以體制機制創新提升政府事中事后監管能力研究

李 路

一、加強事中事后監管是深化行政審批制度改革的必然要求

（一）強化事中事后監管的實踐背景

從行政管理過程看，政府主要運用事前審批和事中、事后監管來管理經濟和社會事務，二者具有不同的任務和特點。以企業生命周期全過程為例，事前審批屬于事前審查，以許可為方式重在把好準入關口；事中監管以風險管理為主，主要確保企業依法合規從事經營，重點在于狀態維持與過程監控；而事后監管以稽查執法、依法懲戒為主，以此維護正常市場秩序，促進公平交易競爭。

事前審批與事中事后監管構成政府管理全過程，如“鳥之雙翼、車之雙輪”，形成完整管理鏈條。審批是否嚴格、監管是否有力，以及二者之間如何有效銜接都決定了政府管理效能高低。事前審批對被許可人的限制條件需要事中事后監管來維護。事中事后監管的效果也取決于事前審批的質量。因此，政府要適當運用審批和監管兩種手段，避免“一管就死”和“一放就亂”，形成既有活力又有秩序的市場、社會良性發展局面。

進入21世紀后，根據我國行政審批制度改革不斷深化的客觀要求，政府必須對被精簡審批事項的相關領域和行政相對人加強日常監管，對保留的審批事項的被許可人也要加強監管。這就使得事中事后的重要性日益凸顯。2004年7月1日頒行的《行政許可法》首次以基本法形式賦予了行政機關對被許可人進行監督檢查和執法處罰權力。如第62條規定：行政機關可以對被許可人生產經營的產品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產經營場所依法進行實地檢查。行政機關根據法律、行政法規的規定，對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施進行定期檢驗。① 在第66條至68條和第70條對行政機關對被許可人其他違法行為的監管和處罰也做出規定。為落實行政許可法關于日常監管相關規定，全國不少省份如浙江、湖南、湖北、云南省一級都政府出臺了行政審批監督管理辦法。從監管主體、監管方式、監管內容等方面做出了可操作性規定，在政府管理實踐中發揮了功效。但受中國傳統“重審批、輕監管”影響，行政機關往往把更多的精力放在了事前審批而忽視后續監管，導致這些法律法規在執行中的力度有限。同時，這些法律法規只規定了對被許可人的監管，對審批事項被精簡后行政相對人的生產經營的后續監管沒有做出明確規定。政府在管理實踐中“以審代管”“不審不管”“不罰不管”的“三不管”現象長期存在。特別是在市場準入放開而又沒有同時跟進后續監管的情況下，部分企業違法經營成本降低。在一些不良企業和商戶中產生了新的不正當競爭、假冒偽劣、侵犯知識產權甚至公民生命健康權的行為。社會各界要求加強對市場主體生產經營活動監管力度呼聲與日俱增。

（二）強化事中事后監管的理論依據

強化事中事后監管應當尊重客觀規律。從事前審批到事中事后監管轉變，可以運用一些理論解釋相應邏輯。

1．有限政府理論。有限政府理論是簡政放權重要理論依據。在有限政府理論看來，首先，行政審批作為一種政府職能是有限的。在市場經濟下，政府必須從一些領域退出來，公布自己的權力清單和負面清單，明確具體的審批事項。其次，行政審批應當受到法律的約束。審批事項和程序應當有法律依據，“法無授權不可為”。最后，行政審批應當是有效的，應當科學設置審批事項，優化審批流程，降低審批的內部和外部成本，提高審批的效率。同時，必須加強事中事后監管以彌補行政審批功能上的不足。

2．不完備合同理論。不完備合同盡管屬于法學中民商法研究范疇，但其可以在很大程度上解釋政府管理中運用事中事后監管彌補事前審批不足的機理。“不完全合同”指“事前無法描述所有內容”，由此導致合同的重復談判和重復簽訂①。由不完全合同理論來看，審批和監管可以看作是締約的一種形式。由于不確定性和技術約束，監管事項往往是事前不可締約的或部分可締約的，在一定程度上，事后則部分可締約，如重新簽訂短期合同。那么，希望完全依靠事前審批的“完全合同”是不可行的，勢必要求重新締約，這就要求更加注重事中事后監管。

