第一章
尋找突破口

明尼蘇達(dá)州關(guān)于2002年至2003年度財(cái)政預(yù)算的爭論，是現(xiàn)代政府運(yùn)作的經(jīng)典故事。故事發(fā)生在2001年下半年，州長杰西·文圖拉得到了一個(gè)壞消息：預(yù)測(cè)顯示，2002—2003年，預(yù)算短缺將達(dá)到19.5億美元。在2004—2005年這兩年期間，短缺將可能增長到25億美元。

2002年1月，文圖拉提出了他的解決辦法：這是一個(gè)被他稱為“大修整”的綜合方案，包括裁減預(yù)算和增加稅收兩個(gè)部分。這個(gè)計(jì)劃將在17個(gè)月內(nèi)縮減州政府的開支達(dá)7億美元，增加4億美元的稅收，并動(dòng)用6.67億美元的預(yù)算儲(chǔ)備。這劑猛藥包括：削減州級(jí)和地方服務(wù)、解雇州政府工作人員，以及提高汽油、煙草和其他服務(wù)的營業(yè)稅。

但是，文圖拉并未止步于此，他還提出了一個(gè)為期4年的計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)2004年及之后的循環(huán)性赤字——他指出，即使本州的經(jīng)濟(jì)可以立即復(fù)蘇，這些赤字也不可避免。補(bǔ)救措施包括在2004—2005年度額外削減13.5億美元，同時(shí)輔以大規(guī)模的增稅。

不幸的是，選舉在即，政客們已無暇他顧，對(duì)文圖拉的號(hào)召充耳不聞。兩黨的立法領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，應(yīng)該等到2002年2月下旬第二次經(jīng)濟(jì)預(yù)報(bào)發(fā)布之后，才可以對(duì)2004—2005年度出現(xiàn)的問題展開立法工作。至于迫在眉睫的財(cái)政短缺，民主黨和共和黨則合力通過了他們的預(yù)算。這份預(yù)算充滿了伎倆和詭計(jì)，旨在制造一種問題得到解決的假象。他們的手法包括：耗盡儲(chǔ)備；規(guī)定不再將通貨膨脹因素計(jì)入州開支的估測(cè)，從而達(dá)到遮掩未來開支的目的；使用其他會(huì)計(jì)上的技巧，什么都不改變，而只是讓賬面看上去更漂亮一些。

盡管政府財(cái)政制造了假象，但是，州眾議院和參議院兩黨的領(lǐng)袖們都聲稱，只有他們的計(jì)劃才是負(fù)責(zé)任的和折中的替代性方案，并一致譴責(zé)州長所提出的較嚴(yán)厲的措施。一位共和黨議員表情嚴(yán)肅地堅(jiān)稱：“政治與此無關(guān)”，即使參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖民主黨人羅杰·莫和眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖共和黨人蒂姆·鮑蘭迪都在競選州長。兩位候選人都試圖利用他們的快速一致來顯示，他們不僅僅善于團(tuán)結(jié)，而且是果敢的領(lǐng)導(dǎo)者。

鮑蘭迪說：“讓我們感到自豪的是，在這樣一個(gè)值得記錄的歷史性時(shí)刻，我們能夠在如此重要的議題上達(dá)成一致。”對(duì)此莫表示贊同，并一唱一和道：“領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任之一，是解決問題并制定路線。我們?cè)娇斓夭扇〈胧覀冎莸慕?jīng)濟(jì)就能越快地復(fù)蘇。”

但是，至少有一名可能的州長候選人對(duì)此持有異議。她就是民主黨參議員貝姬·勞瑞。她斷然指出：“這是安然經(jīng)濟(jì)學(xué)，他們利用每一個(gè)他們能找到的隱蔽的轉(zhuǎn)移手段，假裝不會(huì)發(fā)生任何通貨膨脹，也不管會(huì)不會(huì)寅吃卯糧。”

州長否決了議會(huì)的預(yù)算。隨后，盡管新的預(yù)報(bào)顯示將會(huì)出現(xiàn)更大的短缺，議會(huì)仍然駁回了州長的否決。穆迪投資者服務(wù)公司對(duì)本州財(cái)政表現(xiàn)的預(yù)測(cè)，由原先的“穩(wěn)定”變?yōu)椤翱梢伞薄Ｄ碌瞎竟烙?jì)，2004—2005年度的赤字將達(dá)到30億美元，并警告說：“這種形勢(shì)要求州收入結(jié)構(gòu)與支出水平兩方面都要做出巨大的改變。”

隨后，競選州長活動(dòng)如期而至，任何應(yīng)付財(cái)政危機(jī)的方案都被棄之一旁。文圖拉州長宣布他將不會(huì)謀求連任，從而讓選舉成了莫和鮑蘭迪之間的廝殺。前民主黨議員蒂姆·彭尼挺身而出，代表文圖拉的獨(dú)立黨參選。

彭尼堅(jiān)持認(rèn)為文圖拉的這劑猛藥會(huì)一直有效，但由于議會(huì)的所作所為，州財(cái)政將更加悲觀。莫和鮑蘭迪固守他們的競爭方案，仍然等待著另一次的“下一次”（選情）預(yù)測(cè)——而出于便利考慮，這將在11月的選舉之后不久發(fā)布。鮑蘭迪說：“在此之前，至關(guān)重要的預(yù)算預(yù)測(cè)是，如果經(jīng)濟(jì)得到復(fù)蘇，毫無意義的削減建議可能是沒有必要的了。”

明尼蘇達(dá)州參議員保羅·韋爾斯通突然死亡，這件事情給整個(gè)選戰(zhàn)投下了陰影，于是最后，鮑蘭迪以43%的選票贏得州長競選。

3周以后，期待已久的新預(yù)測(cè)發(fā)布了。明尼阿波利斯《明星論壇報(bào)》這樣描述道：

州預(yù)算官員本周三所透露的新聞比任何人想象的都糟糕：明尼蘇達(dá)州在未來的兩年半里將面臨著令人震驚的45.6億美元的預(yù)期赤字，那些赤字幾乎占本州總預(yù)算額的14%，等于讓全州中每一位男人、女人和小孩承擔(dān)大約1 000美元債務(wù)。

