第三節 風險的監管歷程

新中國成立之初，我國的金融體系設計了以國有壟斷金融為主導的金融體制。民間借貸一直處在非法或半非法狀態。隨后，由于市場經濟的發展和帶動，國家對民營經濟逐漸默許和放松。要將社會上各類民間借貸都納入我國正規金融體系不是一朝一夕能完成的事情。我國政府對民間借貸的管制方法和手段也在不斷探索和調整。新中國成立后民間借貸的監管歷程可大致分為四個階段。

一 絕對禁止階段（1949～1978年）

新中國成立之初，我國面臨嚴重的內憂外患的局面。對外，有來自美國等大國的軍事威脅和政權顛覆壓力；對內，我國經濟社會百廢待興，我國是個典型的農業國，缺乏工業技術，工業底子相當薄弱。國家確立工業強國戰略，從歷史和現實的角度來看，是當時國家安全和經濟發展唯一正確的選擇。在當時的歷史條件下，我國資金匱乏，國家想要集中金融資源發展重工業困難重重。如果通過自由交易的方式集中社會資金的話，政府必然要承受高昂的市場成本。因此，國家必須依靠強有力的方式，建立國有壟斷性的金融機構，以較低的存款利息集中全社會的資本進入銀行等正規金融機構，實行以農業補貼工業的措施，著力發展重工業。新中國成立之初確立的強制性的計劃經濟，決定了國家的人力、物力和財力受國家強力支配，金融業壟斷經營正是在這樣的強制指令之下建立起來的，政府快速建立起了以中國人民銀行為核心的金融組織，確定了以國有產權為內容的正規金融體系。這個國有性質的金融體系，在政府的支配下，服務國家戰略，是重工業發展的資金工具。按照當時的形勢要求，民間借貸活動處于被絕對禁止階段，除了建立在血緣基礎上的互助性民間借貸行為，其他任何形式的民間借貸都處于休眠狀態。

二 相對寬松階段（1978～1995年）

新中國成立初期，我國集中全國金融力量，以計劃經濟的方式，設計了一個發展重工業的低成本的國有金融體制，保證了國家戰略目標的實現。然而，隨著計劃經濟體制的弊端顯現，特別是經濟發展的低效性給國家財政帶來了很大的壓力，我國的發展戰略和政策開始調整和改革。1978年，我國宣布開始改革開放，國家開始在一定區域和范圍內實行漸進性的市場改革。改革開放初期，經濟發展的最大特點就是“民進國退”，隨后，隨著改革開放的不斷推進和深化，長期被壓抑的非國有經濟開始爆發巨大的能量，各類資源獲得了釋放，特別是民間資本在民營經濟的帶動下獲得了巨大的釋放。國家支持民營經濟的發展，對民間借貸的嚴格限制政策就必然會松動。民營中小微企業的產生和發展創造了巨大的資金需求，而國家的金融體系依然服務于國有經濟，資金供給渠道主要為財政撥款和銀行貸款。民營企業的資金矛盾只能依靠民間借貸市場來解決。在這一時期，互助的合會是民間借貸的主要形式，其多發生在農村經濟發達的南方地區。江浙一帶合會的特點是隱蔽、規模小、靈活、安全性高，主要服務對象是親友和同鄉。這種合會互助在促進鄉鎮企業發展的過程中發揮了極其特別的積極作用。同時，政府對民間借貸的限制也發生松動，出于對民營經濟的支持，政府出臺了相關政策，支持民間融資行為，1984～1992年，多次出臺了相關政策，允許合作基金會和合作銀行成立，支持農村鄉鎮企業的發展。可以說，1984～1992年這幾年，是對民間借貸限制較為寬松的年份，正是在這幾年，我國的鄉鎮企業取得了最為迅猛的發展，奠定了民營經濟發展的基礎。在隨后的1993～1995年，為了防止經濟發展過熱，國家對民間借貸的高利貸和違法行為進行了整治，采用了一系列打擊和取締措施。例如，在《關于城鄉高利貸活動情況和取締辦法的報告》中正式禁止并取締月息高于1.5分的民間借貸行為。1993年，國家對企業集資和合作基金會的發展進行了整頓，限制了其經營范圍，禁止了存款業務。

