第三節 城市社區治理創新與城市社區治理結構轉型

一 當前城市社區治理創新的整體評價與反思

整體而言，無論是出于城鄉社區自身問題的“倒逼式”變革，抑或是出于城鄉基層治理領域在科層體系中的“錦標賽”競爭，在過去的十年中（2010—2020年），各地尤其是各主要城市的社區治理創新處于蓬勃發展狀態。上述不同城市經驗介紹中社區治理的創新實踐，雖然難免掛一漏萬，但在一定程度上代表著當前國內城市社區治理創新的最新成果。不同城市圍繞“社區治理”這一焦點問題，在不同具體事務領域的實踐，既在一定程度上“同頻共振”，也在一定程度上“異曲同工”，共同積極推動著城市社區治理領域的整體進展，代表著城市社區治理創新基本面的積極向好方向。

與此同時，無論是新冠肺炎疫情的暴發對城鄉社區治理體系的系統性檢驗，還是之前不同學科學者對城鄉社區治理創新的不同角度反思，都從另一角度體現出社會大眾和理論工作者對城鄉社區治理尤其是城市社區治理創新基本面中短板不足的反思。對當前城市社區治理創新的整體評價與反思體現在，“2020年2月16日，湖北省人民政府發布《關于加強農村村組封閉管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，以自然村組（村灣）為單元實施硬隔離。這些做法是在以亡羊補牢的行動彌補前些年基層治理導致自然村組被虛化的過失，更深刻的檢討應當指向近些年推行的將行政村/社區行政化的社會治理政策及其理念本身。百步亭社區是近些年中國基層社會治理變形和變味的一個典型，其教訓非常慘痛。[55]“我國城市社區建設與治理已邁上一個新臺階，基礎設施與服務條件普遍增強，社區干部隊伍的素養普遍提高，社區服務的精細化與技術化水平普遍提升，但城市基層治理依然保留傳統色彩，居民自治普遍不足，集權化與行政化趨勢日益嚴重，呈現著‘強建設、弱治理’的基本格局。然而，‘強建設’并不等于、更不能代替‘強治理’。城市基層治理的現代化轉型，重點應轉向‘軟件’建設，著力推動治理理念與體制的進一步提升和創新”，[56]“社區建設中重‘區’輕‘社’。2011年，國務院辦公廳印發了《關于社區服務體系建設規劃（2011—2015年）的通知》，提出一要發展多層次、多樣化的社區服務，二要完善社區服務設施網絡，三要加強社區服務人才隊伍建設，四要推進社區服務體制機制創新。《通知》還提出要重點推進社區公共服務設施建設工程、社區服務人才隊伍建設工程和社區服務信息化建設工程。近年來，城市社區的硬件建設得到了加強，社區服務能力增強。但是，相比之下，社區居民之間的交往交流卻很少，社區人際關系冷漠”，[57]這些對城市社區治理創新整體評價與反思，深刻揭示了城市社區治理創新中仍須進一步回應的挑戰。對“高度流動”“移民社會”的“現代城市”的治理，與“安土重遷”“鄉土社會”的“傳統城市”的治理顯示出極大的復雜性，仍將是城市社區領域的研究者和實踐者持續進行回應的重大現實問題和理論問題。

對城市社區治理創新的整體評估具體還體現在，城市社區治理創新的類型可以提煉為“經濟發展+信息平臺建設+黨政主導”型、“經濟發展+資源驅動+黨政主導”型、“信息平臺建設+黨政主導+資源驅動”型、“信息平臺建設+黨政主導+公眾參與”型和“信息平臺建設+資源驅動+公眾參與”型。[58]城市社區治理創新的推進，極大地取決于“黨政主導”這一關鍵性變量。研究者還關注到目前政府主導模式、市場主導模式、社會自治模式和專家參與模式等城市社區治理創新四種主要模式的利弊對比，“政府主導模式是主流模式，其制度優勢明顯，但不足在于社會被動，居民參與不足，社區缺少活力；市場主導模式的資源配置能力強，發展潛力較大，但也存在著市場失靈等問題；社會自治模式最符合居民自治原理，但缺少資源支持，最難操作，遇到的困難最多；專家參與模式由于有專家的外力支持，在制度設計、頂層設計等方面有優勢，但是容易產生外部依賴性，需要探索專家撤出后也能自我運營的模式”。[59]這意味著一旦脫離政府主導，城市社區治理創新缺乏持續生產的內生機制，很難從個案試點演化為具有擴展意義的典型模式。

