第三節(jié) 公共管理與政府社會保險職能的確立

公共產(chǎn)品有兩個本質(zhì)特征：一是消費的非競爭性；二是收益的非排他性。社會保險屬于公共產(chǎn)品或是準公共產(chǎn)品的范疇，在公共管理的體制框架下，認識社會保險的政府職能，是要更多地借助公共管理理論的視角，明晰政府在社會保險經(jīng)辦管理過程中的歷史使命與責任。

20世紀在西方國家悄然興起的新公共管理運動，其本質(zhì)是公共部門的績效管理，區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一個重要標志就是以顧客為取向的價值標準，顧客是否滿意成為衡量公共績效的重要指標。績效與效率既有聯(lián)系也有區(qū)別。尼古拉斯·亨利認為，效率（efficiency）指以最少的可得資源來完成一項工作任務，追求投入與產(chǎn)出之比的最大化；有效性（effectiveness）則指注重實現(xiàn)所預想的結果。許多國家政府社會保障部門將注意力放在了改革社會保障行政管理體制、提高服務手段與政策效果、降低社會保障管理成本的技術層面上，以保證社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。社會保險經(jīng)辦管理中的政府績效是要依靠設置一系列統(tǒng)計指標體系，對社會保險政府責任的實施效果進行綜合評判。一些國家研究開發(fā)了社會保險績效評估辦法和質(zhì)量標準，以確保對提高社會保險經(jīng)辦管理服務質(zhì)量、降低經(jīng)辦管理成本的總體目標進行跟蹤評估。

我國對社會保險的績效評估不夠重視，社會保險投入與產(chǎn)出模糊，突出地表現(xiàn)在政府社會保險質(zhì)量統(tǒng)計信息的嚴重不足，社會保險政府績效在產(chǎn)出量測量、成本測量、結果測量、服務質(zhì)量測量、公民滿意度測量、政策的社會負面效應測量等方面無法進行準確的評估。本書課題組成員在參與社會保險項目財政基金評價過程的體會是，單位自評過程中誠信不足，過于美化效率指標。在社會保險財政資金撥付第三方的績效評估中，所謂績效評估也是流于形式，第三方對業(yè)務指標不熟悉，無法行使獨立調(diào)查，難以獨立判斷社會保險專項基金的使用效率，財政部門幕后的影響多多少少影響了公正評價。

我國應加強對社會保險統(tǒng)計的管理，在改進和完善定期統(tǒng)計報表制度的同時，建立起經(jīng)常性的專題調(diào)查制度，及時掌握我國社會保險中心工作急需的正面數(shù)據(jù)與負面數(shù)據(jù)，研究建立政府社會保險效率監(jiān)測預警體系，逐步實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源渠道的多元化，以不斷提高我國社會保險工作的效率和質(zhì)量。通過政府社會保險基金預算管理強化政府社會保險職能成為一種新趨勢，同時政府要對社會保險這一系統(tǒng)工程進行長遠規(guī)劃，了解未來環(huán)境給社會保險帶來的機遇與挑戰(zhàn)。新公共管理運動用績效和計劃預算制度取代了原有的線性項目預算制，計劃預算根據(jù)機構的特定項目進行基金分配，這些非線性技術將社會保險的最終產(chǎn)出與社會保險資源的投入及其社會保險項目的財政預算結合在一起進行綜合核算，可以更好地節(jié)約有限的社會保險資源，達到更為理想的管理目標。

