第二節(jié) 社會保險重要經(jīng)辦事項管理的沿革與責(zé)任政府建設(shè)

一 社會保險重要經(jīng)辦事項的管理沿革

從20世紀(jì)80年代開始，中國社會保險改革已將近四十年。由20世紀(jì)50年代起始的企業(yè)保險過渡到政府社會保險，政府在社會保險改革中始終處于主導(dǎo)地位，社會保險體制改革發(fā)生了重大的變化，政府主導(dǎo)型的社會保險改革進(jìn)程中，政府在解決社會保險隱性債務(wù)問題上付出了巨大的努力，如“三三制”的實施、“兩個確保”政策的出臺、全社會動員的再就業(yè)工程等方面，均付出了巨額的財政補貼。以“兩個確保”政策與“三條保障線”為例，1998年中央鑒于大量離退休人員的離退休工資得不到保障、國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障性不足的問題，提出了“兩個確保”的大政方針，1998～2004年，對全國企業(yè)離退休人員共發(fā)放基本養(yǎng)老金15585億元，當(dāng)期拖欠額從1998年的每月4億～5億元逐年減少，2004年首次實現(xiàn)全國企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金全年無拖欠，7年間中央財政共投入2282億元，財政補貼從此走上正軌，用以彌補養(yǎng)老保險基金收支的當(dāng)期缺口。

1998年，中央政府決定在生產(chǎn)不景氣的國有企業(yè)建立再就業(yè)服務(wù)中心，為下崗職工提供再就業(yè)服務(wù)，實行“三條保障線”政策。下崗職工在本企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心可以按照“三三制”，領(lǐng)取3年的基本生活費，如果3年期滿仍未就業(yè)的下崗職工可以登記失業(yè)，將其納入失業(yè)保險范疇，繼續(xù)領(lǐng)取2年的失業(yè)保險金，2年期滿如果仍未就業(yè)，將其納入城市最低生活保障制度領(lǐng)取低保費用。1998～2004年，全國國有企業(yè)累計下崗的2800多萬名職工，絕大部分進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，按時領(lǐng)取基本生活費，并由該中心代繳社會保險費^[4]。下崗職工基本生活保障所需基金按“三三制”由企業(yè)、中央和地方財政、失業(yè)保險基金分擔(dān)。7年來中央財政共向地方補助了730億元下崗職工基本生活和再就業(yè)補助基金。2004年之后，全國各地國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心相繼逐步取消。

中央2000年8月起建立了戰(zhàn)略儲備性的全國社會保障基金，至2014年末，基金資產(chǎn)總額15356.39億元。2014年，基金權(quán)益投資收益額1424.60億元，投資收益率為11.69%^[5]。中國財政主導(dǎo)型社會保險制度模式有兩個層次的含義：一是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，在社會保險基金的收入流量上，國家財政和地方財政起著不可或缺的重要作用，財政補助功能日漸重要，財政在社會保險基金收入中占比逐年加大，使財政成為彌補社會保險基金嚴(yán)重不足的主要提供者；二是在社會保險制度的設(shè)計中，政府為社會保險管理制定了一系列的財政稅收政策、勞動就業(yè)政策等，成為社會保險事業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中不可替代的管理者與統(tǒng)領(lǐng)者，國家財政同時肩負(fù)制定社會保險財務(wù)政策與財務(wù)管理的使命，全面負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理社會保險基金的運營與投融資。

