第一節 政府社會保險職能的研究視角與研究內容

社會保險的政策功能要通過政府執行來實現，在社會保險政策的功能實現過程中，政府發揮什么作用及執行力如何，尤其是社會保險基金的償付能力如何，直接決定社會保險制度的成敗，履行政府的社會保險職能就是要在較大程度上通過經辦管理來促進社會保險功能的實現與發揮。

1887年，美國行政學家威爾遜發表《行政學之研究》之后，誕生了公共行政學。該學科主要關注政府職能和管理方式問題，公共行政學的目的是更好地界定政府職能，提高政府效率，促進人類社會的福利。加強社會保險行政管理方式是要努力促進政府社會保險管理績效的全面提升，研究政府社會保險職能在候選情況下如何進位或是退位問題，研究政府還要擴展和延伸社會保險的哪些領域、開發哪些社會保險項目使項目更為齊全，或是在政府已經進入的社會保險領域，如何提升其社會保險職能，發揮政府更大的作用。

社會保險在市場失靈時發揮作用，屬于國家干預主義理論范疇。社會保險活動作為對市場經濟缺陷進行彌補的重要活動，要通過公權力來完成。中國社會保險改革首先要對舊經濟秩序、舊有的經濟體制加以清理，以消除計劃經濟帶來的社會保險效用不足問題。30多年來的社會保險改革正是在調整中將原有的企業保險向社會保險轉型的過程。

面臨收入差距進一步擴大的局面，面對就業問題日趨尖銳的矛盾、失地或少地農民大量增加的殘酷現實、參保者個人養老保險面臨通貨膨脹風險的難題，必須著力于社會政治與經濟的協調發展，進一步提升政府社會保險職能，深化社會保險改革。面臨市場化、商業化、私營化的選擇，政府在社會保險的某些領域或某些社會保險制度設計上，可能需要退出或弱化部分職能。

第一，從政府公共管理領域研究政府的社會保險職能，更注重管理方式的研究。公共管理學者認為政府彌補市場失靈，可以進行必要的市場干預，社會保險經辦管理的目標是讓經辦管理者改進技能與增強社會責任。社會保險的改革發展要求政府強化責任意識但不是要政府大包大攬成為“無限責任公司”，西方國家社會保險民營化、市場化思潮就是減少政府活動范圍，適當壓縮政府責任空間，使其成為小政府。在社會保險公共服務領域，經辦管理則應比以前的統管方式有更大的創造力與自主性。從角色理論來討論政府在不同時期應該做什么而不應該做什么，這是改革的政治安排，當過去由政府從事的一些社會保險活動開始走向市場化時，政府更加關注市場化的效果。政府是最大的經濟組織，政府角色更多地側重于經濟職能，如果實施效果較為顯著，就應該更多地縮減政府的財政補貼規模，如養老保險產業化，更多的是市場行為，讓市場發揮重要作用，體現在社會保險經辦管理上也應如此。政府是通過政治過程表現出人民意愿的集中代表，其行為不存在界限指標，即使社會保險的某些經辦事項交由市場管理，也需要政府履行相應的監管職能，確定公眾對社會保險的偏好程度、價值取向或是預期的高低，作為政府調整社會保險經辦管理行為的參考。

凱恩斯主義的一些治理理念與中國國情有一些契合，而當凱恩斯主義在中國遭遇“水土不服”時，財政部提出在統賬結合基礎上建立“社會保險基金的自主平衡機制”的改革要求，旨在盡量減少社會保險基金收不抵支尤其是養老保險對財政帶來的影響。近些年來，國家對養老保險和醫療保險尤其是城鄉居民養老保險和城鄉居民醫療保險的財政補貼正逐年加大。截至2017年底，城鎮職工基本養老保險基金的結余達到43885億元。各級財政對城鎮職工基本養老保險基金的補貼在2017年達到8004億元。隨著覆蓋城鄉居民社會保險體系的建立和完善，特別是我國人口老齡化高峰的日益臨近，城鄉居民基本養老金支付壓力持續加大，財政補貼增長幅度較大^[1]。

第二，從社會學角度研究社會保險經辦管理問題，更多的是側重社會分層理論、角色理論、社會排斥理論、貧困理論、再分配理論等視角。社會分層理論提出的根本目的是使社會能夠和諧共存，并針對社會各階層之間發生的各種社會矛盾和利益沖突建立各階層利益的整合機制、矛盾和沖突的化解機制和治理機制，結合社會保險的再分配機制來平抑某些階層之間的社會不公問題。當城市化改革需要大量的農民工轉化為城市人時，有必要根據社會分層的變遷和城市擴張的要求確定社會保險全覆蓋的發展目標，當務之急是要給進城務工農民更多的市民化待遇。在社會學視角的社會保險經辦管理中，“角色理論”更多地傾注于對城市邊緣群體或弱勢群體的人性化關注，減少社會歧視，注重他們的社會參與，實現社會融合，為他們提供更多的社會保險經辦管理的特色服務。