盡管為平衡2002年至2003年度州預(yù)算，政府做出了極大的努力，這份統(tǒng)計(jì)還是包括了2003年再次出現(xiàn)的3.56億美元的新短缺。這一當(dāng)前的差額必須在本財(cái)年的6月30日之前就被補(bǔ)足。

而且與去年不同的是，面對(duì)即將發(fā)生的赤字，為了減輕明尼蘇達(dá)州人民受到的沖擊，州政府官員當(dāng)年耗盡了儲(chǔ)備，現(xiàn)在州政府必須在銀行實(shí)際上已一無所有的情況下熬過危機(jī)。

解決問題的幻想破滅了。嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)撞擊著我們的家園，文圖拉在大約1年之前曾警告過的財(cái)政風(fēng)暴開始泛濫成災(zāi)。

極端的欺騙手段

明尼蘇達(dá)州的做法已成為一種常規(guī)，而不是一個(gè)例外。在過去的一些年里，許多市、州和縣的政客們（更不用說華盛頓特區(qū)）都采用這種毫無遠(yuǎn)見的模式——“如果你相信廷克·貝爾⁽¹⁾就鼓掌”。公眾領(lǐng)袖那富有創(chuàng)造力的欺騙行為是無止境的，但他們往往特別依賴以下7種極端的欺騙手段。

1．剜肉補(bǔ)瘡

大多數(shù)的預(yù)算是由多個(gè)賬目組成的。人們關(guān)注最多的賬目是一般基金（the geneval fund）。當(dāng)一般基金遇到困難時(shí)，政客們開始將視線轉(zhuǎn)移到“預(yù)算外”基金，把它們當(dāng)作一座可供開發(fā)的寶藏。紐約州通過將伊利運(yùn)河⁽²⁾的運(yùn)作成本從一般基金（“預(yù)算內(nèi)”）轉(zhuǎn)移到高速公路管理局（“預(yù)算外”），以此幫助平衡其在1992年的預(yù)算。同樣的，馬薩諸塞州在2003年將波士頓海恩斯會(huì)議中心和波士頓公共車庫的管理資金轉(zhuǎn)移為州養(yǎng)老基金，以減少一般基金的現(xiàn)金供給量。技術(shù)上說，這使得州節(jié)余資金1.75億美元。

有時(shí)候可以通過特殊的賬目來節(jié)約財(cái)政，例如，用作未來建設(shè)的建筑基金也能夠轉(zhuǎn)移為一般基金。剜肉補(bǔ)瘡可以使今年的預(yù)算表好看一些，但是當(dāng)兩年的情況都糟糕的時(shí)候，同樣的漏洞會(huì)在下一年再次出現(xiàn)。

2．賬目詭計(jì)

從安然公司的倒閉可以看到，清算賬目給有同情心的領(lǐng)導(dǎo)者帶來了很多風(fēng)險(xiǎn)性選擇。快速修補(bǔ)賬目的伎倆包括：謊稱（甚或要求）你預(yù)期明年初期能夠進(jìn)賬的資金能在今年年底進(jìn)賬；另一方面則是從技術(shù)層面謊稱（甚或要求）今年的開支計(jì)劃將在下一年才能被制定出來。例如，州政府通知地方政府預(yù)計(jì)在5月份（本財(cái)政年度）會(huì)有一筆教育援助款項(xiàng)撥出，但他們會(huì)在7月份拿到（下一財(cái)政年度），這樣就使今年的支出額看上去數(shù)目要少一些。同時(shí)，州政府要求零售商于6月份繳納營業(yè)稅，而往常他們是在7月份繳納（下一財(cái)政年度），這樣就使政府的財(cái)政收入看上去很多。這都是合法的且真實(shí)的記賬，但其實(shí)是一種謊言。

3．冒險(xiǎn)舉債

即使當(dāng)一般基金在法律上被禁止欠債時(shí)，政府仍然想方設(shè)法去舉債。紐約市曾在19世紀(jì)70年代就因債臺(tái)高筑而陷入了破產(chǎn)清算，當(dāng)時(shí)的政府就精通這種冒風(fēng)險(xiǎn)的藝術(shù)。時(shí)任市長的約翰·林賽用來形容這種狀況的一個(gè)單詞是——“娛樂城”。現(xiàn)在的紐約真的是娛樂城了，紐約市和紐約州在重蹈覆轍，依然試圖估算何時(shí)以及如何才能還清所有公債。

2004財(cái)政年度面對(duì)著50億美元的財(cái)政赤字，伊利諾伊州最近開始用養(yǎng)老基金做抵押來幫助“處于困境”的經(jīng)營預(yù)算。計(jì)劃如下：州政府將借入100億美元，使用部分款項(xiàng)來代替本應(yīng)由一般基金分擔(dān)的養(yǎng)老金系統(tǒng)（用將近20億美元來修復(fù)其預(yù)算赤字），并使用剩下的款項(xiàng)來支付州政府未提撥的360億美元養(yǎng)老金的一部分債務(wù)。該養(yǎng)老基金使債券收益成為高風(fēng)險(xiǎn)的投資，他們期待可以得到比債券價(jià)值更高的回報(bào)。政府財(cái)政審查報(bào)告中寫道，伯納姆教授形容這種做法為“風(fēng)險(xiǎn)套利”。其他人可能稱其為低級(jí)的愚蠢。

一位《芝加哥論壇報(bào)》的專欄作家這樣寫道：“州政府已經(jīng)黔驢技窮，只好增加了一倍的長期債務(wù)，以希望未來的投資回報(bào)率超過未來借款利息支付。同胞們，千萬不要嘗試房屋凈值貸款⁽³⁾。”加州已經(jīng)證實(shí)了這種兩黨舉債政治無非是“掩耳盜鈴”。2003年，經(jīng)過數(shù)月的僵局，議會(huì)最后通過了一項(xiàng)990億美元的預(yù)算及107億美元的借款——所有這些似乎都是違憲的。步民主黨州長戴維斯的后塵，新任共和黨籍州長阿諾德·施瓦辛格立即同意借款150多億美元，充作其“預(yù)算平衡”計(jì)劃的一部分。目前，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將加州的級(jí)別降低為垃圾債券的地位。