從社會保險改革的國際背景看，受到20世紀(jì)石油危機和人口老齡化危機的影響，歐洲大多數(shù)國家以財政為主導(dǎo)的社會福利制度的可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老金領(lǐng)取者比例上升，供款者的比率相對下降，為了彌補供款的減少，政府的補貼隨著人口老齡化的步伐加快而動態(tài)提高，大大增加了政府的預(yù)算赤字。可以說是20世紀(jì)70年代的石油危機促使福利國家紛紛改革其無所不包的社會福利制度，90年代風(fēng)起云涌的人口老齡化浪潮又使得歐洲國家社會保險財政體系分崩離析。西方國家社會福利制度改革的重點放在增收節(jié)支上，即增加社會保險基金收入，減少社會保險基金支出，各國政府都對其社會保險職能和管理體制進(jìn)行了或大或小的改革。其中最主要的是從社會福利體制上“開刀”，即從國家壟斷向民營化轉(zhuǎn)軌。也就是說，改變政府一包到底的傳統(tǒng)做法，變?nèi)窀＠麨檫x擇性福利，盡量縮小干預(yù)社會保險的范圍和項目，把繳費責(zé)任由政府全部或部分地轉(zhuǎn)移到企業(yè)和職工個人身上，大力發(fā)展企業(yè)年金，把一些項目交由非政府機構(gòu)實行市場競爭性管理，或由工人合作社和其他社會團(tuán)體承擔(dān)，與政府共擔(dān)責(zé)任。

中國社會保險同樣面臨著隱性債務(wù)或是顯性債務(wù)居高不下、人口老齡化與高齡化加速的問題，政府對社會保險的全責(zé)制或是無限責(zé)任不利于社會保險的健康發(fā)展。在目前大部分地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較嚴(yán)重的情況下，學(xué)界提出的不斷擴(kuò)大社會保險支出在財政支出中的比重很難邁出大的步伐，在國家及地方財政社會保險負(fù)擔(dān)日漸加重的情況下，一些學(xué)者早期提出的“建立社會保險基金自主平衡機制”的討論就是為財政“減負(fù)”的一種理性思考。計劃經(jīng)濟(jì)時期大部分利潤上繳給了中央財政，在學(xué)界訴求中央政府應(yīng)該承擔(dān)社會保險轉(zhuǎn)型成本的前提下，目前財政主導(dǎo)型的社會保險改革要考慮兩大命題：一是政府在社會保險基金（主要是養(yǎng)老保險基金與醫(yī)療保險基金）未來可能轉(zhuǎn)向入不敷出的情況下，應(yīng)該厘清權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，進(jìn)一步理順政府在社會保險職能中的問責(zé)制與權(quán)責(zé)制，政府作為“最終責(zé)任人”的社會角色不能動搖；二是要努力調(diào)整社會保險基金的收支結(jié)構(gòu)，建立社會保險制度的造血機制，加快社會保險替代財源建設(shè)，與商業(yè)保險共筑社會保險大堤，走社會保險產(chǎn)業(yè)化、市場化、多支柱的發(fā)展道路。

要真正實現(xiàn)社會保險的效率化管理并達(dá)到中央和地方財政的“減負(fù)”目標(biāo)，就要按照新公共管理戰(zhàn)略思路，努力研究政府在不同階段、不同時間、不同地點社會保險職能的進(jìn)位程度與退位程度問題，對政府在社會保險中應(yīng)該強化的政府職能，政府要勇于承擔(dān)責(zé)任；對政府在社會保險中應(yīng)該弱化的職能，要考慮采取更多的途徑來替代政府的部分職能，如作業(yè)外包、政府購買招標(biāo)等。政府職能強化不等于政府全方位承包，政府職能弱化不等于政府全身而退，進(jìn)位或退位都可能存在政府職能強化程度或弱化程度的度量問題。

二 政府的社會保險信用與建立社會保險責(zé)任政府

產(chǎn)權(quán)制度是整個社會信用體系的體制性基礎(chǔ)。在社會保險體系構(gòu)建過程中，明晰私有產(chǎn)權(quán)（個人賬戶）、共有產(chǎn)權(quán)（統(tǒng)籌賬戶）與國有產(chǎn)權(quán)（全國社會保障基金理事會基金等）的制度安排，才能重建社會保險各交易主體之間的一種特定的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，使與市場經(jīng)濟(jì)信用相連接的“社會保險信用”的作用機制在交易中也能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，有助于各種社會保險政治資源、經(jīng)濟(jì)資源與社會資源的優(yōu)化配置。規(guī)范社會保險秩序，自發(fā)調(diào)節(jié)和內(nèi)生地抑制各種“搭便車”行為和失信行為，使企業(yè)和個人依法繳納社會保險費，隨時承兌作為社會保險責(zé)任主體的政府為社會保險擔(dān)負(fù)兜底責(zé)任的信用承諾，成為社會保險可持續(xù)發(fā)展最基礎(chǔ)的信用。因此，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)行相關(guān)的社會保險產(chǎn)業(yè)化的一些改革，有助于社會保險個人、企業(yè)與政府信用這一問題得到一定程度的落實。

