四 新一輪經濟轉型期的貧困問題

亞洲金融危機嚴重打擊了香港的經濟，并暴露了它的許多內在弊病，此后香港迎來了第三次經濟轉型。進入21世紀后，香港新一輪經濟轉型明顯加速（馮國經，1999；陳可焜，2002），即從“后工業社會”向“知識社會”轉變，其顯著標志是傳統制造業和新興服務業向高知識、高科技、高附加值方向發展。伴隨香港邁向知識型經濟和發展高增值產業，新增就業機會主要面向高學歷、高技能人才，勞動力密集型產業的就業機會因為制造業外遷而迅速減少，從而導致人力資源錯配和結構性失業的問題越來越嚴重（陳錦棠等，2008：189）。

正當香港經濟逐漸從亞洲金融危機的沖擊中好轉時，2003年“非典”疫情的爆發導致香港經濟一度再次出現負增長。2004年以后，受益于國家先后推出的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》（CEPA）及系列補充協議、滬港通、深港通等惠港政策，香港經濟持續向好，保持強勁增長的勢頭。此后的幾年，由于經濟好轉，失業率有所下降。例如，2004年、2005年失業率分別降至6.6%、5.3%，2006年第三季度進一步降至4.7%，低于2006年第二季度的5.0%及2005年第三季度的5.4%（香港特別行政區政府統計處，2006a）。

但是，在新一輪經濟轉型過程中，受經濟轉型、結構性失業、人力資源錯配以及家庭和人口結構變化等多重因素的影響，香港的貧富差距和貧困問題并未因經濟的復蘇和向好而得到有效遏制。

1996～2006年，在香港的家庭總數中，低收入和高收入家庭所占比重明顯增多，而中等收入家庭所占比重則明顯減少，其中，月收入低于4000元和高于40000元的家庭所占比重分別上升了2.5個百分點、2個百分點，介于兩者之間的中等收入家庭所占比重則減少了4.5個百分點（見表2-4）。這說明，香港的貧富差距越來越大：就人口比例而言，窮人和富人在增加，中產者在減少；就收入分配而言，財富向社會上層集中，低收入階層相對收入減少，窮者愈窮，富者愈富。^[6]

表2-4 1996～2006年香港家庭住戶月收入

有學者認為，隨著經濟轉型加速，香港的社會結構正朝兩極化方向轉變，即“中間收窄，上下兩極擴大”（趙永佳、呂大樂，2006：3～34）。因而，香港的貧困問題如果繼續放任自流，不及時解決，便有失控的危險，最終形成一個貧富對立的“雙層社會”（黃洪，2004：1～13）。在這種情況下，越來越多的人開始關注和探討香港社會的向下社會流動、M型社會、貧富差距、社會兩極分化等社會問題（呂大樂，2015：105）。

針對“社會兩極化論”以及香港貧困問題嚴重到有可能導致貧富對立的“雙層社會”的觀點，香港社會也有人提出了不同看法，在他們看來：①貧困是不可避免的，再富裕的社會也有貧困，香港在經濟快速發展過程中產生一些貧困人口屬于正常現象；^[7]②香港的社會結構以中產階層居多，社會上層和底層的人數相對較少，“中間大、兩頭小”，并不存在所謂“兩極化結構”；③香港是一個高度開放、鼓勵競爭的社會，只要力爭上游、努力奮斗，即便是窮人也有許多向上流動的機會（《文匯報》，2005）；④香港的經濟發展水平較高，社會普遍富裕，真正的貧困者畢竟屬于少數。所以，根據這種觀點，香港沒有形成兩極化的社會結構，其貧困程度也沒有通常所認為的那樣嚴重。

為更好地應對貧困問題，2005年香港特別行政區首次成立了扶貧委員會，目的是加強特區政府扶貧的統籌力度，為政府、市場、社會等不同界別提供一個綜合平臺，共同研究貧困人士在經濟、就業、教育和培訓各方面的需要，并提出可行的建議，借以幫助貧困人士，但該委員會于2007年6月30日解散。此后的幾年，香港貧富差距問題、社會不公等問題并未因為經濟發展而得到有效緩解，加之近年來香港物價快速上漲，房價高居不下，兩極分化嚴重，底層民眾難以同步分享經濟社會發展的紅利。2001～2010年，香港的實際人均地區生產總值從18萬元增加到25萬元，增幅為39%，但香港的貧困人口卻從115萬人增加到121萬人，上升了5.2%（見圖2-3）。這說明，雖然新千年第一個十年內香港經濟實現了平穩增長，但香港的貧困問題卻并無明顯改善的跡象。

