第二節 和平實踐：“嵌入式”多主體聯動機制

一 天津和平區基本概況

和平區是天津市中心城區的核心區，面積9.98平方千米，轄南市、勸業場、南營門、小白樓、五大道、新興6個街道，常住人口35.07萬人，戶籍人口42.02萬人，是全市金融、商貿、教育和醫療衛生中心。2018年，和平區實現地區生產總值920億元，服務業增加值占經濟總量的比重達到98.6%。相比天津市其他城區，和平區在金融、樓宇經濟、商業等方面更具區位優勢，區內歷史風貌建筑集聚，文化積淀深厚。在社會建設方面，和平區每年堅持把70%以上的財力用于社會保障、民計民生和社會事業發展，曾先后獲得“全國文明城區”“全國和諧社區建設示范區”等多項國家級榮譽，是天津較具幸福感的城區之一^[4]。

在社區建設方面，和平區共有64個社區，享有“全國社區志愿服務組織發祥地”之稱，并且作為全國社區治理和服務創新實驗區，探索開展了社區十大服務體系建設。社區人文氛圍十分濃厚，樓門文化建設尤為突出，社區特色樓門有3000多個；社區社會組織活動十分活躍，全區登記社會組織達348個，備案社區社會組織3200多個，平均每個社區有50個以上，成為加強社區服務、構建和諧社區的重要力量。基于經濟地理區位、居住人口結構等多重因素影響，和平區社區呈現以下特征。

一是社區規模小，老舊樓群多。由于坐落在市中心地帶，和平區社區中絕大多數為老舊社區，且由于區域內歷史風貌建筑較多，和平區新建住宅小區相對較少，區域內仍以老舊樓群為主，全區老舊社區所占比例在85%以上，且規模設置較小。全區社區平均戶數為2000戶左右。

二是老年人口比例高，鄰里交往密切。由于老舊社區較多，和平區在居民構成上也呈現老年人口比例高的特點，全區60歲以上老年人占戶籍總人口的25.2%。與之相伴，社區內鄰里交往與新建住宅區相比更為密切，呈現熟人社會的鮮明特征，社區居民對居委會的認可度和信任度很高。

三是社區志愿服務較為活躍。20世紀80年代，和平區新興街朝陽里居委會組織居委會成員和居民積極分子代表與社區內13戶困難家庭結成“一對一”互助組，進行義務包戶幫助，形成了全國第一個社區服務志愿者組織的雛形，和平區亦由此成為全國社區志愿服務組織發祥地。經過30多年的發展，和平區社區志愿服務組織發展至211個志愿服務團隊，注冊志愿者達6.48萬人，占全區常住人口的17.8%。

四是居民自治參與度高。和平區社區居委會換屆選舉普遍采取戶派代表和18歲以上有選舉資格的全體選民參與投票等方式進行，直選率達到100%。其中，18歲以上有選舉資格的全體選民參與投票的社區有15個，占全區社區總數的24%，全區居民群眾參選率為94.32%。同時，推行“3456”社區協商民主工作法，即以社區居民代表大會、社區協商議事委員會、社區居民委員會為基礎；采取對話、共建、聯動、開放等形式開展社區民主協商；健全選舉制度、公開制度、議事制度、述職制度、問責制度五項重點制度；發揮以社區黨組織、社區志愿者、樓門院長、社區社會組織、社區網格員、駐社區人大代表政協委員為骨干的六支隊伍的作用，由居委會主導的社區民主議事協商活動較為活躍。

二 宏觀架構設計

天津市和平區“三社”聯動實踐，首先在頂層設計層面，確立了“居民群眾提出需求、孵化中心開發設計、社會組織競爭承接、社區居委會轉介社區社工團隊執行實施”的總體思路，然后建立起“按需培育組織、資金補貼扶持、建設專業隊伍、多元服務供給”的運行架構。