市場經(jīng)濟(jì)要求政府在履行社會保險職能過程中由原來的行政式管理體制轉(zhuǎn)向服務(wù)型管理體制，要求政府在一切社會保險活動中堅守誠信原則，兌現(xiàn)政策承諾，樹立高效廉潔的誠信政府形象。政府信用最為根本，因為它對社會、對公民信用的影響最大。我國社會保險產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并不復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)歸屬已是一個相對明晰的概念，多元化投資為主體的社會資本型的社會保險產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，也可以建立一個產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)界定明確、流轉(zhuǎn)順暢的社會保險的私有產(chǎn)權(quán)、公有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，不存在太多的產(chǎn)權(quán)幻覺問題。維系社會保險財產(chǎn)權(quán)益，則需要形成良好的信用基礎(chǔ)規(guī)制和制度秩序。社會保險制度也是一種契約制度，社會保險的產(chǎn)權(quán)安排要通過契約方式加以落實，由社會保險經(jīng)辦管理得以實施。社會保險中的養(yǎng)老保險關(guān)系、醫(yī)療保險關(guān)系、工資關(guān)系、勞動關(guān)系等，均需要花費一定的交易成本，達(dá)成一種政府、企業(yè)與個人之間的共同契約，政府是這種社會契約的組織者或監(jiān)督者。

社會保險中的政府信用是政府介入社會保險的一個重要職能。目前在美國、日本等發(fā)達(dá)國家中，青年一代對社會保險的政治預(yù)期與經(jīng)濟(jì)預(yù)期均在降低。發(fā)展中國家面臨同樣的問題，主要是由于政府信用的二元化、社會保險待遇中個人財產(chǎn)權(quán)益的喪失及通貨膨脹這一不可預(yù)計因素，將對個人未來養(yǎng)老保險的現(xiàn)值與終值產(chǎn)生不對應(yīng)（現(xiàn)值和終值是一定量資金在前后兩個不同時點上對應(yīng)的價值，其差額即為資金的時間價值），加之社會保險基金投資虧損與貶值嚴(yán)重，加強社會保險基金管理是重中之重。

（一）克服政府的社會保險信用的二元性

社會保險可持續(xù)發(fā)展，社會保險經(jīng)辦管理體制進(jìn)一步強化，面臨著許多發(fā)展困境，其關(guān)鍵是要建立一個可持續(xù)的責(zé)任政府，以實現(xiàn)社會保險中的信用承諾作為重要的政策目標(biāo)。縱觀一些國家社會保險發(fā)展?fàn)顩r，社會保險制度是一種代際接續(xù)的、長效性的社會制度，社會保險政策出臺表現(xiàn)較多的是執(zhí)行難的問題，政府失信問題也較為突出。政府信用是一種代理信用，其代理行為可能與代理時間相分離，代理者任期內(nèi)如果不承擔(dān)社會保險最終責(zé)任，踐約守信的動力也就可能消失。政府信用是一種建立在作用方與被作用方權(quán)力非對稱基礎(chǔ)上的特殊信用。當(dāng)被作用方（政府）擁有國家賦予的行政強制力時，一旦發(fā)生失信行為，作用方（公眾）由于其權(quán)力支配上處于明顯的劣勢地位而顯得孤立無助，這種不公平性尤其是政策執(zhí)行的拖延性客觀上為政府的失信行為創(chuàng)造了條件。

