三 我國綜合養老服務體系的概念及相關政策梳理

（一）我國養老服務體系的含義

1.養老服務體系的狀況

近年來，我國社會養老服務體系建設取得了長足發展。養老機構數量不斷增加，服務規模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類收養性養老機構已達4萬個，養老床位達314.9萬張。社區養老服務設施進一步改善，社區日間照料服務逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區服務中心1.2萬個，留宿照料床位1.2萬張，日間的照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點，借助專業化養老服務組織，提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健等服務的居家養老服務網絡初步形成。養老服務的運作模式、服務內容、操作規范等也不斷探索創新，積累了有益的經驗。

然而，隨著中國人口老齡化速度的加快與老年人數量的增多，現有的社會養老服務已不能完全滿足老年人的需求，加快社會養老服務體系建設刻不容緩。于是，2011年，中央政府制定了《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》，從全國角度構建了中國社會養老服務政策的藍本。這份文件不僅吸收了過去的寶貴經驗，也為未來中國養老服務體系的建設提出了發展框架。

2.養老服務體系的內涵

社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等的設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。

3.養老服務體系的定位

社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人對改善和提高養老服務條件的需求。

其中，居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律咨詢等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方還可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量。

社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩種功能，為家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。在城市，結合社區服務設施建設，增加養老設施網點，增強社區養老服務能力，打造居家養老服務平臺。倡議、引導多種形式的志愿活動及老年人互助服務，動員各類人群參與社區養老服務。在農村，結合城鎮化發展和新農村建設，以鄉鎮敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養的養老床位，逐步向區域性養老服務中心轉變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務；以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養老新模式。

機構養老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養老服務功能。養老服務設施建設重點包括老年養護機構和其他類型的養老機構。老年養護機構主要為失能、半失能的老年人提供專門服務，重點實現以下功能：①生活照料。設施應符合無障礙建設要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內外活動等日常生活需求。②康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件，并配備相應的康復器材，幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。③緊急救援。具備為老年人提供突發性疾病和其他緊急情況的應急處置救援服務能力，使老年人能夠得到及時有效的救援。鼓勵在老年養護機構內設醫療機構。符合條件的老年養護機構還應利用自身的資源優勢，培訓和指導社區養老服務組織和人員，提供居家養老服務，實現示范、輻射、帶動作用。其他類型的養老機構根據自身特點，為不同類型的老年人提供集中照料等服務。

4.養老服務體系的目標

到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。每千名老年人擁有養老床位數達到30張。居家養老和社區養老服務網絡基本健全。

5.養老服務體系的任務

在居家養老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造。扶持居家服務機構發展，進一步開發和完善服務內容和項目，為老年人居家養老提供便利服務。

在城鄉社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，推進社區綜合服務設施建設，增強養老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區。

在機構養老層面，重點推進供養型、養護型、醫護型養老設施建設。縣級以上城市，至少建有一處以收養失能、半失能老年人為主的老年養護設施。在國家和省級層面，建設若干具有實訓功能的養老服務設施。

提高社會養老服務裝備水平，鼓勵研發養老護理專業設備、輔具，積極推動養老服務專用車配備。

加強養老服務信息化建設，依托現代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務，規范行業管理，不斷提高養老服務水平。

（二）政府養老服務的相關政策[12]

我國自2000年開始陸續出臺了養老服務的相關政策，每年出臺的養老服務政策均有不同側重，而對這些政策的梳理可以大致勾畫出中國養老服務事業的發展歷程。

2000年2月國務院辦公廳轉發了民政部等11個部委制定的《關于加快實現社會福利社會化的意見》，標志著中國社會福利社會化思想系統的形成。《意見》在今后五年的指導思想中提到，到2005年，在我國基本建成以國家興辦的社會福利機構為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構為骨干、社區福利服務為依托、居家供養為基礎的社會福利服務網絡。

2005年3月，民政部《關于開展養老服務社會化示范活動的通知》中提出“建立以國家、集體投入為主導，以社會力量投入為新的轉折點，以居家養老為基礎，以社區老年福利服務為依托，以老年福利服務機構為骨干的老年福利服務體系，為老年人提供生活照料服務。”養老服務社會化示范活動的啟動，確立了面向全體老人提供服務的價值取向。同年11月頒布了針對養老機構社會化發展的文件——《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》。

2006年2月，國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委、民政部等部門頒布的《關于加快發展養老服務業的意見》，這是與發展養老服務業有關的第一個專項通知，明確了獨立發展養老服務業的構想。《意見》中進一步明確居家養老、社區養老和機構養老在養老服務事業中的定位：發展養老服務業要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。

2008年1月全國老齡委辦公室、發展改革委、民政部等十個部門聯合下發了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，進一步明確了居家養老在整個養老服務事業中的重要位置。《意見》基本形成了以社區為平臺的居家養老服務模式：力爭“十一五”期間，全國城市社區基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網絡，使社區居家養老服務設施不斷充實，服務內容和形式不斷豐富。農村社區依托鄉鎮敬老院、村級組織活動場所等現有設施資源，力爭80%左右的鄉鎮擁有一處集院舍住養和社區照料、居家養老等多種服務功能于一體的綜合性老年福利服務中心，1/3左右的村委會和自然村擁有一所老年人文化活動和服務的站點。