社會保險制度是持續(xù)性的制度，在人口老齡化、高齡化與醫(yī)療風險普遍化的壓力下，社會保險的責任趨向分化，表現(xiàn)為三個方面：一是重新劃分國家、企業(yè)與個人的責任，一種涉及收入保障的新的社會契約正在重新定義之中；二是私營部門、社會資本介入社會保險；三是公共社會保險機構重新設計操作規(guī)程，再造行政管理模式是成立獨立的管理小組來領導改革，全程進行社會保險程序的再設計，在最大限度上直接避免項目設計和政策指導失誤這一最大的潛在風險，分化的優(yōu)勢在于通過單一作業(yè)提高經(jīng)辦管理效率。中國社會保險責任趨向分化，也要進行三方面的改革：一是提高個人在社會保險中的自我保障責任，盡快建立養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)的多支柱體系；二是明晰社會保險經(jīng)辦管理的邊界，中央與地方政府社會保險的責任分工，解決長期以來懸而未決的養(yǎng)老保險隱性負債等眾多問題；三是引進社會資本與多種組織形式，建立多元化的社會保險支撐體系，如養(yǎng)老保險產(chǎn)業(yè)化、社會資本進入醫(yī)療領域等。

政府不是全職政府，加之社會保險資源有限，加強社會保險經(jīng)辦管理的一個國際趨勢是縮減行政開支，降低運營成本，國際社會在社會保險的私營化過程中引入競爭機制，使得政府開支和成本全面縮減。我國社會保險費改稅，改由稅務部門征繳社會保險稅，提高社會保險統(tǒng)籌層次，可以節(jié)約征繳成本與管理成本；采取政府藥品采購進行的競爭性供應有利于節(jié)約醫(yī)療費用開支。類似行政化降低管理成本的措施，應逐步落實到位。

很多國家絕大多數(shù)社會保險機構一直享有的提供社會保險服務的壟斷經(jīng)營正受到來自私營部門的挑戰(zhàn)。這些私營機構相信，利用它們的基礎設施和經(jīng)驗，能夠用更低的成本管理好社會保險基金。社會保險基金的捐獻人也常常支持這一觀點，相信他們能夠從私營部門（如私有銀行和保險公司）獲得比公共機構更好的服務。智利模式在社會保險基金民營化管理方面的制度創(chuàng)新，如個人責任的回歸、市場機制的引入、民間力量的滲透，以及養(yǎng)老基金與資本市場的結合，對世界不同模式的國家有借鑒價值。

再分配政策是政府對公民之間收入和財產(chǎn)的不平等進行某種程度的矯正，成為政府管理與干預經(jīng)濟的工具。社會保險經(jīng)辦管理過程中的再分配在實現(xiàn)社會公平、縮小地區(qū)間與不同階層間貧富差距方面發(fā)揮著越來越重要的作用。無論是社會保險中的各種養(yǎng)老或醫(yī)療救助，還是失業(yè)救助等，均需要財政撥款加以支持，財政投入普惠城鄉(xiāng)居民，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的財政補貼越來越大，給受保障者帶來收入增加的實惠，更為全體國民共享改革發(fā)展成果創(chuàng)造條件。

我國再分配領域社會保障的逆向調(diào)節(jié)其實也比較嚴重，由于不同群體之間社會保險制度的不統(tǒng)一，即碎片化問題嚴重，在二次分配中“逆向調(diào)節(jié)”的問題較為突出，在一定程度上拉大了貧富差距。機關事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老金雙軌制折射出的社會分裂，是中國社會不同群體之間社會保險待遇的不平等體現(xiàn)，企業(yè)以農(nóng)民工名冊所繳納的統(tǒng)籌基金構成了向國有企業(yè)離退休職工的逆向分配。在國民收入的二次分配中，社會保障本應縮小貧富差距，但在現(xiàn)實操作中，由于社保制度設計多多少少存在一些利益集團的意志，很多實際需要幫助的人群并沒有被納入社會保障中。例如，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，卻沒有將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度，沒有將城市務工女性納入城鎮(zhèn)生育保險制度。企業(yè)年金發(fā)展過程中，央企占據(jù)了90%以上的份額，被稱為“富人俱樂部”，通過補充保險進一步拉大了其他普通實體企業(yè)與央企的二次分配差距。