處于經濟與社會轉型期，加之經濟不穩定等不利因素的影響，經濟新常態要求的產業升級和去產能也成為各種社會矛盾比較集中的爆發期，給社會保險經辦管理工作帶來不少難題，強調在社會保險領域加強政府的社會治理，以避免社會領域存在的種種問題影響經濟的健康發展。中央處理社會問題從“兩個確保”政策的高調出臺到“五個統籌”^[2]的闡述，繼而提出“以人為本”的科學發展觀，其核心就是要注重經濟與社會的協調發展，通過社會保障制度的建設在一定程度上緩解各種社會矛盾。政府在社會保險經辦管理中的社會職能與其政治職能、經濟職能一樣，成為整個政府社會保險工作中不可或缺的一個有機組成部分。注重社會保險經辦管理過程中的細化研究，有利于鞏固發展成果，建立更為完善的社會保險體系。

第三，從經濟學的角度研究政府的社會保險經辦管理職能，主要強調市場優先原則，政府職能主要是彌補市場不足。例如，美國學者安德森提出，政府應該有七項基本職能：提供經濟基礎、提供各種公共商品和服務、協調與解決團體沖突、維護競爭、保護自然資源、為個人提供獲得商品和服務的最低條件、保持經濟穩定^[3]。從公共管理學的角度分析，社會保險政策及法律法規是重要的公共產品，市場機制可以對經濟起基礎性的調控作用但不是全部，在許多方面需要社會保險這一政策工具及職能彌補市場經濟的缺陷。

首先，市場經濟之所以能夠實現社會資源的有效利用，是以市場和競爭的存在為前提條件的，必須保證市場的存在與準入市場的自由。社會保險的競爭型管理概念的提出，就是要將社會保險經辦管理的部分事務交由市場管理。

其次，必須存在一個由政府提供并執行的法律框架，使社會保險經辦管理的市場契約關系和交易活動得以實現。

再次，由于外部性概念的存在，社會保險政策的實施也可能產生外部不經濟性，表現為正面效應或負面效應。經辦管理過程中的某些負面效應要通過政策的矯正加以治理。

最后，對于社會穩定和發展所需要的充分就業、穩定物價、貨幣政策、財政政策及合理的經濟增長率等對社會保險的影響都是巨大的，經辦管理過程中發生的事項同樣會受到這些因素的影響。

經濟學者從經濟學角度研究社會保險經辦管理的職能，主要包括：從收支平衡視角探討政府財政基金償付能力與社會保險基金預算管理的適用性問題；從人口老齡化角度研究選擇何種社會保險基金籌資模式更適合中國未來的老齡化社會，著重于研究現收現付制向部分基金積累制過渡的途徑與方式；從基本養老保險個人賬戶嚴重的“空賬”化現象的角度，研究如何轉移部分國有企業利潤及通過多元化籌資手段充實養老保險基金，逐步做實個人賬戶；從國有企業股份制與產權改革和保障國企職工個人利益機制的角度，探討社會保險改革方案的一系列的政策設計問題，如改革進程中的財政、企業、失業保險基金各負擔三分之一的“三三制”，“三條保障線”（下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城市最低生活保障制度）向“兩條保障線”過渡、財政扶持的再就業工程與農民工社會保險關系的轉移接續問題等；從社會保險制度運行與國民經濟增長的關聯角度，研究社會保險宏觀管理與其頂層制度設計問題，如何降低社會保險經辦管理的運行成本，以提高社會保險經辦管理績效問題。

進行政府社會保險經辦管理，要充分運用政府的政策工具來實現政府社會保險經辦管理的目標，包括富有關聯的政策矩陣，如財政稅收政策、金融投資政策、人口政策與計劃生育政策、勞動就業政策等。從經濟轉型與社會轉型角度分析，為了提高社會保險基金的繳納力度，政府通過試點并計劃實施社會保險稅費改革，如地方稅務部門全責征收社會保險費，以達到提高繳費能力、降低拒繳率的目標。由于稅收體制方面存在的一些問題及部門利益分割問題，社會保險稅費改革在全國進展緩慢，財政支出中對社會保險的財政補貼比例逐年上升，中央財政與地方財政對基金養老保險金的缺口補貼逐年增加，2015年出現了一個快速的上升，有可能達到一個新的數據上升周期。

養老保險管理體制的五個統一問題已經提出了多年，但收效不大。逐年增加財政對社會保險的支持力度、擴大社會保險的覆蓋面以增加繳費率、降低非足額繳費率。擴大覆蓋面是許諾參保者的未來利益而使當前的利益再分配合法化。我國目前的社會保險體系建設較多地參照歐洲社會保險模式進行系統設計和實施，實踐中實施城鎮居民低保制度與一些醫療、教育、政府購買就業崗位等進行臨時性救助或專項救助。政府社會保險的經濟補償職能在扶持再就業工程、城鄉居民社會醫療與養老救助等方面發揮了重要的作用。