三 立法管制階段（1995～2004年）

民間借貸在經歷了絕對禁止和相對寬松的階段之后，國家對民間借貸活動的管控活動有了一定的探索和經驗積累。1996～2004年，可以說是我國金融體制的立法管制階段，是我國金融業形成系列法律的重要時期。在這一時期，國家對國有金融體制在法律法規上進行了完善，對民間借貸實行了較為嚴格的管制。1995年，國家出臺了《商業銀行法》，明確提出了“非法吸收公眾存款罪”，并對其進行了界定。緊隨其后，國家又頒布了《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，正式提出了“集資詐騙罪”，并確立了行政取締和刑事懲罰的雙重規制手段。1996年，國家頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，不允許私人建立銀行等金融機構，同時，取締了私人錢莊，禁止某些企業的集資行為。1997年，新刑法出臺，增加了“破壞金融管理秩序罪”和“擅自發行股票、企業或者公司債券罪”，規定對未經國家主管部門批準，擅自發行公司或企業債券、股票，并且數額巨大、后果嚴重的行為處以五年以下有期徒刑或拘役，并處或單處非法募集資金金額百分之一以上百分之五以下的罰金。1998年，正式頒布《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（簡稱《取締辦法》），并在同年8月通過中國人民銀行提請的《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》（簡稱《實施方案》），《取締辦法》中第一次提出“變相吸收公眾存款”，將“任何未經有關部分依法批準，以任何名義向社會進行非法集資的行為”增加至條文，為金融監管增加了靈活處理的空間。《實施方案》將未經中國人民銀行批準私自設立的從事金融業務活動的機構和組織看作非法金融機構，而未經中國人民銀行批準私自向社會大眾進行貸款、外匯買賣、企業集資、金融租賃、票據貼現、融資擔保、辦理結算、信托投資等行為都屬于非法金融活動。2002年，頒布了《中國人民銀行關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》。在此階段，關于民間借貸的法律規制有了制約框架。對于民間借貸來說，國家以“集資詐騙罪”、“擅自發行股票、公司和債券罪”以及“非法吸收公眾存款罪”為三條罪行底線，它們像三把利劍一樣懸掛在頭頂，警示著參與民間借貸的對象和主體。

四 理性認可階段（2004年至今）

2004年至今，隨著民間借貸的重要性的歷史和事實逐漸被政府和社會接受，并開始形成共識，政府對民間借貸的認識逐步深化，并進入理性認可階段。從各類政府金融報告和政策文件方面可見一斑。2005年初，中國人民銀行發布了《2004年中國區域金融運行報告》，報告中明確指出，民間借貸是國有金融體系的重要補充，要正確認識其積極作用?？梢哉f，以此份報告為起點，政府對民間借貸首次做出了較為正面的評價和認可，這是可喜的進步。隨后，中央一號文件在2004～2006年，連續三年提出支持建立多種所有制形式的農村金融機構，這也是對民間借貸的間接支持。2005年，國家開始在多個省份開展小額信貸試點工作。2006年，國家發布了《中國銀行業監督管理委員會關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，該意見提出，允許農村設立信用合作組織，在支持農村合作組織放貸的同時，為防范風險，也對貸款發放的對象、利率等管理和監管進行了細致的規定。2008年，中國人民銀行發布的貨幣政策執行報告又提到了民間借貸，并再次肯定了其必要性，以及表明了支持其發展的態度。2008年11月，中國人民銀行起草的《放貸人條例（草案）》提交給國務院法制辦，雖然目前這個條例還沒有正式出臺，但這充分表明國家監管當局對民間借貸的態度已經明朗，民間借貸的陽光化和合法化只是時間問題。綜合來看，不難看出，政府對民間借貸的態度已然發生了根本性的變化。在經歷了禁止、放松、管制的探索之后，迎來了認可、肯定、引導、規范的陽光化轉變。應該說，目前政府正致力于尋求引導和規范民間借貸的途徑。建立起一套包容民間借貸的多信用金融體制，滿足我國經濟社會多元化的融資需求，國家政府正在努力的道路上。