針對全社會建立社會保險體系的訴求，我國社會保險應該建立強勢政府還是弱勢政府？承擔穩(wěn)定經(jīng)濟與社會秩序及制度供給職能的政府應該在社會保險中發(fā)揮什么作用？這些都是政治哲學中應該回答的問題。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》中提出：向現(xiàn)代化發(fā)展過渡的發(fā)展中國家面臨大量復雜的問題與矛盾，這些問題與矛盾“只有依靠強大的集權政府才能克服”。“強大的政府”就是能夠提供合法的政治秩序基礎和有效的政治參與基礎的政府，它必須提供這樣一些政治制度——使參與政治的人們接受政治社會化以作為其參與政治的代價。作為最大的發(fā)展中國家，我國在經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型過程中均面臨著社會保險發(fā)展的大量難題，需要構建一個社會保險全覆蓋的強勢政府。而近期如社會保險改革中的養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革、延遲退休年齡改革、養(yǎng)老保險并軌、“三醫(yī)聯(lián)動”等重大改革安排進程十分緩慢甚至停滯不前，需要政府的強力推動，否則改革難有起色。

世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》指出，每一個政府的核心使命包括五項最基本的責任：①確定法律基礎；②保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；③投資于基本的社會服務和社會基礎設施；④保護弱勢群體；⑤保護環(huán)境^[9]。從公共管理視角看，我國社會保險領域中政府的基本職能包括以下幾方面。

1.為社會保險經(jīng)辦管理提供完備的法律框架

社會保險制度及社會保險經(jīng)辦管理中的法制建設，關系到國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人權建設，它是調(diào)整一個國家或地區(qū)社會保險關系法律規(guī)范的總和，包括國家立法機關制定的社會保險法律法規(guī)和國家行政機關頒布的社會保險政策、通知及其他規(guī)范性文件。政府通過社會保險立法，界定社會保險的淵源、確立社會保險立法的基本原則、理順社會保險部門與其他部門之間的法律關系，保持法律執(zhí)行的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性與穩(wěn)定性。由于較長時期以來出臺的各項社會保險險種分別通過單項法規(guī)或政策進行規(guī)范，缺乏綜合性統(tǒng)一法律法規(guī)；社會保險漏洞較多、強制性偏弱，一些用人單位尤其是外資企業(yè)以各種理由拒不參加法定社會保險，或是長期拖欠保費或是少繳保費；城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間，機關和事業(yè)單位與企業(yè)之間，社會保險制度碎片化問題嚴重，制度整合過程中也存在各種各樣的執(zhí)行難的問題。2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過、2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》的出臺，對于規(guī)范社會保險關系、保障全體公民共享發(fā)展成果、維護社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實意義。誠然，“先制度、后法律”的《中華人民共和國社會保險法》在很大程度上“將就”了之前形成的社會保險制度，留下了不少授權條款，原則性過強，操作性不足。要在今后陸續(xù)出臺的養(yǎng)老保險改革中，不斷完善社會保障法律法規(guī)。

2.為保持社會穩(wěn)定對社會保險經(jīng)辦管理進行系統(tǒng)規(guī)劃

近幾年經(jīng)濟下行壓力不減，各種社會矛盾不斷積累，維護社會穩(wěn)定的任務日益繁重且十分復雜。相當部分的群體性事件與社會保障或就業(yè)有關。社會保險權利屬于公民的基本權利，關系每個公民的切身利益，社會保險影響廣泛。政府需要對各個社會層面進行系統(tǒng)規(guī)劃，包括城鄉(xiāng)社會保險發(fā)展規(guī)劃、社會保險經(jīng)辦管理規(guī)劃、社會保險信息化建設規(guī)劃、社會保險可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等，做好城市居民醫(yī)療保險與新農(nóng)合保險的整合工作，做好行政事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌工作。