3．市場失靈理論。市場失靈理論揭示了簡化行政審批后加強監管的必要性。針對市場失靈，政府應當對市場實施監管，用好“看得見的手”，調節市場行為，彌補市場失靈。發達國家經歷了放任自由市場時期后，都開始實行國家調控市場的做法。在市場準入的政策法律體系上基本都實行“寬準入嚴監管”的思路，即一方面降低進入壁壘，讓實際的和潛在的市場主體都能自由進入；另一方面，對從事違法經營的市場主體實施嚴厲懲罰，以維護市場正常秩序。研究表明，在這種市場體系中，嚴格監管相比寬松監管更為有效，嚴格監管是對守法經營者最好的扶持②。

4．治理理論。治理理論為政府轉變職能指明了方向，對于事中事后監管也有重要啟發。治理理論引入了一個國家、市場和社會的三方共同參與的多中心公共治理模式，強調治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。從治理理論看，加強事項事中事后監管，首先，在監管主體上，要增加監管主體，引入市場、行業協會、專業服務機構、社會公眾等，建立多中心治理模式，要增進各中心的互動，在市場原則、公共利益和認同之上形成合作網絡。其次，與行政審批一次性認定不同，事后監管是一個持續性動態過程，內涵更加豐富，難度有了提升，勢必要運用多種監管方式，增強監管有效性、公平性。

（三）加強事中事后監管的現實意義

近年來“放管服”改革實踐證明，加強事中事后監管是政府職能轉變和管理方式變革的重要路徑和抓手，具有十分重要的現實意義。

1．破除事前審批積弊，更好實現政府管理方式轉變。事前審批只是對行政相對人資質的靜態“一次性認可”，通過一次許可審查不能保證被許可人持續滿足許可條件。特別各類生產許可證是“先發放、后生產”，發放時衡量標準是企業生產能力而不是產品質量，沒有后續持續檢查產品質量無法保證。從2018年7月轟動全國的長春長生生物科技有限公司生產凍干人用狂犬病疫苗造假事件可知，該企業即使取得了經營生產許可認證（藥品GMP證書），仍還必須嚴格監管，否則將嚴重戕害廣大群眾。同時，事前審批是嚴進寬出的思維，屬于被動式管理。政府部門坐等申請人上門，把更多的精力放在審核申請材料、門檻設置方式等方面。事中事后監管是寬進嚴出思維，審批政府部門必須依法主動履行監管職責，有利于更好約束行政相對人活動，也有利于增強行業自治和企業商戶自律意識。傳統事前審批的工作方式較為封閉，容易產生部門利益、出現暗箱操作和腐敗。而事中事后監管程序較為公開，自由裁量空間有限，“尋租”空間較小，加強事中事后監管，有利于降低企業制度性交易成本，改變了政府管理方式。

2．將促進政府有效履行職責，避免審批事項精簡后的日常管理缺位。精簡審批事項絕不意味著政府從此袖手不管，否則會產生“監管真空”造成的市場混亂。放權同時必須要解決好政府“放后做什么”的問題。中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》中強調，推進簡政放權、減少行政審批等事項后，政府機關要轉變管理理念，改進工作方式，加強事中事后監管，有效履行職責，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

3．進一步拓寬“簡政”空間，更好地推動審批改革深化。2013年以來的“放管服”改革中不僅一大批前置型審批事項被精簡，還將部分前置審批改后置審批事項，并全面取消了非行政審批事項，這極大地激發了市場活力。但目前，精簡前置性審批的力度和范圍仍與企業商戶和社會期望有差距，特別是在投資建設領域簡政放權還不夠。這是由于政府對審批事項進一步精簡有顧慮，擔心全面放開后管不住，造成市場秩序新的混亂。加強對取消的審批事項領域的有效監管，可以彌補管理短板，有效增強政府的決心信心，進一步加大精簡事前審批的力度。以前不能精簡的，以前不能下放的，可以大膽精簡、放手下放，這樣就進一步拓寬了“簡政”改革的空間。

客觀來講，在市場經濟建立和完善中，中國政府在加強監管方面付出了艱辛努力并取得了顯著成效。但由于在監管的理念、方式手段、平臺建設等方面存在諸多問題，對投資建設、房地產開發、環境建設、食品藥品、安全生產、新型物流、金融服務、網上購物等領域監管不力問題依然突出。

