制。組織保障流程的再造要求，打破社會保險不同部門間的障礙，建立起真正的職能交叉、自我管理的職業團隊。隨著社會保險體系流程再造的深入人心，引起其他政府部門的戰略流程再造。整合城鄉基層服務的有限資源，建立城鄉一體化的社會保險經辦管理服務運行框架，有序引入社會資本參與社會保險經辦的競爭管理（見圖1-3）。

圖1-3 社會保險經辦業務流程管理

現在微信可以為中小微企業提供輕松繳納社會保險費的公眾平臺，企業購買社會保險費只要通過個人計算機（Personal Computer，PC）端，登錄幸福社保官網（www.xingfushebao.com），輸入企業員工信息，點擊注冊，上傳營業執照和法人代表身份證，等待內部審核通過后（3小時內），得到“已認證標識”，點擊按鈕，付款成功，就可查詢企業員工社會保險信息。個體戶參保同樣可以通過微信公眾平臺方便繳費和查詢。

三 經辦管理柜臺服務和非柜臺服務模式并舉^[9]

課題組在廣州市的調查分析結果表明，柜臺經辦社會保險業務仍是目前業務辦理的主流模式，網上經辦大廳也逐漸成為主流服務模式，自助服務終端、12333電話熱線和手機Web終端等輔助服務模式因受服務功能和使用群體所限，并未充分發揮其作用。同時，網上經辦模式更側重于業務查詢，其他服務功能有待進一步完善和推廣。各種經辦模式所存在問題包括以下幾點。

（一）柜臺經辦模式耗時長、效率低

作為傳統的服務模式，柜臺辦理仍是較多參保者的選擇。尤其是60歲以上人群對互聯網認知較少，大部分仍依賴于柜臺進行業務咨詢和辦理，更傾向于即時性互動與交流，希望從柜臺辦理中獲取準確的業務信息。部分人群的勞動與社會保險業務的某些特定環節只能在柜臺辦理，網上經辦大廳暫時無法提供替代功能，因而柜臺辦理業務申報及受理環節的使用率較高。然而，柜臺面臨較重的業務壓力，影響了辦理效率。

（二）網上經辦模式側重于業務查詢，其他功能利用率不高

訪談發現，辦事人員通過網上經辦模式分流業務的意識較強，對加強網絡辦理能力的需求較高，但就目前而言網上經辦模式仍較多地側重于查詢。調查顯示，被調查者對網上經辦常見服務功能的使用率普遍較低，其中信息獲取類功能的使用率和需求度相對較高。近年來，網上經辦業務系統正在逐步完善，業務經辦管理功能日漸增多，但用戶對當前網上經辦建設的多項功能不甚了解，更傾向于通過網上經辦大廳來進行信息查詢。

（三）高科技輔助服務模式有待完善

被調查者辦理業務的第三種選擇模式是自助查詢終端，自助查詢終端可提供可視化信息查詢，有助于分流信息查詢業務、緩解柜臺經辦服務的壓力。由于自助查詢終端設置在經辦機構大廳，相較于單方面信息獲取，客戶往往更傾向于選擇雙方交互相對容易、信息更加準確的柜臺人工服務；另外，自助查詢機器由于缺乏實際業務操作信息及表格打印等輔助功能，不能滿足被調查者的需要。

12333服務熱線主要向公眾提供社會保障政策咨詢和政策解讀服務，使用頻率為5%～10%。大多數地區12333服務熱線或業務單位咨詢電話經常占線，咨詢服務非常火爆，12333熱線提供的信息有時過于籠統，實際業務操作信息的提供不如經辦機構網點的咨詢電話。此外，存在咨詢信息與實際業務操作信息不吻合的問題。

手機Web終端的選用效率最低，雖然該種模式的信息提供兼具全面性和個性化，較為實用、靈活，但大部分客戶并不了解其功能或使用方式，社會保險部門對手機Web終端的功能配置及具體使用方法的宣傳亟待加強。同時客戶對改善該模式的需求度也越來越高，隨著智能手機的普及，具有較強靈活性的手機Web/App模式將具有更為廣闊的市場發展前景，可更好地服務社會保障事業。

細化經辦管理柜臺服務與非柜臺服務，“智慧城市”“智慧社保”“智慧養老”“養老金融”的概念正深入人心。將最先進的現代技術融入社會保險業務經辦過程中，不斷優化流程管理，改變服務模式累贅、呆板的狀況，矯正服務效果“重輸出、輕輸入”的缺陷，必須充分利用現有先進技術的優勢，加強網上經辦服務功能的實施，這將有助于規范和完善勞動與社會保險公共服務體系，進一步優化公共服務內容，創新服務模式，實現網上預約、網上受理、網上經辦、網上查詢、網上反饋。

1.細化目標用戶群體，發展以網絡為主的綜合型服務模式

用戶體驗是最好的驗證，針對不同的用戶個性化需求整合公共服務資源，運用網絡媒介綜合手段，實現模式組合的優化和創新，促進服務流程便捷、高效。這主要包括以下幾點。

（1）業務流程前端的政策宣傳和查詢功能更適宜中青年人群，應側重通過手機終端和網絡渠道對該功能進行發展與完善。

（2）勞動與社會保險業務辦理階段，以企事業單位或掛靠機構為主，應側重通過網絡和柜臺辦理組合的方式提供可操作性的解決方案：網上經辦大廳提供業務預約、查詢、通知或回執等服務以減輕柜臺工作壓力；資料審核和業務溝通方面，柜臺服務更為方便，應在提高公眾信任度和身份認證的基礎上逐步開展網上經辦服務支持。

（3）養老金業務辦理，以老年人群為主，應側重傳統的柜臺服務和電話熱線服務，伴隨電信網、有線電視網、互聯網的“三網融合”進程，運用有線電視網絡將養老金業務辦理宣傳服務“送到家”。

2.完善服務內容，優化服務模式

（1）通過網上經辦業務體驗、設置快速辦理點等途徑，加強對網上經辦大廳現有功能的宣傳和推廣力度，提高網上經辦服務覆蓋率與覆蓋水平。充分利用政府發展電子政務的契機，大力完善地方法律法規和各項規章制度，為網上經辦業務安全管理營造良好的法制環境。同時，加快推進以交互性和實時性為主的新功能的研發與推廣，不斷拓寬和豐富網上經辦業務內容。

（2）更新傳統柜臺經辦模式的服務理念和手段，推進勞動與社會保險經辦網點向社區和街道的延伸；優化辦事柜臺分類設置，實現業務分流，提高辦理效率。

（3）提高各地12333熱線電話的服務質量和效率，及時更新勞動與社會保險信息，與各服務網點的12333熱線電話進行整合或鏈接，便于公眾更多地獲取各地的實際業務操作信息。通過銀行自動取款機（ATM）的使用，推動自助終端服務向社區、街道投放，降低公眾往返的交通成本與時間成本，提高業務辦理效率與辦理水平；同時在及時更新現有勞動與社會保險信息的基礎上，拓展服務功能（如打印或掃描功能）。

（4）借助建設“無線城市”的良機，使無線局域網（Wireless Local Area Networks，WLAN）的網絡覆蓋為社會保險公共服務使用功能的優化提供更加便捷的通道。加快智能手機終端的開發和宣傳，通過與運營商合作，利用手機程序內置功能等方式，加大“智慧社保”“智慧養老”“養老金融”等的普及力度。運用新媒體和傳統媒體的合力，包括單位和社區，大力宣傳智能手機終端的服務內容與服務優勢，發揮“智慧社保”“智慧養老”“養老金融”的最大社會價值。