1996年，匹茲堡市每年面臨的赤字都在3 000—4 000萬美元之間。市領(lǐng)導(dǎo)早已用市政養(yǎng)老金計(jì)劃的資金自掘了墳?zāi)埂?984年，在州政府授權(quán)下，該市設(shè)置了最低限度的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，選擇了短期內(nèi)較輕的基金負(fù)擔(dān)作為償還在40年的長期計(jì)劃中逐年增加的付款額。到1996年，他們的賬目只有1.18億美元的資產(chǎn)，而政府承諾卻無法支出的款項(xiàng)高達(dá)5.19億美元。這對(duì)一個(gè)經(jīng)常性預(yù)算只有2.9億美元的城市來說，已經(jīng)夠糟糕的了，然而，真正的沖擊是到了2024年，最后一筆遞增到賬目上的錢只有1.15億。

1998年，噩夢(mèng)尚未驚醒，市領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)鋌而走險(xiǎn)。他們發(fā)行2.56億美元的養(yǎng)老金債券，并將其中的60%投資股票市場(chǎng)。詹姆斯·伯納姆在《政府財(cái)政評(píng)論》中寫道，這就好比一個(gè)賭徒已經(jīng)處于借債的深淵里，因此在下一局中他將押下雙倍的賭注。當(dāng)股市崩潰，他們便喪失了所有的財(cái)產(chǎn)。到2003年，該市瀕臨破產(chǎn)。市長調(diào)整城市的債務(wù)，裁員700人，并要求州政府授予該市“有問題的自治市地位”的稱號(hào)，這將得到一些特別援助。標(biāo)準(zhǔn)普爾公司⁽⁴⁾將匹茲堡市的級(jí)別降低為垃圾債券級(jí)別。

4．出售資產(chǎn)

時(shí)間緊迫的時(shí)候，通常的做法是出售剩余的建筑用地、土地和其他資產(chǎn)，之后通過將這筆款項(xiàng)看作正常的收益，來填補(bǔ)預(yù)算的漏洞。問題在于這是一個(gè)一次性的補(bǔ)漏，同樣的漏洞明年又會(huì)出現(xiàn)。威斯康星州花了25年的時(shí)間，通過煙草業(yè)收集了59億美元的資金，但為了填補(bǔ)政府支出，僅僅用12.75億美元就把這筆資產(chǎn)賣了出去。至2003年4月，34個(gè)州和縣紛紛效仿，共籌集資金157億美元。

更有甚者，1995年，匹茲堡的領(lǐng)導(dǎo)人將供水和排污工程轉(zhuǎn)交給資產(chǎn)負(fù)債表外的獨(dú)立實(shí)體——匹茲堡供水和排污管理局，而他們這么做并不是為了解決城市的結(jié)構(gòu)問題。之后于1996年，在還不能開始征收的時(shí)候，他們就將價(jià)值5 120萬美元的稅收和污水留置權(quán)以3 220萬美元的價(jià)格賣了出去。打那以來，他們每年都依靠一次性的收入來源以平衡預(yù)算。所有這些一次性的花招只能將危機(jī)推遲一年。與此同時(shí)，前匹茲堡市的預(yù)算官員羅恩·米蘭達(dá)說，他們只是“推遲沉船時(shí)間而已”。

5．虛擬預(yù)期

預(yù)算只是一種預(yù)測(cè)，是一份預(yù)期收入與支出的報(bào)表。如果做得很準(zhǔn)確將是一份有用的評(píng)估。但最終，每份預(yù)算都是基于假設(shè)，只要簡單改變一下假設(shè)你就可以使它看起來或好或壞。如果你預(yù)期有1 000名新生來報(bào)到注冊(cè)，（出于預(yù)算的目的）只假設(shè)會(huì)來900名，那么，你就要在你估算的新開支基礎(chǔ)上減少10%。如果你猜想經(jīng)濟(jì)連同財(cái)政收入將增長4%，但你做5%的增長預(yù)算，你就增加了預(yù)期新收入的25%。

里根在1982年的做法就是一個(gè)典型的例子，通過對(duì)假設(shè)做手腳使預(yù)算“產(chǎn)生效果”。為了證明大規(guī)模的減稅是正當(dāng)?shù)模漕A(yù)算主管戴維·斯托克曼預(yù)測(cè)在1982年有5%的經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)“供給學(xué)派”的理論，這將有助于到1986年創(chuàng)造280億美元的盈余。事實(shí)證明，那年國內(nèi)生產(chǎn)總值下降了2%，并且這是二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的最大的財(cái)政赤字。斯托克曼在其回憶錄中承認(rèn)，全部努力都是一種欺詐行為，白宮內(nèi)部諷刺地稱為“美好的愿景”。

6．表面文章

對(duì)預(yù)算問題在政治上的回應(yīng)往往是做表面文章。領(lǐng)導(dǎo)人下令不準(zhǔn)使用咖啡壺、下調(diào)旅行預(yù)算和解聘顧問。為了節(jié)約能源，他們強(qiáng)迫工人們?cè)谵k公室忍受夏季的炎熱和冬季的寒冷。有些人甚至取締盆栽。去年，密蘇里地方長官下令，所有政府樓里的燈泡都被卸除。雖然這些做法表明了某種決心，但也會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)嚴(yán)重的后果：它們省不下來多少錢，它們還會(huì)抹殺員工的士氣，如果一項(xiàng)工作確實(shí)需要出差而出差卻被禁止，員工就會(huì)變得沮喪和玩世不恭。在俄勒岡州的波特蘭市，那里的警察被剝奪了加班工資，為了表達(dá)不滿，一旦輪班時(shí)間已過，一些便衣人員就不管什么事情都會(huì)撒手不干，甚至是在跟蹤嫌疑犯和執(zhí)行命令期間也是如此。