正是因為當前城市社區治理創新的這些宏觀整體特征，使得以一種審視的眼光重新看待城市社區治理創新的具體實踐時，學者們發現了這一領域的深層次問題，如社區治理創新中的多元主體協商機制建設方面，由于重協商過程、輕協商結果運用，監督缺位、協商成果落實彈性較大，保障制度缺失、協商結果難以強制執行，造成協商結果與決策執行脫節。[60]社區治理創新中的協商出現“協商內容范圍廣泛與具體議題精準不足，協商主體多元發展與參與結構層次欠缺，協商形式多樣創新與參與機制常態缺乏，協商程序規則明確與制度流程技術短缺，協商成果運用廣泛與機制規范效力不一”等缺陷，[61]使得社區中多元主體圍繞社區事務的協商并沒有與社區治理的“行政化”傾向很好脫鉤。社區治理創新中的“微治理”同樣也存在類似問題，“微治理是傳統社區治理模式的延伸探索和改革創新，其根本面向在于培育原子化居民的自主性，增強社區自治的成熟度，微治理運行中的微事物激發、微空間設置雖能極大地調動同質性居民群眾開展集體行動，但也容易形成小微治理的封閉性和碎片化，對社區中異質性群體的觀念行為產生排斥。如何正確引導微治理，實現其與社區治理有效的粘連與統一，應該成為下一步研究思考的重點”。[62]“從整體來看，我國城市治理創新研究呈現出不系統、碎片化的狀態，沒有形成系統的中國語境下的城市治理創新研究體系”。[63]換言之，對當前城市社區治理創新的整體評價與反思結果表明，很難說城市社區治理創新已經走向成熟和成功這一目標定位；相反，城市社區治理創新更多處于一種探索的關鍵變革時期，這一時期城市社區治理創新走向的明確，仍然取決于中央層面和地方層面各種思路的匯集、交流和實踐檢驗。

二 城市社區治理創新中的城市社區治理結構轉型

事實上，近十年尤其是近五年來，無論是中央政府還是地方政府，對城市社區治理創新及其在國家治理體系和治理能力現代化中扮演的關鍵性角色給予了極大的重視。在中央層面，2013年11月9日至12日黨的十八屆三中全會提出的“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，2017年6月12日中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（中發〔2017〕13號）要求的“城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升”，2017年10月18日十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局。……加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，都對城鄉社區治理能力的實質性提升做出了明確的指示要求。

在地方政府層面，2014年12月31日中共上海市委、上海市人民政府出臺的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》（滬委發〔2014〕14號）（也稱為上海社區治理“1+6”文件），2015年11月26日中共武漢市委、武漢市人民政府出臺的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》（武發〔2015〕12號）（也稱為武漢社區治理“1+10”文件），2018年7月3日中共南京市委、南京市人民政府出臺的《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》（寧委發〔2018〕25號）（也稱為南京社區治理“1+4”文件），2018年3月29日成都市民政局、中共成都市委組織部、中共成都市委城鄉社區發展治理委員會出臺的《關于進一步深入開展城鄉社區可持續總體營造行動的實施意見》（成民發〔2018〕8號）四份文件，更是各主要城市對于破局城市社區治理難題的主觀愿望和努力方向的典型代表。