首先，搭建“社會組織孵化中心——社會組織聯合會”兩級孵化培育平臺。在區級層面，和平區以“社會有需求，居民有需要”定位社會組織孵化類型，投資2000多萬元建設了和平區社會組織孵化中心，通過提供場所、資金、人才和業務指導等方面的支持，重點孵化培育公益服務型社會組織。在街道層面，和平區在其所轄的6個街道全部成立了社區社會組織服務促進會，并為每個促進會配備專職社工，負責社區社會組織自我管理和自我服務，承接政府購買服務和公益創投社區服務項目。全區以“和諧和平 魅力家園”和“活力和平 美好夕陽”兩個活動為載體，引導社區社會組織廣泛開展各類居民文娛活動和志愿互助活動，發揮社會組織密切聯系居民群眾的作用，吸引和引導廣大居民參與社區服務和治理創新。

其次，拓寬社會組織資金扶持渠道。通過多種途徑，加大對社會組織服務和活動扶持。在社會組織服務上，建立公益專項補助經費、實施公益創投，扶持社會組織進駐社區開展服務，2016年投入300萬元專項扶持24個社會組織開展100個公益創投項目，并引入第三方評估機構——北京明德公益研究院對公益創投項目進行評審。同時，加大養老等領域政府服務購買力度，如對進入社區開展居家養老服務的民辦非營利養老機構，區政府按照每服務1名老人每月300元的標準給予補貼。在社區社會組織活動上，區政府給每個社區每年撥付5萬元、每個街道每年撥付25萬元的專項活動經費，專門用于扶持社區社會組織開展服務和活動。

再次，組建社區社工專業隊伍。建立“居下設站”模式，即在社區居委會下設社區工作站，將其作為社區居委會領導下的社區工作辦事機構，在社區工作站設置專職社工崗位開展社區服務管理，專職社工的主要職責是辦理政府延伸到社區的公共事務，完成社區居委會交辦的工作任務。對于社區工作站專職社工，采取公開招考進行聘用，同時以社區居委會主任、社工站站長“一肩挑”方式，實現社區居委會對社區工作站的具體領導。此外，針對社區物業管理等難題，和平區在為每個社區配備1名物業管理專職社工的基礎上，還為每個街道配備2名物業管理專職社工，運用專業社工人才開展社區物業管理服務監督和矛盾調處等工作。

最后，注重社區服務優化與完善。在承擔“全國社區治理和服務創新實驗區”任務中，和平區提出以構建“十大服務體系”^[5]為載體，將社區作為政府公共服務、便民服務和志愿服務的基本單元場域，發揮社區作為服務居民平臺的載體作用，解決公共服務“最后一公里”的問題。

綜觀上述宏觀制度設計，和平區在開展“三社”聯動實踐中具有以下顯著特征。

一是政府投入是“三社”聯動資金來源的主渠道。據統計，和平區年均為每個社區的投入不少于60萬元^[6]，且為每個街道撥付25萬元用于開展社區文化活動，并設立專項基金用于開展社區扶貧濟困、關愛幫扶、公益服務等，每年用于社會組織的各類扶持資金總量超過5000萬元。在形式上，這些資金以補貼、項目、創投等方式支持社會組織發展。同時，和平區通過社會公開招考，采取政府聘用形式為社區配備專職社工，解決了社區專職社工薪酬問題。由此可知，較為充足的政府投入為社會組織、社工人才嵌入社區提供了資金支持，更為二者進入社區開展聯動服務提供了空間和保障。

二是突出社區居委會在社區治理和服務創新中的主導作用。和平區“三社”聯動的一個鮮明特色就是“選聘結合，居下設站”，一方面充分發揮居民參與度高的優勢，擴大社區居委會直接選舉覆蓋面，增強居民的認同與信任；另一方面，通過“居下設站”、公開招考，建立社工人才嵌入社區渠道，使專職社工能夠進入社區開展服務。特別是在社區居委會下設立社區工作站的模式，明確了社區事務的決策、監督和落實的層級，既增強了社區居委會為民服務之職責，又減輕了其在行政性事務工作方面的負擔，使其能夠將更多精力投入居民自治中，從而進一步增強居民對社區居委會的認可和信任，鞏固并強化了社區居委會的主導地位。