3.提供較為完善的公共產(chǎn)品和均等化服務

社會保險經(jīng)辦管理服務的內(nèi)容十分廣泛，包括社會保險繳費、檔案管理、老年扶理、醫(yī)療保健、心理安撫、待遇發(fā)放、殘疾人康復、大病醫(yī)療、勞動就業(yè)管理、孤老殘幼幫扶等。隨著社會保險信息化手段的提高，社會保險經(jīng)辦管理效率與服務理念進一步深入人心，經(jīng)辦管理機構的服務意識大大提高，并重新定義了社會保險經(jīng)辦管理的服務質(zhì)量標準，如制定經(jīng)辦管理服務目標并簽訂服務保證書，明確服務方法、服務時間限制和服務標準，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺、移動終端設備、自助一體機等渠道，建設一體化的社會保險經(jīng)辦管理的公共服務系統(tǒng)，建立信息交互平臺，完善以被保障群體為中心的服務體系與便捷、高效和安全的服務。以廣東省為例，至2015年，全省21個地市全部實現(xiàn)了12333電話咨詢服務的全覆蓋，社會保險方面電話咨詢服務約709萬人次。一些地區(qū)還設立了自助終端、互聯(lián)網(wǎng)平臺、手機短信服務、微信公眾服務平臺、APP客戶端等方式為一體的信息服務體系，提供自助查詢和業(yè)務辦理，為社會公眾提供貼心、便捷的服務^[10]。

4.為社會保險提供財政支持

國家要對社會保險提供強有力的財政支持，沒有各級財政作為后盾，很難建立與健全可持續(xù)的社會保障體系，沒有財政持續(xù)穩(wěn)定的社會保險基金補貼，社會保險也難以健康發(fā)展。政府對社會保險的財政支持主要通過以下幾個渠道：一是財政減稅，即社會保險繳費（稅）實施稅前列支，也包括企業(yè)年金和職業(yè)年金的免稅政策；二是為實施充分的就業(yè)政策，尤其是在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，各級財政部門均實施了相應的優(yōu)惠或稅收減免政策。據(jù)測算，財政支出每增加1%，可使勞動就業(yè)量增加5.5%，我國利用國債項目，大搞基礎設施建設，創(chuàng)造了數(shù)以百萬計的就業(yè)機會，國債所創(chuàng)造的就業(yè)乘數(shù)較高；三是對社會保險基金投資、企業(yè)年金和職業(yè)年金投資累積余額用于購買國債、股票等投資性權益資產(chǎn)的，在其交易和投資收益分配環(huán)節(jié)，可對其相關稅收適用較低的稅率或?qū)嵭袦p免等稅收優(yōu)惠政策；四是當社會保險基金出現(xiàn)收支逆差時，由財政部門提供一定數(shù)量的補助（見表2-2）；五是財政部門對社會保險基金周轉(zhuǎn)困難的地區(qū)實施直接財政撥付，例如，廣州市等城市財政撥付的就業(yè)專項基金的使用，財政部門大多聘請第三方進行績效評估。

表2-2 2015年全國社會保險基金預算情況

政府與市場是社會保險制度經(jīng)辦管理中兩個重要的主體。社會保險制度改革的不斷深化，勢必導致社會保險經(jīng)辦管理中政府與市場兩者關系的不斷調(diào)整，政府與市場的邊界與組合關系如何，會直接影響社會保險制度經(jīng)辦管理的運行效率，尋求政府與市場的相對均衡機制，明確政府的責任體系，是新時期社會保險建設的重要使命。