國家治理體系和治理能力現代化中的城市社區治理創新所包含的“共建、共治、共享”三個方面，具體指向的是治理過程中強調共同建設、治理主體中強調多元參與、治理目標中強調全民共享。這一關鍵特征，表明社區治理結構、社區治理過程、社區治理技術、社區治理績效等共同構成了社區治理能力現代化體系的關鍵指標。[64]“近幾年的研究抓住了我國城市社會管理體制逐步向社區制過渡的現實情況，對社區權力實踐的新內容進行了探討，尤其是對多元權力嵌入社區之后所引起的不同權力主體之間結構與關系的變化進行了分析，并對社區權力秩序如何朝多元主體共構發展的趨勢進行了專門性的思考。具體而言，當前社區權力秩序的形成有賴于政府機構、黨組織、居委會、業委會、物業公司、社會組織、社區組織及居民個人在互動中共構”，[65]但是“協商主體不對稱，協商主體性不強”的社區協商現實背后，[66]則反映出社區治理能力現代化體系問題已經開始破題，但是深層次推進效果堪憂的問題。

對當前城市社區治理創新的整體評價與反思，使我們有理由相信，社區治理能力現代化體系中的社區治理結構、社區治理過程、社區治理技術、社區治理績效尤其是社區治理結構轉型的問題沒有得到明確。目前城市社區治理創新領域中的社區大黨建、“三社聯動”，社會組織、社區基金會、“互聯網+”、社區營造、社區議事會、“雙向進入，交叉任職”、信托物業等若干策略形式、技術手段在城市社區中的進入，[67]對當前住房市場化時代城市社區治理問題的根本性預防和系統性解決、演變前景和發展效果值得懷疑。換言之，城市社區治理結構的轉型而非城市社區治理策略形式、技術手段的轉型，對于“高度流動”“移民社會”的“現代城市”的治理將起著決定性的意義，而如何實現城市社區治理結構的轉型（及其中的關鍵癥結）問題，值得引起研究者的高度重視與深切反思。正是城市社區治理結構的現狀及演變，決定、影響著城市社區治理創新中若干策略形式、技術手段的實踐效果及變革前景，也才能從根本上體現城市社區治理能力現代化的實現與否。城市社區治理結構的轉型，理應占據這一研究領域的核心話題位置。

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[1] 國家統計局：《2018年國民經濟和社會發展統計公報》（2019年2月28日），http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019年11月8日瀏覽。

[2] 國家統計局：《中國統計年鑒》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，2019年11月8日瀏覽。

[3] 蹤家峰、林宗建：《中國城市化70年的回顧與反思》，《經濟問題》2019年第9期。

[4] 朱明：《奧斯曼時期的巴黎城市改造和城市化》，《世界歷史》2011年第3期。

[5] 舒麗萍：《19世紀英國的城市化及公共衛生危機》，《武漢大學學報》（人文科學版）2015年第5期。

[6] 李晶：《城市化下的“衛生”困境與突破——論19 世紀后半期美國城市公共衛生改革》，《安徽史學》2015年第3期。

[7] 新冠肺炎疫情暴發后，迅速從武漢蔓延至全國34個省級行政區。對一座超千萬人口城市的“封城”，使各界從對城市公共衛生危機事件的關注轉移到城市治理體系和國家治理體系的討論中。

[8] 國家統計局：《2018年國民經濟和社會發展統計公報》（2019年2月28日），http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html，2019年11月8日瀏覽。

[9] 費孝通：《鄉土中國 生育制度》，北京大學出版社，1998，第10～15頁。

[10] 簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，譯林出版社，2006；愛德華·格萊澤：《城市的勝利》，劉潤泉譯，上海社會科學院出版社，2012。

[11] 亨利·列斐伏爾：《空間與政治（第二版）》，李春譯，上海人民出版社，2015。

[12] 楊宏山：《公民社會視野下城市社區服務的多元機制》，《上海城市管理職業技術學院學報》2007年第5期。

[13] 孫秋云、曹志剛：《社區與社區建設八講》，華中科技大學出版社，2011，第135～142頁。

[14] 國家統計局：《中國統計年鑒》，中國統計出版社，2019，附錄1～5《人均國內生產總值》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm。

[15] 數據來源：中華人民共和國國家統計局網站http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