社會保險經(jīng)辦是一項十分復(fù)雜的工作，建立社會保險的責(zé)任政府，關(guān)鍵是要維系產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)權(quán)安排的各項權(quán)能。政府職能轉(zhuǎn)換，需要通過契約外包、委托-代理、政府規(guī)制等方式提高管理效率。由于行政管理事務(wù)中的一些不可抗力會直接影響政府的信用，政府委托管理等都是實現(xiàn)政府職能的新管理方式。代理理論要解決的問題是：設(shè)計和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵機制（通常是合同），明確代理人的責(zé)任和利益，從而實現(xiàn)委托人的利益最大化。例如，在養(yǎng)老金的委托-代理管理過程中，當(dāng)基金管理人和資產(chǎn)經(jīng)理的利益與養(yǎng)老金受益人的利益不一致時，代理風(fēng)險就會產(chǎn)生。在長期投資相關(guān)的復(fù)雜的投資組合戰(zhàn)略中，基金經(jīng)理與養(yǎng)老金受益人之間的信息不對稱，養(yǎng)老金受益人不了解有關(guān)的法律和法規(guī)，客觀上為失職、低效和濫用權(quán)力創(chuàng)造了條件。最直接的道德風(fēng)險是欺騙、不履行、錯誤履行或公開盜竊養(yǎng)老金資產(chǎn)。例如，英國的馬克斯威爾案和個人養(yǎng)老金計劃的誤售，美國的“安然事件”和20世紀(jì)60年代中期發(fā)生的“斯圖特貝克事件”^[6]等，使養(yǎng)老金受益的私有產(chǎn)權(quán)遭受損失，也使政府信用受到損失。政府信用的衡量，與企業(yè)信用不能使用同一標(biāo)準(zhǔn)，社會保險政策的一些調(diào)整，客觀上也可能損害一部分人的利益，造成政府“失信”的社會印象。2004年和2005年，我國“兩個確保”政策和對城鎮(zhèn)貧困居民實施的“應(yīng)保盡保”政策分別出臺，是迄今政府最大的也是最成功的信用。農(nóng)村社會保險資源比較匱乏，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的新農(nóng)保和新合作醫(yī)療制度，需要中央乃至地方政府年復(fù)一年地加大補貼，能不能提供財力保證，是財政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。為了社會保險的整體利益，政府的信用要體現(xiàn)在社會保險的績效上，盡力實現(xiàn)帕累托最優(yōu)（Pareto optimality），減少政府信用的二元性。

（二）社會保險經(jīng)辦管理優(yōu)質(zhì)化體現(xiàn)責(zé)任政府的意志

2003年5月7日，日本官房長官福田康夫在東京宣布，他因有三年未繳納養(yǎng)老保險金而失信于民，決定引咎辭職。主管養(yǎng)老金事務(wù)的厚生勞動省社會保險廳披露，官房長官福田康夫、財務(wù)大臣谷垣禎一、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣中川昭一，以及金融、經(jīng)濟(jì)、財政大臣竹中平藏等7人，在過去某一段時間內(nèi)，因種種原因沒有繳納養(yǎng)老保險費。日本小泉內(nèi)閣的18名成員中已經(jīng)有7名成員沒有按日本法律繳納養(yǎng)老保險金。2003年5月10日，日本最大的在野黨民主黨黨首菅直人，因被媒體揭發(fā)曾經(jīng)有漏繳國民年金保險費的行為不得不引咎辭職，政府高官的養(yǎng)老金丑聞加劇了民眾對政治與政府的不信任。菅直人打算以支持企業(yè)多雇用應(yīng)屆畢業(yè)生等方式促進(jìn)就業(yè)，設(shè)法改革社會保障體系，但如何為民生項目“埋單”，在日本公共債務(wù)兩倍于經(jīng)濟(jì)規(guī)模的情況下是道難題。從菅直人不繳納養(yǎng)老金被迫引咎辭職到上臺后對社會保障的“醒悟”，體現(xiàn)了當(dāng)政者的現(xiàn)實意志。