三是社會組織和社工人才側重不同服務領域。社區專職社工開展面向全體居民的日常服務，社會組織開展面向特定群體的公益服務。在社區日常公共服務中，主要依靠社工站來承擔具體執行工作，社工站專職社工通過“承包”網格的方式，實現對居民日常服務的全覆蓋，并建立區、街道、社區三級綜合信息“云”平臺（信息查詢云、社區治理云、社區服務云等），運用手持終端、4G網絡等系統和硬件，實現快捷服務和管理。而對特定群體的服務，則主要依靠資金補貼和項目購買等方式，引入社會組織開展相應服務，特別是在對一些困難群體的服務中，社會組織的介入更加明顯。比如，在救助幫扶上，和平區設立“溫暖濟困”“陽光助學”“博愛助醫”“光彩助老”4項1000萬元專項救助資金，構筑區、街道、社區三級平臺，開展慈善救助活動；在困難老人居家養老服務上，開展政府買單入戶服務，政府通過發放服務券的形式，購買社會組織服務。

三 微觀運行機制

在具體操作層面上，社會組織、社工人才和社區居委會的協同方式主要依靠項目運作。在協同機制上，首先由社區居委會組織搜集并提交有關社區服務的需求，然后社會組織通過公益創投或競爭性談判，以項目方式獲取政府資金支持，其后委托社區居委會作為項目的具體執行者或協助執行者，在社區居委會選擇性接受委托或協助后，社區居委會主任則將具體執行任務傳遞到社工站的專職社工，由其具體負責服務的開展（見圖3-2）。

圖3-2 “嵌入式”三社聯動運行機制

從圖3-2可知，和平區“嵌入式”三社聯動在其運行機制上主要包括四個環節。

一是項目發起。在此環節，社區居委會是行動主體，通過組織居民代表會議等傳統治理手段，借助樓門（棟）長等傳統治理力量，在居民中廣泛征集需要社會組織提供的服務需求，并經民主協商，逐層遞交至所在街道乃至區政府，最終形成政府購買服務項目的范圍。

二是項目招標。在此環節，社會組織作為行動主體，通過公益創投、競爭性談判以及公開招投標等方式，根據自身優勢與特長有針對性地承接政府購買服務項目。

三是項目委托。在此環節，社會組織實現對社區的主動嵌入。通常，社會組織采取將項目以委托執行或尋求協助的方式嵌入社區居委會，從而進入社區來開展社區服務。

四是項目執行。在這一環節，社會組織與社工人才經由社區居委會實現協同聯動。具體來說，社區居委會接到執行或協助請求后，由兼任社工站站長的居委會主任，根據項目定位的服務對象及其項目需求，將執行或協助工作交付社區居委會下設的社工站專職社工，后者與社會組織進行具體對接，并合作開展相應服務。

綜上所述，社區居委會在“三社”聯動中擔負了發起者、轉介者等多重角色，且在這一運行框架中，社會組織對社區居委會的路徑依賴和社區居委會對社工的領導權威十分明顯。因此，社區居委會無疑成為“三社”聯動實踐的中樞。在此，通過下述兩個案例進行闡述。

【案例3-1】“愛灑回家路”公益創投項目

“愛灑回家路”公益創投項目（簡稱“愛灑回家路”項目）是和平區小白樓街道社區社會組織服務促進會成功競標的項目。2015年“愛灑回家路”項目啟動，首先在樹德里和長春道兩個社區試點，共發放二維碼腕帶615條。該項目負責人反饋，其成效相對顯著，遂于2016年在小白樓街道各社區開展。其實，“愛灑回家路”項目的承接者為和平區小白樓街道社區社會組織服務促進會，具體實施則是由街道、社區兩級共同完成。在項目的實際操作中，小白樓街道社區社會組織服務促進會首先與項目實施所在社區居委會進行對接，而后由社區居委會指派下屬社工站老齡社工承擔具體執行工作。在項目實施過程中，小白樓街道社區社會組織服務促進會主要承擔了二維碼制作培訓、腕帶制作兩個事項，而社區社工站老齡社工則承擔了入戶采集信息和制作生成二維碼的任務，其發動并帶領以樓門（棟）長為代表的社區志愿者進行入戶走訪，采集項目服務對象的基本信息，并制作生成二維碼。在這一過程中，約90名注冊志愿者在社區社工站老齡社工的帶領下，參與了項目的具體執行（見圖3-3）。在某種意義上，這一案例展示出社會組織如何成功“嵌入”社區居委會，并有效展開其與社區居委會、社工三者之間的協同共治之過程。