[16] 曹志剛、蔡思敏：《公共性、公共空間與集體消費視野中的社區廣場舞》，《城市問題》2016年第4期。

[17] 曹志剛：《我國城市社區治理模式創新中的治理資源探析》，《中國行政管理》2019年第3期。

[18] 王軻：《中國城市社區治理創新的特征、動因及趨勢》，《城市問題》2019年第3期。

[19] 田蓉、王麗麗：《我國政府主導型社區基金會供需理論視角分析——以南京為例》，《中國行政管理》2018年第12期。

[20] 曹志剛：《多重邏輯下的社區變遷——武漢市千里馬社區治理模式研究》，《中國行政管理》2013年第12期。

[21] 百步亭社區官網：http：//hb.cncn.org.cn/wuhan/baibuting/intro.html。

[22] 張艷國、胡盛儀、李廣平：《社會生活共同體：建設中的百步亭發展之路——武漢市百步亭花園社區調查》，《江漢論壇》2010年第6期。

[23] 陳偉東：《敢為天下先的制度變遷之路——江漢模式形成的內在機理》，《學習月刊》2000年第12期。

[24] 省委政研室、省民政廳聯合調研組：《十年探索結碩果“江漢模式”譽全國——武漢市江漢區推進社區管理體制改革創新調查》，《政策》2010年第8期。

[25] 馮仿婭、霍秀媚、溫朝霞：《在城市化進程中推進和諧社區建設的實踐與思考——以廣州市天河區為例》，《探求》2006年第5期。

[26] 鄭杭生：《走向更講創新的社會：社區建設與制度創新》，中國人民大學出版社，2008，第8頁。

[27] 謝建社：《城市居民社區工作服務需求及其模式探索——以廣州為例》，《廣東工業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

[28] 謝建社：《城市居民社區工作服務需求及其模式探索——以廣州為例》，《廣東工業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

[29] 謝澤憲：《社區服務社會辦的成功典范——羅山市民會館調查及思考》，《中國社會工作》1998年第6期。

[30] 從法律地位上來講，嚴格意義上，街道辦事處只是“市轄區和不設區的市人民政府的派出機關”，不是一級政府。但近年來，從派出所、城管所、司法所、工商所等城市基層治理工具與街道辦事處的關系變化來看，街道辦事處的職能不斷擴充。在一些特大城市中，街道除了與縣一級政府職能的少數差別，已經基本具備一級政府的實際職能。參見曹志剛《內生制約、多重行動邏輯與城市社區治理結構轉型》，《中國社會科學》（內部文稿）2020年第3期；黃曉春、周黎安：《“結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。

[31] 胡羽：《城市社區治理模式研究——基于三個典型社區治理模式的比較分析》，《理論界》2014年第12期。

[32] 胡羽：《城市社區治理模式研究——基于三個典型社區治理模式的比較分析》，《理論界》2014年第12期。

[33] 黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》2017年第11期。

[34] 黃曉春、周黎安：《“結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。

[35] 中共中央辦公廳：《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（2019年5月8日），http：//www.gov.cn/xinwen/2019-05/08/content_5389836.htm。

[36] 周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期；丘海雄、徐建牛：《市場轉型過程中地方政府角色研究述評》，《社會學研究》2004年第4期。

[37] 邱曉里、淦家輝：《北京市城市社區建設實踐與思考》，《中國行政管理》2012年第3期。

[38] 邱曉里、淦家輝：《北京市城市社區建設實踐與思考》，《中國行政管理》2012年第3期。

[39] 侯利文、張寶鋒：《網格化與居站分離：邏輯、困局與反思》，《學術論壇》2014年第12期。

[40] 劉蔚、黃家亮：《老舊社區改造與基層社會治理創新——以北京市朝陽區Y社區為例》，《新視野》2019年第5期。

[41] 李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區創新社區治理的探索——以北京市P街道為例》，《中國人民大學學報》2017年第1期。

[42] 李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區創新社區治理的探索——以北京市P街道為例》，《中國人民大學學報》2017年第1期。