政府行為直接展示了政府形象，無信用無以立，政府形象的優(yōu)劣是取得民眾支持的重要因素。從一定意義上說，政府信用是最重要的信用，它對社會信用、公民信用起著表率的作用，影響最大。社會保險政策的經(jīng)辦管理是政府親民形象的一個重要窗口，也是政府關(guān)注民生的重要窗口。在“以人為本”的社會管理體制下，政府在社會保險經(jīng)辦管理過程中應(yīng)該更注重實效化、人性化。重視社會關(guān)切，需要將社會保險的具體政策條款和細(xì)則落到實處。20世紀(jì)90年代以來，中國政府以“兩個確保”“應(yīng)保盡保”“養(yǎng)老金社會化發(fā)放”“精準(zhǔn)扶貧”作為重要的政策舉措，其中“兩個確保”發(fā)放率與養(yǎng)老金社會化發(fā)放率接近100%，奠定了良好的政府形象。從2006年起，中央財政對中西部地區(qū)參加新農(nóng)合的農(nóng)民的補助提高到每月發(fā)放20元，地方財政相應(yīng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)，并逐年提高，至2016年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險年人均政府補助標(biāo)準(zhǔn)提高到420元，2006年起將中西部農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的市轄區(qū)和東部部分省區(qū)市困難地區(qū)的縣（市）納入中央財政補助范圍，確保基金及時到位和足額發(fā)放，并將增加的財政補貼主要用于大病統(tǒng)籌，確保了2010年前建立起覆蓋全國的新農(nóng)合保險制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。

社會保險是一個宏大的系統(tǒng)工程，政府責(zé)任落實到位是政府職能的具體化，社會保險責(zé)任政府的基本注解是：政府運用公權(quán)力管理社會保險公共事務(wù)，必須對公民的社會保險合同承擔(dān)法定的責(zé)任和義務(wù)，杜絕失職行為，實行依法行政、政務(wù)公開、信用到位，保證社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。主要包括以下要素。

1.社會保險經(jīng)辦管理可持續(xù)發(fā)展理念

我國現(xiàn)行社會保險資源存量有限、增量不足，面臨人口老齡化與高齡化的威脅、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制成本高、社會保險發(fā)展層次與水平不平衡等問題。由于受眾多因素的影響，社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展，要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展前瞻性研究著眼，以系統(tǒng)論的觀點做好頂層設(shè)計工作，以保證政策執(zhí)行的連續(xù)性與有效性、保證政府職能的穩(wěn)定性發(fā)揮，盡力降低社會保險經(jīng)辦管理成本，提高社會保險績效，增強民眾對政府在社會保險經(jīng)辦管理中的公信力。樹立社會保險可持續(xù)發(fā)展理念，主要包括政府對社會保險的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)是否正確、發(fā)展定位是否符合中國國情等。社會保險可持續(xù)發(fā)展建立在社會保險資源尤其是社會保險基金可長期有效供給、社會公平公正和參保者長期積極參與的基礎(chǔ)之上，結(jié)合社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會變遷，使當(dāng)代人與后代人的基本生存權(quán)利得到有效滿足，社會保險政策不斷優(yōu)化，社會保險內(nèi)涵得以擴(kuò)充。從而使社會保險經(jīng)辦管理體制在社會保險可持續(xù)發(fā)展過程中得到強化，并積極致力于社會保險的最高目標(biāo)和長期目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.提高政府的社會保險信息的透明度與政策的可操作性

在公民權(quán)利意識越來越強烈的背景下，社會保險參與者需要了解更多與自身生存利益相關(guān)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、經(jīng)濟(jì)適用房政策、勞動就業(yè)等信息。盡可能在信息對稱的前提下，政府在經(jīng)辦管理過程中如實地向公民報告重要的社會保險等咨詢信息、最新法律法規(guī)。同時強化政府回應(yīng)和反饋機制，成為政府社會保險經(jīng)辦管理過程的重要責(zé)任之一，社會保險政策的可操作性與公正性直接關(guān)系到社會保險的可持續(xù)發(fā)展，一度發(fā)生的農(nóng)民工大量退出養(yǎng)老保險和中斷養(yǎng)老保險繳費事件，凸顯了政府對農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策的誠信不足，致使政府履行社會保險職能的公信力遭到質(zhì)疑，加大了政府養(yǎng)老保險的信用危機。2014年本課題組與廣州市白云區(qū)地方稅務(wù)局聯(lián)合在廣州市白云區(qū)對外來務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行了參保意愿的問卷調(diào)查，共調(diào)查了5101人，在戶籍所在地參保的占47%，共2397人，在廣州市白云區(qū)參保的2704人中，28.3%的人認(rèn)為繳費比例過高，難以承擔(dān)，14.7%的人認(rèn)為養(yǎng)老保險接續(xù)存在問題，10%的人認(rèn)為沒必要參加醫(yī)療保險（見圖2-1）。