圖2-3 2001～2010年香港貧困人口與人均地區生產總值變動情況

資料來源：香港社會服務聯會，《2001～2010年香港貧窮統計數字》，第6頁。

面對貧富分化的嚴峻現實，特區政府加大了扶貧工作的力度。2012年，香港特區第四任行政長官梁振英提出要重設“扶貧委員會”，研究老年貧窮、在職貧窮、跨代貧窮以及新移民貧窮等問題。2002年12月，新一屆扶貧委員會正式成立。相比2005年成立的扶貧委員會，新的扶貧委員會的規格更高、權限更大，由政務司司長擔任委員會主席，民政事務局局長、勞工及福利局局長、教育局局長、食物及衛生局局長擔任委員會官方委員，非官方委員來自社區、社會福利、教育、商界、醫務、學界等社會各界。扶貧委員會負責統籌協調特區政府各項扶貧工作，主要職責有：第一，每年更新“貧窮線”并據此分析、監察貧窮情況，檢視并按需要優化“貧窮線”分析框架；第二，檢視現行政策和探討新措施，以達到防貧及扶貧的目的，促進社會向上流動及為有特別需要的群組提供支持；第三，就扶貧議題進行研究及專題分析，以協助制定相關政策及措施；第四，監督關愛基金和社會創新及創業發展基金的運作，進行補漏拾遺和推動社會創新，以應對貧窮問題；第五，鼓勵跨界別協作推動扶貧工作，并與其他政府咨詢委員會就扶貧工作加強交流及聯系。^[8]

近年來香港不斷完善扶貧政策，加強對貧困人口和弱勢群體的社會保護。2010年通過了香港首部《最低工資條例》，加強對勞工的權益保護。2011年成立關愛基金，為尚未納入社會安全網或已被納入社會安全網但仍急需特殊照顧的經濟困難人士提供社會救助。特區政府分別于2011年和2013年向關愛基金注資50億元和150億元，此外，基金在成立初期獲得了商界捐助的18億元。截至2016年8月底，關愛基金結余資金額197.32億元。截至2017年底，關愛基金先后在醫療、教育、住房、福利、民政等領域推出45個援助項目，總資助80億元，受益人數超過156萬人次，廣泛惠及兒童、老人、殘疾人、病人、新來港人士、少數族裔等各類弱勢群體。從2011年起，先后推出鼓勵就業交通津貼、長者生活津貼、低收入在職家庭津貼，擴大綜援家庭津貼的覆蓋范圍。2012年啟動公屋重建計劃，2016年恢復“居者有其屋”計劃，加強中低收入者住房保障。2013年首次制定官方貧困線，把家庭月收入低于社會中位數50%的所有家庭納入扶貧政策。多次制定《強積金計劃（修訂）條例》，不斷完善“強制性公積金計劃”，更好地保障參保人員的權益。

由于香港近年來加大了扶貧投入的力度，貧困問題不斷惡化的趨勢得到了一定程度的緩解。2009～2014年，香港的初始貧困率從20.6%降至19.6%，在計入個人及家庭稅項扣除和政府恒常現金福利（如綜援、高齡津貼、長者生活津貼、傷殘津貼、鼓勵就業交通津貼）等再分配手段調節效應后，實際貧困率從16.0%降至14.3%，實際貧困人口從104.3萬人降至96.2萬人（香港特別行政區政府，2016：16）。但是，由于香港的貧富懸殊問題是“冰凍三尺非一日之寒”，積淀已久成為沉疴痼疾，非短期內可以實質解決。此外，香港自由經濟體制以及“低稅制、低福利、高發展”的發展路線，決定了香港公共開支和扶貧投入的可增長空間極為有限。因此，未來在相當長的一段時間內，香港的貧富懸殊問題難以從根本上得到緩解。