7．拖延維修

當(dāng)手頭的錢很緊的時(shí)候，我們有時(shí)候就不去給汽車換油了，或者我們暫不修復(fù)有裂縫的車道。這樣做的確在目前可以省出一小筆經(jīng)費(fèi)，但是如果沒有換油導(dǎo)致油箱過熱的話，則有可能會(huì)毀了發(fā)動(dòng)機(jī)。制造弗拉姆牌機(jī)油濾清器的人們說得好：“你可以現(xiàn)付，也可以以后再付。”下面是阿拉斯加一行政部門的預(yù)算案，透過干巴巴的語言，你可以展開自己的想象，你將看到拖延的后果到底會(huì)有多嚴(yán)重。

目前，在已延期的維修清單中，最優(yōu)先的項(xiàng)目是朱諾⁽⁵⁾辦公大廈電梯系統(tǒng)的更換與升級(jí)。在過去10年里，這些電梯系統(tǒng)已經(jīng)有過嚴(yán)重的問題和重大的停機(jī)記錄。在過去的5年里，這些問題都存在明顯地惡化。電梯在去年大多數(shù)時(shí)間里都無法使用。這些電梯需要在消防、人身安全以及電碼的準(zhǔn)確度上進(jìn)行升級(jí)，以確保它們的可操作性以及使用者的安全。

預(yù)算的基本要素

使用賬目的把戲和用一次性的資金解決長期的赤字將導(dǎo)致災(zāi)難。用權(quán)宜之計(jì)補(bǔ)上預(yù)算的缺口實(shí)際上并沒有解決深層次的結(jié)構(gòu)性問題。這些伎倆讓政客們避免使用棘手的措施，例如加稅、減少受歡迎的政府公共服務(wù)。但是，回避一旦成為習(xí)慣，當(dāng)真正的問題進(jìn)一步惡化，最終就需要更棘手的辦法來解決。

正如每一個(gè)戒毒者所知道的那樣，康復(fù)的道路上第一步就是超越否認(rèn)和欺騙。如果我們要掌控我們的財(cái)政問題，我們的領(lǐng)導(dǎo)者就必須抓住他們真正面臨的問題。他們必須弄清——并要與其他人溝通——這個(gè)問題有多大成分是由于經(jīng)濟(jì)不景氣或臨時(shí)性問題導(dǎo)致的短期現(xiàn)象，而又有多大成分是由于持久的財(cái)政危機(jī)而導(dǎo)致的長期性現(xiàn)象。

對(duì)于我們很多人來說，這些預(yù)算危機(jī)就如明尼蘇達(dá)州的州長鮑蘭迪所言，是一次“腦震蕩”。危機(jī)數(shù)額巨大，問題的復(fù)雜和多樣性，就像讓我們又回到了7年級(jí)時(shí)最糟糕的夢(mèng)魘——“識(shí)字問題”。

但是對(duì)一項(xiàng)預(yù)算來說，沒有什么東西天生地是神秘的。事實(shí)上，我們可以從5個(gè)方面來抓住問題的核心：

1．著手于平衡：在本財(cái)政年度開始的時(shí)候有多少錢在我們的賬戶上。

2．收益：預(yù)測(cè)將會(huì)有多少收益。

3．開支：預(yù)測(cè)會(huì)動(dòng)用多少資金。

4．盈余或赤字：收益與支出的差額。

5．結(jié)算平衡：預(yù)測(cè)還留有多少錢在本財(cái)政年度末的賬戶上。

為了更清楚地了解我們實(shí)際的財(cái)政狀況，我們不得不考察至少5年內(nèi)這5個(gè)方面的狀況，如表1.1所示：

為什么需要5年？因?yàn)槎唐诘念A(yù)算是長期預(yù)算出現(xiàn)欺騙行為的導(dǎo)火線。去年的財(cái)政預(yù)算只是冰山的一角，我們無法看到整個(gè)情況。最流行的財(cái)政預(yù)算欺騙手段是通過“障眼法”，使整體看上去很好，然而，用不了多久，真相就會(huì)在某個(gè)公眾沒有注意到的地方水落石出了。這也正是文圖拉州長在2002年明尼蘇達(dá)州大選時(shí)指出過的。對(duì)這種陷阱，每個(gè)人都只能睜一只眼閉一只眼。

使用“5-5”預(yù)算法可以幫助我們把視線拓展到那些遙遠(yuǎn)的盲區(qū)，以至于大部分未想到的令人吃驚的糟糕事情會(huì)浮現(xiàn)出來。但實(shí)際上，5年只是一個(gè)最低要求。如果議員們?cè)陬A(yù)算的6年里已經(jīng)放置了一個(gè)定時(shí)炸彈，這將需要7年的預(yù)測(cè)分析才能看出結(jié)果。一些管理很好的政府對(duì)每一項(xiàng)預(yù)算都做出10年的預(yù)測(cè)。

當(dāng)然，沒有人可以準(zhǔn)確無誤地制定出5—10年的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。評(píng)估畢竟只是評(píng)估，是一種檢測(cè)預(yù)算假設(shè)真實(shí)性的經(jīng)濟(jì)模式。這些數(shù)據(jù)并非一定就是準(zhǔn)確的，但它們可能提醒我們注意由于我們今天所做出的決定而帶來的未來的問題。

結(jié)構(gòu)性，周期性，還是兩者兼有

“5-5”預(yù)算工具能夠把任何一本厚達(dá)300頁的預(yù)算案變成一些非常簡單的算術(shù)。但它主要的優(yōu)點(diǎn)在于已幫助人們掌握政府財(cái)政實(shí)況的方式。

首先，它能幫助人們弄清楚人們所說的預(yù)算的“平衡”表示什么意思。一般認(rèn)為預(yù)算平衡即收益至少等同于開支，但是政客們的理解往往有些不同。對(duì)于他們而言，“預(yù)算平衡”通常意味著在預(yù)算末期每一項(xiàng)預(yù)算額都大于零。這個(gè)定義能夠讓他們的花費(fèi)大于收入，只要他們?cè)谄胶忸A(yù)算的時(shí)候有足夠的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)足差額。這種平衡——支出超出了每年的收入，但是彌補(bǔ)了差額。如果支出的費(fèi)用總是不斷地在收入之前提取，一旦儲(chǔ)蓄用光，危機(jī)四伏。