在發(fā)展經(jīng)濟學理論中，發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展有所區(qū)別，經(jīng)濟增長僅指一國或一個地區(qū)在一定時期內(nèi)包括產(chǎn)品和勞務在內(nèi)產(chǎn)出的增長；經(jīng)濟發(fā)展則意味著隨著產(chǎn)出的增長而出現(xiàn)的經(jīng)濟、社會和政治結構的變化。這些變化包括投入結構、產(chǎn)出結構、產(chǎn)業(yè)比重、分配狀態(tài)、消費模式、社會福利、文教衛(wèi)生、群眾參與等內(nèi)在的變化。經(jīng)濟增長是社會保險發(fā)展的基礎要件，沒有經(jīng)濟增長就不可能有社會保險的發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展，包括社會保險可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)，如果一味盲目追求GDP的增長，而不顧及GDP增長所付出的社會成本與在GDP增長的同時增加人民福祉，就會出現(xiàn)“無發(fā)展的增長”，即經(jīng)濟增長沒有帶來社會的發(fā)展。經(jīng)濟增長會帶來國民收入的提高，但在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時，應注意其中心意義是社會和個人福利的增進。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，個人對社會保險的需求層次也在不斷提高。我國和諧社會建設進程中，社會保險的內(nèi)涵也會有所發(fā)展。從保障公民基本生存權利發(fā)展到維系公民基本生存權利的同時維護個人的發(fā)展權，一方面，要求政府加大社會保險的投入，提供社會福利增量；另一方面，在國民收入分配不平等程度加劇的同時，要利用政府在社會保險調(diào)控中的再分配職能，注重社會公平，調(diào)整社會保險支出結構與社會保險資源配置，更好地發(fā)揮政府在社會保險可持續(xù)發(fā)展中的效用。

當前中國社會保險制度建設過程中，政府還存在著缺位與越位并存的問題，社會保險覆蓋范圍還有待進一步擴大，保障標準統(tǒng)一的步伐還比較緩慢，社會保險制度的碎片化現(xiàn)象還比較嚴重，與2020年“人人享有基本生活保障”的目標還有較大差距。社會保險制度設計本身也存在結構失衡與協(xié)調(diào)不力的問題，制度建設落后于社會經(jīng)濟發(fā)展進程與綜合改革的需要。為適應全面建成小康社會與和諧社會的要求，未來的社會保險制度建設與經(jīng)辦管理必須和經(jīng)濟及社會發(fā)展之間形成良性的政策互動架構，讓全體人民共享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果。

就國家財政與地方財政而言，應進一步通過調(diào)整財政支出結構，在社會保險一體化經(jīng)辦管理建設的基礎上，逐步完善城鄉(xiāng)社會保險制度的整合問題，加大社會保險資源整合力度，進一步改革社會保險經(jīng)辦管理體制與運行機制。在加大對社會保險事業(yè)可持續(xù)發(fā)展投入的同時，要增加就業(yè)專項基金的投入，以及通過減免稅費、貼息等形式加大對再就業(yè)的支持力度。

在社會保險的某些市場化改革進程中，政府與市場都存在失靈的可能性，政府與市場的有機結合，其表現(xiàn)形式是政府通過代理、作業(yè)外包、投招標等方式，使政府的一些社會保險事務通過市場方式加以實施。這樣，市場的發(fā)育水平與基礎構件會影響政府社會保險職能的發(fā)揮。社會保險體系對勞動力供給、儲蓄行為及資本積累會造成負面激勵效應，其前提條件是要建立完善的市場體系和市場經(jīng)營主體。在西方國家，市場發(fā)育早期較為成熟，私營企業(yè)創(chuàng)造了比公共社會保險機構更高的運營管理效率與資本紅利，市場能承受社會保險更多的社會職能。而在發(fā)展中國家，市場不完善，私營企業(yè)的經(jīng)營水平有限，市場在社會保險中的作用受到限制。由于醫(yī)療保險資源表現(xiàn)為單獨的商品屬性，資本市場是社會保險基金保值增值的重要載體，西方國家資本市場高度發(fā)達、高效有序，并有眾多的適合社會保險基金投資的金融創(chuàng)新工具，保證了社會保險基金、企業(yè)年金、商業(yè)保險基金、職業(yè)年金等較高的收益率。而在大多數(shù)發(fā)展中國家，資本市場的廣度與深度、投資規(guī)模與投資工具都不能滿足社會保險基金投資的需要。因此，在社會保險基金投資選擇上，發(fā)展中國家采取了更謹慎的投資政策。