黨的十八大之后，黨中央、國務院提出了推動“放管服”改革的要求。李克強總理在2013年以來歷年國務院“放管服”改革電視電話會議上都突出強調“放管結合、寬進嚴管”。2014年7月8日，國務院印發的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系。這是中央政府層面首次系統的對完善市場監管體系做出頂層設計，為全國各級政府強化事中事后監管提供了基本體系框架和體制機制建設指引。總體上看，這是一部具有很強指引性的行動方案。

二、明確事中事后監管的目標、原則和體系框架

根據《意見》及后續各項制度規定，結合筆者大量調研，我們可以較為清晰的概括出加強市場監管的價值目標、原則制度、格局框架和手段方式。

（一）加強事中事后監管的目標和原則

1．加強事中事后監管的具體目標。筆者認為，下一步加強事中事后監管能力具體目標是突破政府原有的監管格局，以《意見》要求為指引，建立統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的政府行政監管體系。在全國各省份構建省、市（地）、縣（區、開發區）三級事中事后綜合監管體系，逐步探索形成市場政府監管、企業自律、行業自治、社會監督的“四位一體”監管新的框架格局，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。以管得更好促進放得更活和服務更優，提升企業和群眾改革獲得感。

2．明確加強事中事后監管的基本原則。一是堅持依法公正監管。堅持運用法治思維和法治方式依法依規履行監管職責，根據行政許可法、行政處罰法、行政強制法等法律法規規定，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”① 原則，推進監管的法治化、制度化、規范化。在堅持依法監管同時，大力推行公正監管。如當前全國范圍內正在推行的“雙隨機、一公開”監管方式，體現了監管的公平性、規范性和簡約性，國內外實踐都證明是行之有效的科學監管方式。

二是堅持簡約審慎監管。按照“放管服”改革要求，堅持“簡”字當頭，推行簡約高效監管方式，消除不必要的管制，革除不合時宜的陳規舊制，打破不合理的條條框框，盡可能減少社會成本特別是企業制度交易成本。堅持探索審慎監管。21世紀以來，隨著互聯網技術大量運用，新業態、新產業、新技術、新模式的企業大量涌現。對這些“四新企業”既要監管防止引發風險，又要審慎監管。各級政府應本著鼓勵創新原則，區分不同情況，探索適合其特點的審慎監管方式。

三是實現綜合監管。各類市場主體千差萬別，越來越多的企業跨行業、跨區域經營，要做到有效監管，必須建立綜合監管體系，以解決多頭重復執法的弊端，發揮好各種監管資源的最大效益。隨著在推進大部門體制中采取決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制逐漸展開，相對集中行政執法權是大勢所趨。

四是發展智慧監管。依托互聯網、物聯網、大數據、云計算等信息化技術，打造監管大數據平臺。強化向上線下一體化并行監管，推動“互聯網+”監管，提高監管智能化水平。

五是推動協同監管。改變政府大包大攬的傳統監管模式，明確市場主體自律責任，發揮信用體系約束作用、行業組織自治作用以及社會輿論和公眾監督作用，實現社會共治。

（二）完善事中事后監管的法律和制度

1．在“放管服”改革進一步提速的背景下，建議盡快修改《行政許可法》。在第六章“監督檢查”中將行政主管部門對審批事項精簡后的相應領域的行政相對人加強監管原則做出明確規定。將《意見》確認的普遍達成共識的事中事后監管體系的基本框架和創新的機制方式列入許可法。特別是將加強市場主體自律、行業自治和社會監督的協同監管列入許可法。

2．以《意見》為指引，立足各省行政審批制度改革進展實際，建立本省事中事后監管標準化制度化。建議各省政府出臺《加強行政審批事中事后監管工作的實施意見》，在監管的目標、主體、對象、內容、方式、信息化平臺建設等方面，對全省各級政府提出具有可操作性的明確要求，為各級政府部門轉變管理理念、改進工作方式、加強事中事后監管指明方向。

