第四節(jié) 降低社會保險經(jīng)辦管理的行政成本

20世紀(jì)70年代以來，受70年代的石油危機和90年代人口老齡化的影響，世界范圍內(nèi)的社會保險機構(gòu)一直面臨很大的壓力：怎樣才能調(diào)動自身的積極性，在降低行政管理費用的同時，提供更好的保險福利項目？現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對福利經(jīng)濟學(xué)的一些根本性缺陷進行了批評，科斯的《社會成本問題》認為，在資源短缺的條件下，要通過界定、變更和確定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來協(xié)調(diào)人與人之間的利益沖突，以達到降低交易成本、提高經(jīng)濟效率、實現(xiàn)資源配置最優(yōu)的目的。社會保險經(jīng)辦管理的目標(biāo)，事實上就是建立在為民服務(wù)的基礎(chǔ)上，一個不斷進行工作流程優(yōu)化與謀取高效的過程，有必要從社會保險制度內(nèi)部與社會保險制度外部共同努力，降低社會保險制度運行的內(nèi)在成本與外在成本。例如，持續(xù)擴大社會保險覆蓋面，優(yōu)化再分配體制，實施就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)工程，有效運用財政的轉(zhuǎn)移支付政策，實施公平與效率有機結(jié)合的社會保險政策導(dǎo)向機制，以主動措施為主、被動措施為輔，共同降低社會保險制度的運行成本與管理成本，增收節(jié)支，推動社會保險制度可持續(xù)發(fā)展。

社會保險可持續(xù)發(fā)展強調(diào)代內(nèi)公平和代際公平的結(jié)合，其實現(xiàn)的經(jīng)濟途徑就是要使社會保險與經(jīng)濟和社會發(fā)展及人口發(fā)展保持協(xié)調(diào)，建立與經(jīng)濟、社會和人口發(fā)展相適應(yīng)的制度安排與政策機制，使管理成本與運行成本最小化。以日本為例，代際不公平造成了養(yǎng)老保險制度的政治危機，年輕人需要承受更重的養(yǎng)老金負擔(dān)。越來越多的日本人不愿意繳納保險金，因為他們懷疑等他們退休后，是否真的能從中受益。可持續(xù)發(fā)展的社會保險制度安排的激勵和約束性，可以對參保者的行為起到一定的規(guī)范作用，強化可持續(xù)發(fā)展的成本理念與管理理念，如庫存理論和影子價格理論在政府藥品采購中的運用、列昂惕夫的投入產(chǎn)出管理理論對政府社會保險基金收入與支出的分析等。

我國目前養(yǎng)老保險制度設(shè)計在繳費與給付方面存在的“搭便車”和“失控”問題，其根源還在于制度設(shè)計存在漏洞。要運用投入產(chǎn)出方法，加強對社會保險制度運行的投入產(chǎn)出及效益分析，加強對社會保險可持續(xù)發(fā)展的績效評估，充分考慮社會保險制度設(shè)計的“壽命周期”四階段存在的問題。

第一，美國健康保險中采用預(yù)先審核制，雖然增加了5%的行政費用，但節(jié)約了10%的醫(yī)療費用。運用信息高速公路，實行醫(yī)療資源共享，每年可節(jié)約20%以上的醫(yī)療費用。運用信息技術(shù)（Information Technology，IT）減少醫(yī)療成本，將各醫(yī)院的保健納入互聯(lián)網(wǎng)，利用信息系統(tǒng)管理醫(yī)院和醫(yī)生。網(wǎng)上醫(yī)療服務(wù)，一是通過電子交流方式減少財務(wù)交易成本，降低行政費用；二是使用網(wǎng)絡(luò)記載患者的資料，所有的X光檢查、CT（Computer Tomography）、MI（Myocardial Infarction）都是數(shù)字化的，通過進入網(wǎng)站，調(diào)閱患者資料，大大降低病例的管理成本；三是采用電子訂貨，用信息技術(shù)使得訂購和處理賬單的開支大大減少，降低醫(yī)院藥品與器材的庫存。

第二，延遲退休年齡，減輕養(yǎng)老負擔(dān)。2011年國際勞工組織研究表明，退休年齡從60歲提高到65歲，可減少50%的退休金支出。2015年中國的測算表明，退休年齡每延長1年，可以減緩養(yǎng)老金缺口200億元。我國規(guī)定繳費滿15年就可以享受終身養(yǎng)老金，水平低于西方國家30～40年的，我國若規(guī)定繳費期限在25年以上，可以從政策規(guī)定的變遷中取得制度效益。我國勞動力供大于求的矛盾突出，企業(yè)職工退休時的平均年齡只有53歲。考慮到社會就業(yè)的壓力和社會保險問題，人力資源和社會保障部作出了延遲退休年齡政策在2022年出臺的決定。

第三，全國統(tǒng)一用身份證號碼作為社會保險登記號碼，這使參保者無論流動到哪里，根據(jù)社會保險登記號碼，均可核查個人基本情況及各險種基本參保信息。此舉可以大大節(jié)省行政成本，也能有效地維護參保者合法權(quán)益。將進城務(wù)工農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，主要問題是這一群體的流動性較大，個人賬戶的管理成本較高，將進城務(wù)工農(nóng)民的身份證號碼作為社會保險登記號碼，借助現(xiàn)代社會強大的信息化管理手段，可以大大節(jié)約農(nóng)民工個人賬戶頻繁轉(zhuǎn)移的管理成本，為城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化奠定良好的社會基礎(chǔ)。在建立居民個人信息庫和社會保險征信制度的同時，與稅務(wù)、公安、民政等相關(guān)部門共享通用信息，可有效減少重復(fù)建設(shè)成本，預(yù)防欺詐行為，提高工作效率。