圖3-3 “愛灑回家路”項目運行

【案例3-2】“捆綁式”物業管理模式

案例背景：2013年天津市提出將物業管理納入社區管理，建立社區物業管理聯席會議制度，設立社區物業管理專職崗位，并對提升改造后舊樓區給予物業管理補貼，通過以獎代補扶持物業服務企業進入老舊社區開展準物業服務，從而構建出具有天津特色的“3335”社區物業管理機制^[7]。在這一大背景下，和平區共有323片舊樓區實行了準物業管理^[8]，管理面積384.44萬平方米，服務范圍實現全區域全覆蓋。

案例分析：在天津市統一要求把準物業管理引入老舊社區的工作中，和平區制定了《和平區關于推動舊樓區開展“捆綁式”物業管理工作的指導意見》《和平區舊樓區長效管理日常考核辦法》《和平區舊樓區長效管理區級財政補貼資金管理辦法》《和平區舊樓區長效管理區級財政補貼資金撥付辦法》等制度，建立“居民選、社區簽、街道管”的“捆綁式”物業管理模式，即由社區居委會組織居民選聘物業服務企業，并明確由社區居委會代表居民與物業服務企業簽訂服務合同，確定具體物業服務事項，街道通過在社區設立的物業專管員對社區物業服務企業的服務實行檢查評估，并委托第三方組織實行暗訪巡查，在服務考核時重點聽取居委會意見，根據物業服務企業服務質量核撥老舊社區物業服務補貼。這一模式著眼社區物業管理中的矛盾沖突，一定程度上有效解決了當前社區治理中的三大問題。一是物業服務企業的選擇問題。社區居委會將選擇權交予居民，讓其自行選擇信得過的物業服務企業，使群眾感到選聘物業服務企業不是政府指派，而是由居民自己參與決定的事，以調動居民社區參與及關心物業管理的積極性。二是服務協議的簽訂問題。由于老舊社區大多沒有業主委員會，因此無法像商品房社區那樣由業主委員會代表全體業主進行協議簽訂。和平區采取具體服務事項由社區居委會代表居民與物業服務企業簽訂服務協議，明確雙方的權利與義務，不僅解決了協議誰來簽的問題，也明確了社區居委會對物業服務企業具有指導監督權，社區居委會在物業服務企業考核中擁有有關權力，督促企業整改，直至行使一票否決權，同時也幫助物業服務企業搭建與居民對話的平臺，加強雙方協商互動。三是物業服務的監管問題。在街道層面，定期組織社區對物業管理服務質量進行檢查評估，并依評估結果核撥經費；在社區層面，由社區物業管理社工進行每日巡查，并將巡查情況反饋給社區居委會。其具體運行機制詳見圖3-4。

由此可知，“捆綁式”物業管理模式的施行，厘清了街道、社區、物業企業、居民各方責權，兼顧了各方利益，調動了各方履職盡責的積極性，使老舊社區物業管理水平有了大幅提升。這一案例是居民、社區居委會、社區社會組織、社會工作者、企業等不同主體之間相互“嵌入式”的三社聯動機制，其在本質上更多的是社會組織、社工及居民等主體嵌入社區居委會這一主體的過程，在某種意義上實現了基層社會“政、企、社”不同維度的“互嵌式”互聯互動。

圖3-4 “捆綁式”物業管理模式

綜上，特別是從案例3-1和案例3-2中可以看出，在微觀運行層面，和平區“三社”聯動呈現鮮明的多主體“互嵌式”協同治理的特征，社會組織和社工人才都是嵌入社區居委會，進而實現對社區的協同治理和服務創新。其中，“居下設站”是天津市和平區“三社”聯動的關鍵點所在，其確立了社區居委會在“三社”聯動實踐中的核心位置。但應看到，社區居委會對于社會組織和社工人才的接受度，更是直接決定了后二者能否成功進入社區進而實現“三社”之間的協同聯動。特別是鑒于社區居委會與社工人才之間形成的領導與被領導關系，社區居委會將社會組織委托給其的事項，直接委派社工站社工承擔。這樣，一方面使后者成為具體項目或任務的執行者，另一方面也使社會組織和社工人才必須通過社區居委會這一路徑才能實現對接協同。