（三）構建新型監管體系的基本框架和要素

《行政許可法》已經實施15年，其第六章規定的監管主體、監管方式、方法特別是監管體系與“放管服”背景下加強事中事后監管要求已有較大差距。在實踐中現有監管體系主要表現出監管主體上過于強調政府單方強制性管理，監管力量薄弱尤其是基層監督執法人員緊張，專業執法能力亟待提高。協同監管中社會力量作用發揮有限，尚未形成多元治理的互動網絡，未能與政府形成合作伙伴關系。社會組織自身建設的專業性、科學性有待提升，行政化嚴重而缺乏公信力、人才缺乏導致管理服務意識和水平低。特別是行業協會“自身存在資金來源渠道單一、代表性不強、組織結構不合理以及發展能力不足等問題”①。公民知情權、參與權、監督權得不到保障，監管參與缺乏組織依托，渠道較少、方式單一。在監管方手段方式過時、政府上下級之間、統計部門之間聯動協調機制不暢。在監管平臺建設上信息化水平低、共享度不高等。

近年來“放管服”改革實踐反復證明，提高事中事后監管質量，必須突破傳統的事中事后監管體制框架，創建新的監管框架格局。《意見》對此并未做出系統勾勒，但提出了具體要求。為此，筆者赴全國多地進行調研基礎上認為，必須建立以“政府監管為主、社會協同治理、優化監管方式、打造監管平臺”為基本要素構架創新型監管體系（見圖1）。

圖1 新型監管體系框架及要素

三、以體制機制創新提升政府事中事后監管能力

在當前和今后一個時期，各級政府應圍繞創新性監管體系框架及其各要素，以監管體制機制創新提升政府是中事后監管能力。具體建議如下。

（一）完善政府行政主導的監管機制

由各級政府承擔主導事中事后監管責任是不容置疑的，關鍵是創新監管體制機制。

1．以權責清單為依據，厘清部門監管職責，防止“監管空檔”“一事多罰”“以罰代管”。要達到監管理想效果，首先還是要厘清各級政府部門監管責任。這就要按照“法定職責必須為”的要求，依法依規明確各部門的監管職責。建議由各級編辦牽頭，以政府權責清單為依據逐項分類制定和完善監管項目目錄和分類監管具體方案，并對其進行動態管理。對法律法規未明確規定或由于階段性改革導致監管責任不明確的，各級政府應要求本地區各部門按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，明確監管責任部門和責任人，監管的主要內容和基本方式。確保政府各部門權責一致無縫銜接監管，防止監管盲區、一事多罰和以罰代管。

2．重點加強對取消調整審批事項后續監管。建議由省級政府統一出臺《加強對取消和調整行政審批事項后續監管工作指導性意見》，提出取消審批的后續監管責任原則和具體要求。以此指導各地區、各部門在取消調整審批事項的同時，逐項對應提出監管措施實施方案。

3．加強風險監測、預警和防范。各級政府應以預警糾偏為導向，創新預警方式手段。加強對市場行為的跟蹤監測分析，通過分析研判、抽查、抽檢等方式，綜合運用提醒、告誡、窗口指導等手段，強化對市場主體及有關人員的事中監管，及時化解市場風險。同時，要完善風險防控基礎制度體系，建立對高危行業、重點工程、重點領域的風險監測評估、預警跟蹤、風險防范聯動機制，定期開展風險點梳理排查，加強對發生事故概率高、可能造成重大損失的環節和領域的監管。探索與新技術、新產業、新業態、新模式等“四新”經濟創新發展特點相適應的特定監管機制。本著審慎監管模式，制定“四新”模式中各類具體的監管辦法，實施有效監管。

4．加強標準監管力度，以強制標準內容的剛性運用鎖定重點監管領域，以政府監管標準化運行規范監管過程。一方面各級政府在監管中要嚴格實施各項國家強制性標準，重點加強對安全、文化產品傳播、食品藥品、特種設備生產、衛生、環保等重大及基礎性領域市場主體監管中的應用。對沒有強制性標準的，政府應推動市場主體建立產品和服務標準自我聲明，并向社會公示，接受社會監督。另一方面要逐步實現監管程序過程標準化，制定實施政府監管行為標準，以標準化明確監管依據、權限、程序和責任，減少政府自由裁量權的濫用，提升監管過程的科學、規范、透明。