這種“5-5”預(yù)算工具還可以幫助政治家、公共管理者和納稅人弄清問題的性質(zhì)：是周期性的、短期的還是結(jié)構(gòu)性的、長期的；以及是否造成收入不足，支出增加，還是兩者兼顧。

周期性的問題通常來源于經(jīng)濟(jì)的增長和稅收的增加，這樣的問題會(huì)隨著時(shí)間的推移而消失。如表1.2所列舉的顯示，收入增長的短期暫停會(huì)使預(yù)算陷入赤字（括號(hào)中的數(shù)字是消極的估計(jì)）。到第四年，預(yù)算回到平衡，收入等于支出，但在此之前已經(jīng)積累了大量的債務(wù)。補(bǔ)救的措施是用臨時(shí)的收入或支出的方法來遮掩這種漏洞。當(dāng)預(yù)算回到平衡的狀態(tài)，這些臨時(shí)的方法便可以“取消”。

即使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，結(jié)構(gòu)性的問題也會(huì)是持續(xù)的（甚至可能變得更糟的）。如表1.3所示，收入平穩(wěn)的增長，但支出攀升，導(dǎo)致每年的赤字都在增長。因此，如果預(yù)算達(dá)到了平衡的狀態(tài)，這個(gè)問題就需要在收入或開支上進(jìn)行徹底地改變，也許兩方面都需要改變。

大多數(shù)預(yù)算問題都同時(shí)具備了周期性和結(jié)構(gòu)性特征，大多需要綜合性的措施來解決。

緊緊地抓住預(yù)測(cè)

如果你不能理解上面描述的“5-5”預(yù)算，你就不可能控制政府財(cái)政的問題。“5-5”預(yù)算的效用取決于收入與支出預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確程度。預(yù)測(cè)并不是件容易的事情：預(yù)測(cè)充滿著不確定性并受到其可信度的挑戰(zhàn)。

首先，預(yù)測(cè)者需要知曉收入與支出的不穩(wěn)定性。在收入方面，不穩(wěn)定性來自3個(gè)方面：收入來源的混合性，收入基數(shù)的寬度，以及經(jīng)濟(jì)因素。

政府收入一般來源于：

●　根據(jù)個(gè)人和企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值、消費(fèi)、收入或工資繳納的稅款。

●　對(duì)學(xué)費(fèi)、執(zhí)照、罰金、停車費(fèi)以及關(guān)稅等手續(xù)費(fèi)和費(fèi)用的征收。

●　來自其他政府——從聯(lián)邦政府到州和地方政府，從州政府到學(xué)校、市和鄉(xiāng)。

從一個(gè)層級(jí)向另一層級(jí)的傳遞建立了一種相互依存的關(guān)系，也就意味著一個(gè)層級(jí)收入的不穩(wěn)定性會(huì)影響其他層級(jí)。當(dāng)聯(lián)邦政府打噴嚏了，州政府就會(huì)感冒，當(dāng)州政府生病了，地方政府也得臥床休息。

全國各地的政府收入來源存在著大量的多樣性。例如，新罕布什爾州沒有州的銷售稅或所得稅，但是卻大量依賴著遍及全州的以及地方的財(cái)產(chǎn)稅加之一系列其他的稅收和費(fèi)用。南達(dá)科他州、佛羅里達(dá)州、田納西州、內(nèi)華達(dá)州以及華盛頓都沒有所得稅但非常依賴它們的營業(yè)稅。俄勒岡州沒有營業(yè)稅，但在很大程度上依靠其所得稅。得克薩斯州、阿拉斯加州、懷俄明州和蒙大拿州依靠的是開采石油，天然氣和煤炭的收入，而內(nèi)華達(dá)州依靠的是賭博的收入。

雖然大多數(shù)市和縣倚重于財(cái)產(chǎn)稅，但有一些還是選擇實(shí)行營業(yè)稅。有些市像紐約市那樣，甚至強(qiáng)征地方所得稅。每一級(jí)政府的收入來源如表1.4所示：

一個(gè)政府對(duì)收入來源的選擇直接影響其收入的波動(dòng)性和可預(yù)見性。大體而言，財(cái)產(chǎn)稅是最穩(wěn)定的，對(duì)一些“必需品”比如食品、服飾征收的營業(yè)稅也是如此。最不穩(wěn)定的是企業(yè)所得稅和來自石油、天然氣和煤的稅收。

每當(dāng)政府選擇了一種收入的來源，它也同時(shí)選擇了此來源當(dāng)中固有的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)俄勒岡州選擇大部分依賴所得稅而不是依賴銷售稅的時(shí)候，也就比其他州選擇了更多的波動(dòng)性。它的收入增長速度相對(duì)其他州要快，但下降的速度也會(huì)比其他州快。同樣，當(dāng)阿拉斯加和得克薩斯州指望用石油和天然氣井帶來收益，它們也就選擇了接受石油和天然氣井市場(chǎng)的變幻莫測(cè)。

即使在各級(jí)政府選定了收入的來源之后，它們?nèi)钥梢酝ㄟ^如何選擇結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來影響收益的波動(dòng)性。大體上來說，與那些將稅收基礎(chǔ)中重要部分排斥在外的稅費(fèi)相比，覆蓋面更廣泛的稅費(fèi)是較為穩(wěn)定的稅收來源。例如，隨著萬維網(wǎng)的出現(xiàn)，排除大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)銷售稅就會(huì)使銷售稅缺少可靠性。

同樣，擁有大量的免稅和排除稅的所得稅會(huì)比同等對(duì)待所有收入的所得稅具有更多的波動(dòng)性。隨著逐漸增加稅率而導(dǎo)致稅收不斷上漲的所得稅制將會(huì)帶給收益額外的增長——收入增長速度會(huì)高于整體——當(dāng)增速好的時(shí)候如此，但是，當(dāng)收入下降的時(shí)候就會(huì)跌得很慘。