圖2-1 2014年廣州市白云區(qū)外來務(wù)工人員在穗?yún)⒈５闹饕蛩?/p>

政府應(yīng)設(shè)計將農(nóng)民工真心納入社會保險體系這一大政方針相應(yīng)的可操作性方案，因為農(nóng)民工這一群體以中青年為主進(jìn)入城市，本身并沒有養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，可以為農(nóng)民工這一群體設(shè)計完全積累賬戶。但是，在將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度之后，因農(nóng)民工在政府出臺禁止退保之前反復(fù)退保，以他們的名冊所繳納的統(tǒng)籌賬戶基金只為原務(wù)工城市作出了貢獻(xiàn)。

3.依法行政，擴(kuò)大公民對社會保險的參與

依法行政指國家機關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項社會事務(wù)，依法進(jìn)行管理的活動。依法行政的基本要義包括：提高政府立法質(zhì)量，是依法行政的前提；嚴(yán)格行政執(zhí)法，是依法行政的關(guān)鍵；強化行政執(zhí)法監(jiān)督，是依法行政的保障；加強對依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，是依法行政的組織基礎(chǔ)。

社會保險依法行政的內(nèi)涵：一是政府自身要建立防止濫用權(quán)力挪用社會保險基金或是管理無序的嚴(yán)格規(guī)制，防止越權(quán)與侵權(quán)行為，防止社會保險政策執(zhí)行不力引發(fā)的社會動蕩；二是要為依法行政提供可靠的法律保障，使行政權(quán)力更具權(quán)威性，增強約束力與執(zhí)行力，尤其在努力擴(kuò)大社會保險的繳費能力、科學(xué)處置勞動糾紛與勞資關(guān)系、加強勞動行政監(jiān)察、強化對農(nóng)民工的社會保護(hù)機制以保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、完善社會保險稅費改革等方面要加大改革力度；三是在行政立法、行政執(zhí)法、行政程序、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、行政訴訟、行政處罰、行政調(diào)解與行政仲裁等各個環(huán)節(jié)建立社會保險依法行政的系統(tǒng)工程，使社會保險依法行政成為經(jīng)辦管理過程中的社會常態(tài)。

擴(kuò)大社會保障覆蓋面是建立和諧社會的重要指標(biāo)，我國社會保障管理體制的宏觀層面與微觀層面總是存在不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象：在“福利社會化、社會福利化”的口號下，過去政府對醫(yī)療保險的參與不足或過度退位，致使居民對政府醫(yī)療保險的預(yù)期偏低；居民對政府社會保險政策的知情權(quán)不足，一些改革政策的出臺和在政策實施過程中也經(jīng)受不住實踐的考驗，缺乏可操作性，缺乏企業(yè)與公民積極參與，缺乏有公制力的談判協(xié)商機制；民間非營利組織長期處于發(fā)育不良狀態(tài)，缺少社會參與或是參與欠缺，使社會保險處于一種有渴求但無生氣的狀態(tài)。健康的社會保障管理體制，要求努力擴(kuò)大企業(yè)與公民的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，建立民情民意反饋制度、聽證制度、回應(yīng)制度與協(xié)商談判制度，能在較大程度上提高政府社會保險依法行政的工作效率。