5．寬嚴相濟，優化市場退出機制。各級政府都應簡化和完善企業注銷流程，全面推進企業簡易注銷登記改革。其中，對在簡化注冊流程、實行認繳資本、備案制改革中，容易出現申請企業開設肆意無節制實施重點動態監管，對注冊后不實際經營的企業及時清理，簡易注銷。對申請注銷登記前未發生或已將債權債務清算完結的企業，取消清算組備案環節，實行簡易注銷，在國家企業信用信息公示系統進行簡易注銷公告。對個體工商戶應進一步簡化注銷手續。同時，要加強食品藥品、醫療器械、安全生產、建筑工程、文化產品等領域違法人員從業禁止管理，體現監管“寬嚴相濟”。

6．完善行政機關與司法機關協作機制，防止以罰代刑、罰刑脫節。針對以往政府監管中出現的“以罰代刑、罰過放行”等問題，建立健全行政機關與檢、法兩院信息共享、案情通報和協調合作機制。政府部門在監管中發現市場主體違法行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關并抄送同級檢察機關。建議省級人大出臺相應地方立法，以完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關機制。各級政府要將案件移送司法機關納入本級政府依法行政考核評價體系，解決罰刑脫節問題。

要加強各級檢察機關公益訴訟功能。檢察機關應以訴前檢察建議為基本，提起公益訴訟為補充，督促行政機關履行監管責任。針對公益訴訟重點領域和本轄區易發案件特點，檢察機關應及時向環境、土地、食品、藥品等政府部門行使訴前檢察建議職責，督促行政部門以檢察建議為依據加強對行政相對人監管。對怠于監管履職的政府部門，檢察機關要及時提起公益訴訟。要建立行政部門和檢察機關監管分工機制；建立檢察機關與監委會案件線索雙向移送反饋機制和共同督辦機制。此外，政府還應支持各級消費者協會等組織依法提起公益訴訟，各級人大應加大對法院企業、個體工商戶違法違規行為立案率和審結率考核要求。

（二）培育完善多方共同參與的協同監管

1．強化市場主體自律。各級政府主管部門要推動市場主體建立首負責任制，促使其在安全生產、質量管理、營銷宣傳、售后服務等方面加強自我監督，切實履行法定義務。各級政府應按照2014年國務院施行的《企業信息公示暫行條例》等要求，指導、推進、監督市場主體及時公示即時信息，組織企業信息公示系統建設，強化與監管有關的出資、行政許可、行政處罰等信息的公示，以強化企業誠信約束，降低交易風險。

2．發揮行業自治作用。推動倡導各類行業協會、商會建立健全行業經營自律規范、公約和職業道德準則，規范會員單位和員工行為。鼓勵行業協商會參與制定行業規劃、標準、監管政策等。探索建立新型行業自治平臺，在事中事后監管各個環節建立行業組織參與機制，發揮其在權益保護、資質認定、糾紛處理、失信懲戒等方面特有優勢，推進政府監管和行業自治的良性互動。

3．發揮第三方專業機構監督作用。發揮會計、法律、公證、仲裁、檢驗檢測認證等第三方專業機構的監督作用。擴大第三方檢驗檢測認證結果的采信，加強對第三方檢驗檢測認證機構的監督管理。

4．發揮社會公眾和輿論的監督作用。各級政府應進一步暢通社會公眾參與監督的渠道，制定舉報獎勵辦法，鼓勵公眾及時發現問題。發揮公眾監督在城市管理、社會治理等方面的重要作用，鼓勵新聞媒體曝光違法違規行為和發揮震懾違法犯罪作用，提高公眾認知和防范能力。有效運用新媒體等手段暢通公眾投訴、舉報渠道，提升舉報效率。

5．構建信用評價和營商環境評估新機制。通過政府購買服務等方式，支持行業協會、商會開展行業信用評價，建立健全行業信用檔案，完善行業誠信體系。探索建立政府與行業協會商會間的信用信息互聯共享機制。推動政府部門信用數據向社會開放，培育發展社會信用評價機構包括互聯網平臺評價機構，鼓勵開展信用評級。政府應持續推進縣域營商環境監測評價工作，不斷完善和改進評價指標和辦法，開展常態化跟蹤調研評估。更好發揮第三方在營商環境評價中的客觀獨立作用，鼓勵其既提出改善營商環境對策性建議又及時發現監管漏洞和問題，從而將第三方營商環境評估結果制度性轉化為政府監管依據。