世界各國在社會保險領域中，政府與市場的結合都是相輔相成的，既要避免市場萬能論傾向，又要提防國家萬難論與政府高明論的極端，世界上不存在萬能的政府，也不存在萬能的市場，要求在不完善的政府與不完善的市場之間進行利益權衡。2005年國務院發(fā)展研究中心對醫(yī)療改革的基本否定，為研究敲響了警鐘。對醫(yī)療改革，人們一方面抱怨政府退位太快，另一方面責怪醫(yī)療保險過分市場化。顯而易見，單純的政府行為與市場行為都不能取得良好的效果。社會保險經(jīng)辦管理要求根據(jù)經(jīng)濟開支合理化與成本最小化的原則，建立一種穩(wěn)定與協(xié)調(diào)的社會動員機制，建立多種社會保險資源的組合空間：一是在社會保險各個領域建立健康的市場發(fā)育機制，真正發(fā)揮市場在社會保險領域中的基礎性資源配置的作用；二是轉(zhuǎn)換政府職能，降低門檻，提高社會保險的行政效率與社會保險制度的創(chuàng)新能力，矯正政府在社會保險經(jīng)辦管理中的錯位、缺位、失位與越位問題，建立清晰的體制框架，讓政府、市場、企業(yè)與個人在社會保險的可持續(xù)發(fā)展中形成合力，使社會保險經(jīng)辦管理工作得以順利進行。

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[1] 參見《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[2] “五個統(tǒng)籌”即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。

[3] Hughes，Q. E.，Pbulic Management and Administration：An Introduction，Second Edition，Macmillan Education Australia Pty Ltd.，1998，pp.100-104.

[4] 石漢：《鄭斯林部長關于我國勞動社會保險現(xiàn)狀及發(fā)展前景報告》，中央國家機關工委、教育部等聯(lián)合舉辦的形勢報告會，2005年6月17日。

[5] 參見中國社會保障基金理事會《全國社會保障基金理事會基金年度報告（2014年度）》。

[6] 1963年底，美國的斯圖特貝克汽車制造廠關閉，造成7000多名工人失業(yè)，并導致該廠為其雇員所資助的企業(yè)年金計劃的終止。由于沒有健全的法律規(guī)定和要求，該廠在倒閉之前有很長時間因為經(jīng)濟上的衰落，已經(jīng)停止繼續(xù)向養(yǎng)老金計劃繳納基金。這就導致了該計劃終止時，計劃資金的嚴重短缺，從而造成了參加計劃的4000多名工人完全喪失了他們?yōu)樵搹S工作了多半生而指望獲得退休津貼的權利。有些工人在該廠工作了近40年，而在工廠關門和企業(yè)年金計劃終止時，只差1～2個月的時間就有資格領取到全額退休津貼。斯圖特貝克事件爆發(fā)的主要原因就在于：作為受托人的企業(yè)雇主沒有受到相應的監(jiān)督及法律的約束，造成的繳費不足現(xiàn)象沒有被及時發(fā)現(xiàn)，而且事件發(fā)生后又沒有相關的法律要求雇主進行賠償，使得計劃參與人的利益受到嚴重侵害。此后美國又發(fā)生了一系列類似事件，最終促使了1974年《雇員退休收入保障法》的頒布與實施。該法明確規(guī)定了企業(yè)雇主及雇員各自在企業(yè)年金業(yè)務領域的權利與義務，從而減少了受托人與委托人之間由于信息不對稱或者操作不當帶來的委托-代理風險。

[7] 唐霽松：《社會保險費統(tǒng)一征收應盡早落地》，《中國社會保障》2017年第5期。

[8] 參見廣東省勞動和社會保障廳、廣東省地方稅務局發(fā)布的《關于強化社會保險費地稅全責征收促進省級統(tǒng)籌的通知》（粵勞社發(fā)〔2008〕23號）。

[9] World Bank，World Development Report 1997.

[10] 廣東省人力資源和社會保障廳：《廣東省社會保險白皮書2015》，2015。