問題是，并不是這種選擇優(yōu)于其他，而是根據(jù)波動(dòng)性和可預(yù)測(cè)性同時(shí)并存的原理，所有的選擇都會(huì)存在相應(yīng)的后果。

最后一個(gè)變量——經(jīng)濟(jì)——是政府無法選擇的，至少在短期內(nèi)無法選擇。但是它們可以預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)帶來的影響。如果經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的收益并不全部來源于某一種工業(yè)，收益將會(huì)更加穩(wěn)定和更加容易預(yù)測(cè)。缺乏經(jīng)濟(jì)多樣性的州和社區(qū)必然在收益中預(yù)見到更多的波動(dòng)性。

當(dāng)政府考慮收益來源的選擇問題時(shí)，還必須考慮三個(gè)重大變化，它們已經(jīng)導(dǎo)致傳統(tǒng)的稅收方式不再那么穩(wěn)固。首先是互聯(lián)網(wǎng)業(yè)的增長，工廠和商店需要繳納財(cái)產(chǎn)稅，但是網(wǎng)絡(luò)中無形的信息資產(chǎn)則不需要。同樣，在實(shí)體商店里銷售的產(chǎn)品都需要繳稅，但在網(wǎng)絡(luò)上銷售的產(chǎn)品則不需要。田納西大學(xué)商業(yè)和經(jīng)濟(jì)研究中心的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們估計(jì)，由于網(wǎng)上交易，2001年會(huì)流失掉130億美元的銷售稅，而這種損失將會(huì)在2006年猛增至450億美元。

使稅收制度不太可靠的第二個(gè)因素是大多數(shù)的州很少或者沒有向服務(wù)業(yè)征稅。自1959年以來服務(wù)業(yè)占消費(fèi)支出的比例已經(jīng)從40%增長為60%。

最后，以績效為基準(zhǔn)的報(bào)酬和職工認(rèn)股權(quán)的興起，也使得收入所得稅變得更加不穩(wěn)定。在20世紀(jì)90年代末，在經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展時(shí)期，這種波動(dòng)性出人意料地呈現(xiàn)出盈余，而在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期則出現(xiàn)了大筆的赤字。雖然政府不能選擇它們的經(jīng)濟(jì)——或者經(jīng)濟(jì)模式正在改變的方式——但他們可以調(diào)整稅收和救急款的結(jié)構(gòu)，來彌補(bǔ)自身在應(yīng)對(duì)這些現(xiàn)實(shí)時(shí)的不足。

在支出方面，主要影響波動(dòng)的因素包括人口構(gòu)成狀況、經(jīng)濟(jì)的起伏不定、開支“代理權(quán)”在政府間的變換，以及被政府寫入法律的開支“自主權(quán)”。

一句古老的格言說道：“人口決定命運(yùn)。”學(xué)齡青少年人口數(shù)量上的改變會(huì)影響學(xué)校的招生需求。越來越多的老齡人口使醫(yī)療保健、養(yǎng)老院和社會(huì)保障的需求增多。青少年的人數(shù)會(huì)影響到對(duì)警察、法院和毒品預(yù)防部門的需求。管理支出的關(guān)鍵在于預(yù)測(cè)這些關(guān)鍵人口數(shù)量的變化。

預(yù)期經(jīng)濟(jì)變化的影響也能夠帶來更可靠的預(yù)測(cè)。在良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著就業(yè)率和收入的增長，社會(huì)保障網(wǎng)服務(wù)的需求下降。在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，失業(yè)保障、福利、食品券以及類似項(xiàng)目的支出自動(dòng)增加。

有些開支實(shí)際上是被另一層級(jí)的政府通過“代理”的方式來控制。大多數(shù)由其他政府流向州和地方政府的收入都帶有附加條件，即要指揮如何來使用這些資金。此外，聯(lián)邦政府和州政府都傾向于通過法律的途徑來要求州和地方政府執(zhí)行特定的職能，但并沒有以特定的方式來提供這些運(yùn)作資金。這些被稱為不提供資金的授權(quán)。美國的殘疾人法案就是一個(gè)最好的例子。聯(lián)邦政府規(guī)定所有公共建筑必須具備輪椅無障礙的設(shè)施，然而，對(duì)學(xué)校、市政廳和其他市政建筑物進(jìn)行改造的費(fèi)用都由州和地方政府來支付。當(dāng)你是代理者——或者如許多人所感覺到的是替罪羊的時(shí)候，這就很難預(yù)測(cè)哪些受控制的開支將會(huì)被別人要求支出。

最后，政府的許多開支是“自動(dòng)”的，也就是說，不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。這些“自動(dòng)”的開支包括：勞動(dòng)合同當(dāng)中的生活成本（COLAS）調(diào)整，而這會(huì)自動(dòng)地增加工資和利潤的成本，從而跟得上通貨膨脹的速度；像生活費(fèi)用一樣運(yùn)轉(zhuǎn)著的“利率膨脹指數(shù)”，該指數(shù)從醫(yī)療保健、社會(huì)公共服務(wù)和其他撥款中產(chǎn)生；“常規(guī)撥款”，這是基于參加或在這一項(xiàng)目中有資格開銷的人數(shù)而確立的；需要每年還本付息的債券契約。

當(dāng)耗費(fèi)巨大的自動(dòng)開支因?yàn)椴坏貌桓犊疃艿较拗茣r(shí)，政府就必須做出選擇了。因此，如果通貨膨脹突然提高，那些與“嵌入式”通貨膨脹調(diào)整配對(duì)的開支，也會(huì)自動(dòng)地大幅增加，不管是否有財(cái)政支持，也不管其他的開支是否更加緊急。