經過十多年的實踐探索，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，2011年年末國務院辦公廳印發《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》。《規劃》從現狀、定位、基本原則、目標、相關保障五個方面規劃了養老服務體系，確立了新的五年計劃目標：基本建立與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，讓老年人安享晚年，共享經濟社會發展成果。

為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，積極推動民政事業實現科學發展，民政部、國家發展改革委于2016年起草印發了《民政事業發展第十三個五年規劃》（民發〔2016〕107號）。《規劃》指出，要積極開展應對人口老齡化行動，加快發展養老服務業，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，創新投融資機制，探索建立長期照護保障體系，全面放開養老服務市場，增加養老服務和產品供給。關于我國政府出臺的養老政策的基本情況見表1-1。

表1-1 我國政府養老政策的基本情況

從上述國家養老服務政策的梳理可以看出，目前中國養老服務目標為“全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系”。根據這個總體目標，各級政府制定的相關政策體現出如下特點。

1.供給模式上，政府財政提供資金保障，支持社會投資

各級政府通過直接補助或貼息的方式幫助貧困老人享受養老服務，同時，采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或運營非營利養老機構。大連市2010年發布的《關于完善我市養老機構和居家養老資金補貼政策的通知》中提到了對民辦非營利養老院和貧困老人的補貼方式與金額。

對民辦非營利養老院通過床位補貼——新建床位每張最低補貼4000元，擴建床位每張最低補貼3000元；通過人頭補貼——每人每月最低80元。

對社區養老服務中心的建設通過獎勵的方式進行補助。

對貧困老人按其不同的養老方式進行補貼。城市特困居家養老服務補貼最高達到每人每月增加400元，城市特困機構養老服務最高為每人每月補助600元。

2.體系建設上，構建“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐”的社會養老服務網絡

《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》對三種養老形式的服務內容分別加以定位。“居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。”“社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，為家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。”“機構養老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養老服務功能。”這種以居家養老服務為導向，以長期照料、護理康復型社區日間照料為重點，以不同類型機構養老為支撐的體系保證了對不同類型、不同時期養老服務的銜接，體現了適度普惠的福利思想。

3.設施建設上，堅持按標準建設和實際適用并重

標準化與因地制宜的兼顧主要體現在社區養老服務中心和民辦養老院的設施建設中。天津市、遼寧省、吉林省、黑龍江省、湖南省、廣東省等多個省市都制定了相關政策鼓勵和支持當地養老服務中心和民辦養老院的興建與擴建。

例如，天津市計劃“從2009年起，利用三年時間，在全市107個街道和137個鄉鎮建設老年日間照料服務中心，在社區和自然村建設300個老年日間照料服務站”。同時，對日間照料服務中心的規模、配備、服務項目等做了具體的規定，見表1-2、表1-3。

表1-2 天津市老年日間照料服務中心（站）規模

續表

表1-3 天津市社區老年日間照料服務中心（站）的服務項目

關于民辦養老院，各地也根據自身的情況對其設施配備出臺了標準并予以財政支持。吉林省2009年頒布的《吉林省民辦養老機構管理暫行辦法》是各省市對民辦養老院標準規定較為全面的政策。該《辦法》共31條，分別從民辦養老機構的性質、開辦資質、申請材料、服務內容、制裁措施等方面對民辦養老機構進行規范。同年3月份，北京市民政局、財政局出臺的《關于社會力量興辦社會福利機構運營資助辦法》開創了民辦養老機構資助的先例。該《辦法》通過總則、資助對象、資助標準、申報條件、自主程序、資助金的使用和管理、附則七個部分詳細說明了民辦養老院如何獲得資助。在“資助標準”一章中明確提出：“對社會辦福利機構（不含社會辦會員制老年人社會福利機構）為生活自理老年人開展的福利服務，按照150元/人/月予以資助；為生活不能完全自理老年人開展的福利服務，按照200元/人/月予以資助。”同年8月份廣州市也頒布了類似的資助條例，即《廣州市民辦社會福利機構自主試行辦法》，根據服務內容提供不同金額的資助：“特級、一級護理的每人每月補貼100元；二級護理的，每人每月補貼80元；三級或其他一般護理的，每人每月補貼60元。”

按照國際通用的“65歲及以上人口比重超過7%”的標準，中國已于20世紀90年代進入老齡化社會。根據聯合國的數據，2010年中國65歲及以上人口占總人口的比重為9.4%，預計2020年將提高到13.6%，2030年18.7%，2040年26.8%，2050年則高達30.8%。從20世紀70年代起，中國老齡化的速度和程度一直高于其他發展中國家的平均水平，到2015年前后將趕超發達國家的平均水平。然而，與快速增加的老齡人口形成鮮明對比的是，無論按照哪種排位標準，中國都是一個發展中國家。例如，按照世界銀行的分類，中國目前屬于中等偏上收入國家，是典型的發展中國家。然而相比其他發達國家，中國人口老齡化程度與收入水平的相關程度更低，這種“未富先老”的特殊性給中國的養老事業提出了諸多挑戰。

以孝道為核心的家天下文化為中國延續了幾千年的家庭養老方式。在此基礎上，計劃經濟體制時期形成了以居家養老為主，沒有家庭供養的城鎮老人進入養老院養老的格局。經濟的快速發展帶來了巨大的社會變革，單位制的消亡，家庭規模不斷縮小，加上計劃生育對家庭結構的影響，這些社會變化促進了中國養老服務事業的發展，在此情況下，迫切需要政府出臺相關政策給予支持。