三 稅務(wù)部門全責(zé)征收社會保險費經(jīng)辦管理

早在1999年1月，國務(wù)院就頒發(fā)了《社會保險費征繳暫行條例》（國務(wù)院令第259號），其中明確規(guī)定，社會保險費可以由稅務(wù)機關(guān)征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收。例如，1999年11月，廣東省委、省政府作出決定：自2000年1月1日起，社會保險費由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，即實行稅務(wù)機關(guān)征收、財政部門管理、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)核發(fā)待遇的社會保險費征收管理新體制。由于《社會保險費征繳暫行條例》同時賦予地方稅務(wù)部門與社會保險部門征收社會保險費的責(zé)任權(quán)限，而大部分社會保險事務(wù)歸于社保部門，與全國各省區(qū)市一樣，廣東省地方稅務(wù)部門征收社會保險費實行的是權(quán)責(zé)不一、事權(quán)分離的代征模式，即各級地方稅務(wù)部門按照各級社會保險部門提供的應(yīng)征戶數(shù)和應(yīng)征的社會保險費總額征收社會保險費，實際上成為一個配套角色，這種“代征代收”模式并沒有觸動社會保障體制革命。2019年之前，全國是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和稅務(wù)部門兩個征收主體并存，加之理論界“從稅派”和“從費派”之爭，使高層決策對誰是中國征收社會保險費的責(zé)任主體難下定論。社保界人士表示，“2006～2016年，企業(yè)養(yǎng)老保險費由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收（或主要由社保征收）的15個省份，征繳收入年平均增長率為17.7%，稅務(wù)征收（或主要由稅務(wù)征收）的17個省份征繳收入年平均增長率為16.8%，低于社保征收省份0.9個百分點。數(shù)據(jù)分析表明，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收社會保險費的效果更好”^[7]。國務(wù)院決定，從2019年1月1日起由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費（由于各種原因，事實上并沒有有效執(zhí)行）。

從2003年起，廣東省推進(jìn)代征代收模式向全責(zé)征收模式轉(zhuǎn)型，即統(tǒng)一規(guī)范全省社會保險費全責(zé)征收業(yè)務(wù)流程，對稅收征管流程與社會保險費征管流程實行一體化設(shè)計，把社會保險費征管流程統(tǒng)一規(guī)范為“登記-核定-申報-征收-清算-會統(tǒng)”六個環(huán)節(jié)，實施稅費同征、同管、同查，實現(xiàn)稅費同屬一個稅務(wù)管理機關(guān)、一個稅務(wù)核算單位、一個稅務(wù)管理員管理，并建立中間數(shù)據(jù)庫，地方稅務(wù)部門與社會保險部門可共享中間數(shù)據(jù)庫，提高征收效率，從而從體制上突破了舊的征收模式的瓶頸制約，保證了社會保險的擴(kuò)面征繳到位，確保了社會保險基金收入的安全性，避免了收支一條線帶來的潛在風(fēng)險，發(fā)揮了稅收體制優(yōu)勢。然而，“稅費之爭”的身份之虞難以使稅務(wù)部門挺直腰桿，利益動機也使社會保險部門與稅務(wù)部門的合作機制或多或少受到影響。體制的桎梏決定了這還不是一場真正意義的征收改革。

從2009年10月1日起，廣州市建立了“人大監(jiān)督、勞動與社會保障行政監(jiān)管、地稅全責(zé)征收、財政專戶管理、社保經(jīng)辦待遇核發(fā)、通過銀行（郵政）實行待遇社會化發(fā)放”的社會保險基金管理新模式。由地方稅務(wù)機關(guān)全面負(fù)責(zé)社會保險費征繳環(huán)節(jié)中的繳費登記、申報、審核（核定）、征收、追欠、查處、劃解財政專戶等相關(guān)工作，并將征收數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、及時地傳遞給社會保險經(jīng)辦機構(gòu)記賬^[8]。廣州市地方稅務(wù)機關(guān)全責(zé)征收社會保險費，全面發(fā)揮了地方稅務(wù)部門的征繳效率優(yōu)勢、服務(wù)平臺優(yōu)勢與執(zhí)法剛性優(yōu)勢，從“優(yōu)化配置資源加強組織管理、著力制度建設(shè)推進(jìn)規(guī)范管理、突出宣傳培訓(xùn)提升隊伍素質(zhì)、落實四同管理突出征管績效、強化技術(shù)支撐完善信息系統(tǒng)”五個方面入手，與社會保險等部門一道，全力以赴地推進(jìn)地方稅務(wù)全責(zé)征收工作。到2010年9月底，社會保險費征收同期增長超過10個百分點，征收率接近100%。擴(kuò)大五大保險品種的覆蓋面工作有條不紊，追繳欠費工作深入展開，保證了廣州市各社會保險項目待遇的落實與養(yǎng)老金的發(fā)放。