任何一項(xiàng)預(yù)測(cè)或估計(jì)的完整性還取決于它的可靠性，而預(yù)測(cè)的可靠性不僅取決于它的性質(zhì)，還取決于它的透明度。任何導(dǎo)致懷疑的事件都會(huì)讓人們更容易忽視預(yù)測(cè)，并且在一定政治狀況下，如果執(zhí)政黨控制著預(yù)測(cè)的過程，懷疑主義將始終存在。那就是為什么美國佛羅里達(dá)州的法律要求來自州議會(huì)和州長行政辦公室的預(yù)算工作人員對(duì)所有預(yù)測(cè)計(jì)劃須達(dá)成一致意見的原因。一些政府聘請(qǐng)私人經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)公司來制定它們的預(yù)測(cè)計(jì)劃。在新西蘭，財(cái)政部采用著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的獨(dú)立委員會(huì)來評(píng)審所有的預(yù)測(cè)。

1987年，當(dāng)遭受了石油市場(chǎng)崩潰的深深打擊之后，該州設(shè)立了一套法律程序來管理預(yù)測(cè)并嚴(yán)格管束相互抵觸預(yù)測(cè)計(jì)劃。這個(gè)會(huì)議由州長、眾議院議長、參議院議長以及本州大學(xué)里的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家共同參加，會(huì)期至少一年4次。該法律要求他們拿出一個(gè)意見一致的預(yù)測(cè)，并且當(dāng)議會(huì)從一般基金與專項(xiàng)基金撥款時(shí)，不能夠超過這一數(shù)額。

那些想提高他們預(yù)算的可靠性的領(lǐng)導(dǎo)者們，就需要發(fā)布他們的預(yù)測(cè)計(jì)劃，用容易操作的方式來鼓勵(lì)公眾監(jiān)督。當(dāng)立法者做出了預(yù)算的結(jié)果，他們就必須盡力做到關(guān)注預(yù)測(cè)，長期預(yù)測(cè)必須提供給媒體和相關(guān)群體，任何一個(gè)明顯的異議他們都會(huì)反饋給議員們。

實(shí)際上，除非執(zhí)行者和立法者在他們做預(yù)算決定的時(shí)候直面這些預(yù)測(cè)信息，否則即使是非常可靠的預(yù)測(cè)，也幾乎沒有什么用。美國聯(lián)邦政府堅(jiān)持將其所做的預(yù)測(cè)與國會(huì)每年批準(zhǔn)的預(yù)算分離開來，于是，如此嚴(yán)峻的赤字預(yù)測(cè)對(duì)委員會(huì)甚至議會(huì)全體會(huì)議中的一張張投票而言，影響甚小。其他政府將他們的預(yù)測(cè)寫入預(yù)算文件中，這樣，每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目就有了5—10年的規(guī)劃期。當(dāng)行政部門執(zhí)行議程或議會(huì)投票贊成新的收益或開支時(shí)，其長期的影響不容忽視。來自加州桑尼維爾的前市議會(huì)成員瑞奇·納皮爾告訴我們：“這就是使我們能夠與問題保持一定距離的原因，因?yàn)槲覀儾皇窃谖C(jī)中做決策。我們所擔(dān)心的是5年左右會(huì)出現(xiàn)的問題，而不是5分鐘左右會(huì)出現(xiàn)的問題。如果我們?cè)?年后有赤字的跡象，就要非常認(rèn)真地來對(duì)待，這會(huì)比較容易改變它。”

納皮爾接著介紹說，在經(jīng)濟(jì)狀況好的時(shí)候：

當(dāng)選官員的自然反應(yīng)是，“我想在我的行政區(qū)里建一個(gè)游泳池——我們有經(jīng)費(fèi)，為什么不用呢”？問題是10年的預(yù)算工作會(huì)讓你提出：“是啊，錢是有的，但是我們需要這些錢來平衡3年后的預(yù)算，或用來處理法院的債務(wù)案件，或者需要支付給殘疾人法案所保護(hù)的美國人。”這就保護(hù)了你的儲(chǔ)備，這也給了政客們一個(gè)臺(tái)階下。

自1994年以來，新西蘭就已經(jīng)要求政府在提交預(yù)算給議會(huì)時(shí)，也提交財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告與預(yù)測(cè)。這就意味著如果政府制定的預(yù)算沒有重視獨(dú)立和可靠的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)就會(huì)自我曝光。當(dāng)前財(cái)政部部長魯思·理查森通過議會(huì)推出1994年《財(cái)政責(zé)任法》時(shí)，她這樣說道：“經(jīng)驗(yàn)表明，未來需要有一席之地。在本條例草案中我們正在給未來發(fā)言權(quán)，在過去，短期的焦點(diǎn)常常給我們帶來長期的損失。”

議會(huì)還要求擴(kuò)展“應(yīng)計(jì)制”（accrual accounting）的會(huì)計(jì)制度，并普遍接受對(duì)所有政府開支的會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)，確保所有政府的虧損和負(fù)債都在資產(chǎn)負(fù)債表中出現(xiàn)。正如下一屆的財(cái)政部部長說道：“如今，對(duì)于政府的形勢(shì)，議會(huì)和新西蘭的公民比大多數(shù)上市公司的股東擁有更多財(cái)政方面的信息和更了解這一形勢(shì)下蘊(yùn)含的危機(jī)。”

照常營業(yè)

在明尼蘇達(dá)州2003年大選之后，新當(dāng)選的州長蒂姆·鮑蘭迪在嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)面前最終承認(rèn)：“我們正處在這個(gè)州前所未見的財(cái)政危機(jī)之中。”沒過多久他就把自己的提議擺上了臺(tái)面——又一個(gè)傳統(tǒng)的一鍋燉的提議，包含了各種各樣的削減、轉(zhuǎn)移方案和會(huì)計(jì)技巧。42億美元的短缺中，只有25億美元可以通過削減開支來解決。其余的將被會(huì)計(jì)伎倆和一次性轉(zhuǎn)讓如變戲法一般所清除。雖然他沒有提出新的州稅收，但學(xué)費(fèi)和其他費(fèi)用將顯著增加。

各黨派間對(duì)預(yù)算的爭論在2003年常規(guī)立法會(huì)議期間持續(xù)了5個(gè)月，迫使州長召集特別會(huì)議。隨后，民主黨突然妥協(xié)。由于共和黨人毫不退讓，加上自己也沒有什么更好的主意，他們只好說：“你們想要這筆預(yù)算，好，你們得到了，但你們要承受后果。”