（三）創新監管的方法手段

創新監管方法手段就是探索創新監管機制。根據《意見》要求并依據行政許可法、行政處罰法等行政法律法規，總結全國各級政府創新經驗建議如下：

1．建立政府綜合監管新機制，實現對市場主體無縫隙監管。在全國范圍內“先照后證”改革和推廣“雙隨機、一公開”新的監管方式背景下，建議跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”行政審批辦理機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”的監管協同機制，解決傳統監管中監管領域發力平均主義、監管信息無法共享、監管公平公正無法保證等問題。

一方面各級政府應建立新的行政審批辦理機制。包括建立市場前段告知服務和市場主體信息共享至相關審批部門、行業主管部門的“雙告知”監管方式；建立許可證審批部門將市場主體登記注冊信息接收情況和有關許可證辦理情況及時反饋市場監管部門的“雙反饋”監管方式；建立許可證審批部門跟蹤市場主體許可證辦理及后期經營行為的“雙跟蹤”監管方式。

另一方面，各級政府還應建立監管協同新機制，對被監管市場主體和監管執法人員“雙隨機”抽取；對行政審批和行政處罰等監管信息進行“雙公示”；對與人民群眾生命財產安全密切相關的特殊產品的安全指標及行業性、普遍性問題進行“雙評估”。通過以上監管機制的實施，實現對市場主體生命全周期動態監管。

2．構建對市場主體全鏈條信用監管體系。近年來，在監管中探索建立市場主體事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的全鏈條信用監管體系成為改革關注的熱點。首先，應建立行政審批準入前誠信承諾制度，將行政審批相對人的信用承諾情況納入其信用記錄，向社會公開，其次，探索建立行政審批信用信息分類監管機制。并依此探索建立行政審批綠色通道機制。由市場監管部門針對市場主體信用情況做出不同的評級①。根據行政審批相對人信用狀況，明確分類的標準、程序和相應的監管措施，實行分類分級、動態監管，確保監管針對性精準發力。再次，應在行政審批的重點領域和關鍵環節，推行信用承諾、信用報告、信用審查機制。最后，應建立完善政府各部門守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，作為信用監管鏈條中重要環節，將增強監管力度，使得失信企業“一處失信，處處受限”。

3．建立新型的“事前管理”+“事中事后”監管模式。在行政審批的領域政府審批部門依然要事前介入，但不再是傳統意義上經過事前審查申請材料等流程并最終核發許可證照。而是創新方法，對符合“準入標準+負面清單”要求的申請人使用“告知承諾”審批方式，不再走審批傳統流程。在審批后的監管中，監管部門重點是對申請人履行承諾情況進行檢查，發現有不實承諾的，應當計入誠信檔案，并依法處罰并取消其取消今后的告知承諾申請人資格。同時，建立與“標準規范制度”相適應的監管機制，重點對取消和改為備案管理的行政審批事項，采取加大事中檢查、事后稽查處罰力度等辦法確保管理措施落實到位。

4．完善與商事制度改革、負面清單管理相配套監管制度。在日常對市場主體的合法合規運行要求中，要繼續推行企業年報公示和經營異常名錄制度，增加企業履行社會責任等公示內容。政府部門應研判本地發展趨勢，推動建立產業預警制度，依次降低監管風險。針對企業投資建設項目的監督管理事項，推動跨部門、跨領域聯合監管。同時，按照國家統一部署，積極推進“證照分離”改革試點工作，按照對區域內行政審批事項完全取消審批、審批改備案、全面實行告知承諾制、提高審批透明度和可預期性、強化準入監管等不同類型和方式，逐項分類并制定相應的事中事后監管措施。其中對需要強化準入監管的行業要全面加強行業規范建設，制定明確具體的行業經營細則，督促企業內市場主體對照標準依法合規經營。