從2013年5月開始，廣東省地方稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用新的社會保險征繳系統(tǒng)，對所有企業(yè)按《中華人民共和國社會保險法》的要求實行“五險合一”全險參保，系統(tǒng)上線時由企業(yè)自行向地方稅務(wù)部門申報人數(shù)，根據(jù)申報人數(shù)征收社會保險費。“五險”捆綁在一起，也確實使大多數(shù)中小企業(yè)難以承受繳費之重，企業(yè)各種費用、稅收加上社會保險繳費，幾乎占了企業(yè)成本的40%。2016年，廣州市地方稅務(wù)服務(wù)熱線12366咨詢需求最集中的是社會保險費征繳方面的問題和傳統(tǒng)的稅收業(yè)務(wù)方面的問題，兩者的咨詢占了71.5%（見表2-1）。

表2-1 2016年度廣州市地方稅務(wù)局12366熱線咨詢問題

2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確指出，要發(fā)揮稅務(wù)部門稅費統(tǒng)征效率高等優(yōu)勢，按照便利征管、節(jié)約行政資源的原則，將依法保留、適宜由稅務(wù)部門征收的行政事業(yè)性收費、政府性基金等非稅收入項目，改由地稅部門統(tǒng)一征收。擴(kuò)覆工作和征繳工作的難題主要是進(jìn)城農(nóng)民工、城市困難就業(yè)人員、殘疾人群、彈性就業(yè)人員的參保問題；小型企業(yè)與微型企業(yè)人員流動頻繁，勞動關(guān)系松弛，強制推行社會保險難度較大；新增設(shè)單位、未參保單位，都是地方稅務(wù)部門擴(kuò)大覆蓋面的重點單位。酒店餐飲業(yè)、娛樂業(yè)、新興行業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工為強制執(zhí)法檢查的行業(yè)；農(nóng)轉(zhuǎn)居人員、被征地農(nóng)民等都是擴(kuò)覆工作的對象。

上述擴(kuò)覆工作的單位與個人很難融入社會保險，需要地方稅務(wù)部門運用社會保險的強制手段加以實施。稅務(wù)征收系統(tǒng)需要扁平化管理，將內(nèi)部組織按照參保客戶的導(dǎo)向發(fā)展，改變層級組織模式，輔之以電話服務(wù)、電子政務(wù)等手段，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面。組織代收站點建設(shè)，培訓(xùn)社會保險費征繳的公共服務(wù)受托人，讓他們接受地方稅務(wù)部門委托，代理地方稅務(wù)部門成為代收代繳社會保險費的職能主體，向地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，地方稅務(wù)部門向市政府負(fù)責(zé)。繳費登記、申報、審核、征收等一些基礎(chǔ)性工作還可以借助殘疾人聯(lián)合會、城市中小企業(yè)局或是社區(qū)街道組織服務(wù)平臺等加以完成，鼓勵社會力量、利用社會資源參與代征代繳工作，大幅度提高征收績效。

2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案的議案，要求改革國家稅務(wù)、地方稅務(wù)征管體制，將省級和省級以下國家稅務(wù)和地方稅務(wù)機構(gòu)合并，實行以國家稅務(wù)總局為主與省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。這樣，社會保險費將由地方稅務(wù)部門全責(zé)征收改為由稅務(wù)部門全責(zé)征收，也為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的費用收繳解決了統(tǒng)一的征收體制問題。