曾任前共和黨籍州長阿思·卡爾森的金融專員約翰·剛右在預(yù)算獲得通過并簽署之后，在明尼阿波利斯《明星論壇報(bào)》做出了以下評(píng)估：

你應(yīng)該了解的州預(yù)算的10大問題

既然議會(huì)已閉會(huì)，并且我們的領(lǐng)導(dǎo)者們正在考慮他們傳統(tǒng)的兩黨聯(lián)合戰(zhàn)略，對(duì)于他們通過的預(yù)算有10個(gè)方面是你應(yīng)該知道的：

1．這并不是歷史遺留問題，而是州長和議會(huì)制造的。他們忽視了迫在眉睫的經(jīng)濟(jì)衰退，制定了難以承受的對(duì)教育經(jīng)費(fèi)包辦的法律，并改革了財(cái)產(chǎn)稅，由此引發(fā)了超過一半的赤字。隨后，去年一年，由于采取一次性的解決問題方案而不是考慮長遠(yuǎn)的解決辦法，這些問題翻了個(gè)倍。

2．這不是個(gè)開支的問題，而是個(gè)管理的問題。他們不斷做出政治上受歡迎的承諾，但卻無法維持下去。明尼蘇達(dá)州在減稅上花費(fèi)了2004—2005年度財(cái)政預(yù)算中的55億美元，相當(dāng)于整個(gè)的赤字。

3．他們并不是另外開支10億美元。為期兩年的預(yù)算混淆了從2002年至2003年開支增加了13億美元的事實(shí)，這主要?dú)w因于政府負(fù)責(zé)了學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅制改革。事實(shí)上，從2003—2005年，預(yù)算沒有增長。

4．只有K-12教育和醫(yī)療保健費(fèi)用得到了多于以前的撥款，而其他項(xiàng)目每筆則不到13億美元，這不是較低的增長，這是絕對(duì)的削減。當(dāng)?shù)貙?duì)警察、消防和街道的援助削減了20%，大學(xué)被削減9%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境、農(nóng)業(yè)和其他州政府的開支總共削減了14%。

5．K-12教育的資金在2004年度有所上升，但在接下來的3年里都在削減。因?yàn)橐袁F(xiàn)有的稅收結(jié)構(gòu)，政府支付不起去年負(fù)責(zé)的學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)，他們要求學(xué)區(qū)用較高的地方稅取代短缺或未來的州政府撥款。

6．從長遠(yuǎn)來看，他們對(duì)醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)的削減反而會(huì)花費(fèi)更多。老人和未投保的家庭將被迫使用更昂貴的保健設(shè)施。削減兒童經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目尤其是目光短淺，因?yàn)檫@些項(xiàng)目自詡為節(jié)約成本，但實(shí)際上卻正中企業(yè)主管們的下懷。

7．沒有任何改革可以控制實(shí)際成本的發(fā)生。K-12教育和醫(yī)療保健占了預(yù)算的2/3并對(duì)政府開支的增加起主要影響。醫(yī)療保健的費(fèi)用預(yù)計(jì)在2006—2007年度增長22%，州政府對(duì)K-12教育的削減資金的改革雖然沒有任何花費(fèi)，但將會(huì)進(jìn)一步地降低教學(xué)質(zhì)量。

8．本地公共服務(wù)的弱化將使人們付出更大代價(jià)。政府提高學(xué)校和過境稅，并逐步實(shí)行價(jià)格限制。這種情況與地方援助的削減一起，將使財(cái)產(chǎn)稅征收比例提高10%—15%。由于公共安全和街道占據(jù)了城市預(yù)算的3/4，不合理的價(jià)格限制與不合理的征收將迫使服務(wù)銳減。

9．交通系統(tǒng)將繼續(xù)惡化。他們借款只是為了一年的改進(jìn)，卻是通過犧牲其他領(lǐng)域和今后10年或更長時(shí)間的道路維修來支付債務(wù)，而不是通過提高汽油稅合理解決公路和過境的需求。

10．他們只是暫時(shí)在一年內(nèi)修補(bǔ)了問題，但沒有真正解決問題。高達(dá)一半的解決方案都依賴于一次性修復(fù)，因此，在2004—2005年度，州政府仍然會(huì)比本來要承擔(dān)的費(fèi)用多花費(fèi)15億美元。這意味著明年我們將要尋找更多的削減項(xiàng)目。

你不需要擁有使預(yù)算平衡的強(qiáng)硬手段，而僅僅需要解決數(shù)學(xué)的問題——7種極端的欺騙手段將引君入甕。這是政治和預(yù)算的通例。但是，政府選擇的這條容易走的路，實(shí)際是一個(gè)光滑的斜坡。他們?cè)绞峭涎樱?cái)政問題就越是像滾雪球似的增長。而領(lǐng)導(dǎo)者集中解決的是數(shù)學(xué)問題（并每年都重新解決），沒有人會(huì)更多地關(guān)注更重要的問題：用公民愿意接受的價(jià)格為他們帶來最好的結(jié)果。這不是一個(gè)數(shù)學(xué)問題，而是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)力的問題。

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(1)　Tinker Bell，該詞亦譯“小叮當(dāng)”“奇妙仙子”等，美國一部動(dòng)畫電影片的名字。廷克·貝爾也是該片中的主人公。——譯者

(2)　位于美國紐約州中部，是伊利湖和哈得孫河的聯(lián)絡(luò)運(yùn)河。——譯者

(3)　home equity loan，是指授信申請(qǐng)人以貸款人認(rèn)可的住房或商用房作抵押，向銀行申請(qǐng)具有“合法用途”（如購房購車、個(gè)人流動(dòng)資金）的單筆貸款或循環(huán)額度的個(gè)人授信業(yè)務(wù)。——譯者

(4)　Standard and Poors，是世界權(quán)威金融分析機(jī)構(gòu)，由普爾先生于1860年創(chuàng)立，為投資者提供信用評(píng)級(jí)、獨(dú)立分析研究、投資咨詢等服務(wù)。——譯者

(5)　Juneau，是美國阿拉斯加州首府。——譯者