5．在深化機構改革中創新綜合執法體制。根據十三屆人大一次會同意通過的《國務院機構改革方案》中有關綜合執法體制改革的基本精神，推動綜合執法體制創新。堅持綜合執法和專業執法相結合，整合監管執法資源，進一步理順關系、提升效能。堅持機構設置精簡高效，相對集中行政執法權，歸并執法機構、統一執法力量，有序推進、逐步整合，探索形成以市場監管、城市管理、治安管理三大綜合領域為重點，知識產權、農林牧漁、勞動監察、衛生監督等若干專業領域為補充的綜合執法體系。在這一改革過程中，必須同步針對性地修訂整合部門的“三定”方案。在職能轉變部分，應進一步明確各相關部門對保留、下放和委托管理和取消的事項職責；對應部門責任清單和工作實際，調整部門事中事后監管職責；在內設機構及職責方面，實行審批處室與監管處室相分離，內設監管處室要明確強化事中事后監管職責。

各級政府應建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，既要各司其職又要相互配合，打破“信息孤島”，實現信息資源開放共享、互聯互通。探索跨部門聯合檢查，按照“雙隨機”要求，制定并實施聯合抽查計劃，對同一市場主體的多個檢查事項，原則上應一次性完成，切實減輕分散檢查對市場主體造成的負擔。

6．針對自貿區等改革實驗區實行機制更為高效的監管機制。目前，國家賦予廣東、福建、天津、海南在建立自由貿易區的各個片區更大的放權和便利營商措施。這就需要相應建立更為靈活、便捷、有效的監管機制方法。根據自貿區境外資本投資居多的特點，一方面政府應對外商投資實行準入前“國民待遇+負面清單”管理制度，著力構建與負面清單管理方式相適應的靈活便捷高效的事中事后監管制度。一方面要建立跨境資金流動風險監管機制，強化開展反洗錢、反恐怖融資、反逃稅工作，防止非法資金跨境、跨區流動。還要建立國家安全審查機制和反壟斷審查長效機制，政府監管部門要積極配合國家安全部門工作，在監管中堅定維護國家核心利益。

（四）運用信息化手段加快監管基礎平臺建設

監管基礎平臺是提升監管效能的技術載體和保障。當前應加大運用“互聯網+”等方式，加快推進綜合監管平臺建設。所謂建立綜合監管平臺，就是打破過去政府部門各自為政、各樹“天線”建立的功能手段單一化的監管或公共服務平臺，將各類平臺有效整合，發揮在監管中的最大效能。為此，建議縣以上各級政府制定綜合監管平臺建設工作實施規劃方案，在政府企業信用信息共享交換平臺的基礎上，綜合利用網上審批服務平臺、網絡熱線訴求平臺、公共信用信息服務平臺、公共資源交易平臺等建成綜合監管基礎平臺。與建立省以下三級網上審批平臺相呼應，在全國各省份逐步構建起省、市（地）、縣（區）三級事中事后信息化綜合監管平臺體系，形成“覆蓋全局、橫向到邊、縱向到底”的監管系統。在整合過程中，要特別重視整合優化政府部門投訴舉報平臺，建設統一、便民、高效的消費投訴、經濟違法行為舉報和行政效能投訴平臺，便于政府更好監管。

在對以上體制機制創新的貫徹實施推動實施中，負有對各項創新體制機制落實和牽頭責任的部門，如編制、法制、市場綜合監管等要主動承擔起相應責任。各級黨委政府考核部門要將事中事后監管工作納入績效考核內容，綜合運用監察、審計、督查等方式，依法對不作為、亂作為、以罰代管等違法違規部門和責任人加大問責力度。在2020年在全國范圍內構建起“四位一體”的監管體系，最終使得“放管結合”要求最終得以實現。

（原載于《理論導刊》2019年第9期）

作者簡介

李路，中共陜西省委黨校（陜西行政學院）中國特色社會主義理論研究中心主任、教授，碩士研究生導師。主要兼職有中國人民解放軍國防大學特約研究員，陜西省黨史學會理事，陜甘寧邊區研究會理事，陜西省委組織部農村干部現代遠程教育特聘專家，陜西省青年政治學院（陜西省團校）兼職教授等。主要從事政黨政治研究、中共黨史等方面的教學與研究工作。主持國家社科基金項目1項，先后公開發表學術論文40余篇，獲各級獎勵多項。