第四，在人口老齡化、高齡化（第五次人口普查表明，我國人均壽命已經(jīng)達到73歲，其中城鎮(zhèn)人均壽命已經(jīng)超過75歲，而退休人員退休后的平均余命在25年以上）的背景下，黨的十八大報告中指出：要積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，大力引進民間資本，作為社會保險的補充性資源。

社會保險制度設(shè)計得合理與科學(xué)，是社會保險可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要充分考慮人們在制度設(shè)計框架下表現(xiàn)的行為反應(yīng)。人的問題不解決，任何制度都可能被終結(jié)。養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度表現(xiàn)出的道德缺失或“搭便車”動機，反映了制度設(shè)計本身缺乏有效激勵機制與監(jiān)控機制；醫(yī)療保險中非正常醫(yī)療費用急劇膨脹，關(guān)鍵是醫(yī)療保險制度、藥品生產(chǎn)與流通制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度三項制度之間還缺乏有效的制度設(shè)計通道，早在20世紀(jì)90年代，國務(wù)院就提出了“三醫(yī)聯(lián)動”的改革思路，但推動的成效并不理想。“三醫(yī)聯(lián)動”成為醫(yī)藥衛(wèi)生體制深化改革中的難題。參保人、醫(yī)護人員、制度中的各種尋租者等行為主體的利益關(guān)系難以理順，作為三項制度中道德風(fēng)險最終受體的醫(yī)療保險制度，有所為而難以作為。國務(wù)院總理李克強在2015年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作電視電話會議上強調(diào)：“要堅持醫(yī)保、醫(yī)藥、醫(yī)療‘三醫(yī)聯(lián)動’，用改革的辦法在破除以藥養(yǎng)醫(yī)、完善醫(yī)保支付制度、發(fā)展社會辦醫(yī)、開展分級診療等方面邁出更大步伐，在縣級公立醫(yī)院綜合改革、實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度等方面實現(xiàn)更大突破，在方便群眾就醫(yī)、減輕看病用藥負擔(dān)上取得更大實效，不斷提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，滿足人民群眾的健康需求。”^[20]

失業(yè)保險制度中的人為因素表現(xiàn)在對失業(yè)保險基金的產(chǎn)權(quán)不明晰，除了政府行政行為超脫于制度之上的原因之外，還與失業(yè)保險制度設(shè)計有關(guān)。為防止騙取低保現(xiàn)象的惡意泛濫，有效的辦法是積極組織和安排有一定勞動能力的低保人員從事力所能及的勞動，對有勞動能力而多次（一般不超過三次）拒絕就業(yè)的人員，從制度上要嚴格審核其申請低保的條件。社會保險可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計，直接牽涉制度本身的“壽命周期”問題，加強對制度設(shè)計的效益與可持續(xù)性研究，降低社會保險的管理成本與運行成本，是亟待重視的重要命題。

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[1] 參見《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[2] 參見《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[3] Beryl A. Radin，Searching for government performance：The Government Performance and Results Act，PS，Political Science & Politics，Washington，Sep.，1998.

[4] 范柏乃：《政府績效評估與管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007。

[5] 參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年9月26日。

[6] 參見人力資源和社會保障部《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》。

[7] 柴立娜：《福利國家社會保障發(fā)展及其對中國的啟示》，《黨政干部學(xué)刊》2001年第9期。

[8] 部分數(shù)據(jù)來源于2013年12月唐霽松在“社會保障國際論壇暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》發(fā)布會——中國社會保險經(jīng)辦服務(wù)體系改革與構(gòu)建服務(wù)型政府”研討會上的講話。

[9] 本部分內(nèi)容來自項目課題組陳玉梅等在廣州市勞動保障信息中心所做的調(diào)研。

[10] 轉(zhuǎn)引自鐘青《胡錦濤強調(diào)：加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系 把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標(biāo)》，《先鋒隊》2009年第13期。

[11] 全國人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算工作委員會：《2015年關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報告》。

[12] “逆向選擇”是制度安排不合理所造成的市場資源配置效率扭曲的現(xiàn)象，而不是任何一個市場參與方的事前選擇。

[13] “四只眼睛”原則源于西門子的管理制度，又稱“四眼”管理原則，是指所有的重大業(yè)務(wù)決策都必須由技術(shù)主管和商務(wù)主管共同作出決策，以保證運營戰(zhàn)略能平衡商業(yè)、技術(shù)和銷售等各方面的風(fēng)險。

[14] 參見《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）。

[15] Nicholas Barr：《養(yǎng)老金改革的真實情況》，《金融與發(fā)展》2001年第9期。

[16] 參見2015年《全國人大地方債調(diào)研報告》。

[17] Nicholas Barr：《養(yǎng)老金改革的真實情況》，《金融與發(fā)展》2001年第9期。

[18] 次佳理論認為，如果市場是不完全的，價格不能代表真實的成本或收益，公共投資項目經(jīng)常面臨不完全的市場，所以要用影子價格來加以修正。

[19] 林毓銘：《社會保障管理體制》，社會科學(xué)文獻出版社，2006。

[20] 《李克強對2015年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革作出重要批示》，央視綜合頻道，2015年4月29日。