[43] 劉蔚、黃家亮：《老舊社區改造與基層社會治理創新——以北京市朝陽區Y社區為例》，《新視野》2019年第5期。

[44] 中國行政體制改革研究會課題組：《成都市基層治理改革探索和啟示》，《社會治理》2019年第3期。

[45] 謝培麗：《成都市以基層黨建引領社區治理創新的實踐與啟示》，《成都行政學院學報》2018年第6期。

[46] 曾艷：《社區治理創新中的社區營造：實踐運作與現實啟示——以成都為例》，《中共成都市委黨校學報》2019年第2期。

[47] 謝培麗：《成都市以基層黨建引領社區治理創新的實踐與啟示》，《成都行政學院學報》2018年第6期。

[48] 李璐：《城市社區“微治理”：社會治理精細化的實現路徑——以成都市成華區為例》，《福建論壇》（人文社會科學版）2018年第9期。

[49] 趙秀玲：《“微自治”與中國基層民主治理》，《政治學研究》2014年第5期。

[50] 郎曉波：《城市社區公共事務分類治理模式的實踐與創新——以杭州為例》，《甘肅行政學院學報》2010年第6期。

[51] 鄭永君：《社會組織建設與社區治理創新——廈門市“共同締造”試點社區案例分析》，《中國行政管理》2018年第2期。

[52] 康曉麗：《城市基層社區協同治理創新及其實踐探索——以廈門市基層社區治理情況為例》，《廣東省社會主義學院學報》2016年第1期。

[53] 曹曙、陳福舟：《“五微社區”平臺探索黨建引領社會治理新模式》，《唯實》2018年第9期。

[54] 陳琪、徐文政、陳社英、張曉磊、陳璟：《南京市建鄴區城市高質量發展“智慧——“共享幸福圈”的現狀與發展策略研究》，《社會福利》（理論版）2019年第10期。

[55] 朱曉陽、何明、王啟梁、李偉華：《新冠肺炎疫情防控工作對基層社會治理提出的挑戰及對策建議》，《文化縱橫》2020年第4期。

[56] 肖唐鏢、王鑫、尹利民：《“強建設弱治理”：我國城市社區建設與治理的觀察分析》，《地方治理研究》2018年第2期。

[57] 龔維斌：《改革開放40年中國社區治理的回顧與反思》，《社會治理》2018年第8期。

[58] 張平、吳子靖、侯德媛：《中國城市社區治理創新：動力因素與類型闡釋——基于42個實驗區案例的模糊集定性比較分析》，《社會主義研究》2020年第2期。

[59] 葛天任、李強：《我國城市社區治理創新的四種模式》，《西北師大學報》（社會科學版）2016年第6期。

[60] 陳榮卓、李夢蘭：《政社互動視角下城市社區協商實踐創新的差異性和趨勢性研究——基于2013—2015年度“中國社區治理十大創新成果”的案例分析》，《中共中央黨校學報》2017年第3期。

[61] 陳榮卓、劉亞楠：《中國社區協商治理的制度轉型與創新發展——基于2013—2015年度“中國社區治理十大創新成果”的案例分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第1期。

[62] 程同順、魏莉：《微治理：城市社區雙維治理困境的回應路徑》，《江海學刊》2017年第6期。

[63] 李春生、李靖：《我國城市治理創新研究發展脈絡綜述——基于CSSCI期刊（2001—2017）的文獻計量分析》，《公共管理理論》2019年第11期。

[64] 課題組：《社區治理能力現代化指標體系研究——基于南京的調查》，《中共南京市委黨校學報》2016年第6期。

[65] 鄭曉茹、劉中起：《近年來我國城市社區權力秩序的研究述評（2011—2016）》，《上海行政學院學報》2018年第5期。

[66] 康曉麗：《城市基層社區協同治理創新及其實踐探索——以廈門市基層社區治理情況為例》，《廣東省社會主義學院學報》2016年第1期。

[67] 王江偉：《中國社區治理創新的特征、動因與績效——基于“中國社區治理創新成果”的多案例分析》，《求實》2017 第12 期。