第二章 開放空間中的政治

我曾經說過，需要我們保留的景觀越少，成功保留它們的機會就會越大。為了進一步說明這一點，我將簡要介紹戰后亂局為什么變得如此可怕及其最后導致的結果。接下來，我會談到某些利益沖突方，以及他們之間有待解決的政治困局。

首先從我的家鄉賓夕法尼亞州切斯特縣說起。那是一個美麗遼闊、起伏連綿的鄉村——在一些人看來，不僅是我一個人這樣認為，那是全國最美麗的地方——可是，它與其他都市邊緣的半鄉村地區一樣都遇到了相同的發展問題。20世紀50年代初，距離費城只有20英里的切斯特東側已經郊區化，但是大部分鄉村仍然沒有發展，其中大部分土地過去都很肥沃，而且變得越來越好。作為國家最重要的流域協會之一，布蘭迪維因山谷協會在推動土地所有者執行土壤措施和土壤侵蝕治理方面發揮了重要作用。大部分山坡耕地被犁成波狀外形便于耕種。田間蓄水塘正在修建。當地多條小溪的岸邊種上了玫瑰。林地里的矮灌木叢被清理出去。曾經在暴雨后渾濁泥濘的溪流如今也清澈可人。山谷從來沒有得到如此周到的關照，也從未如此美麗。

可是，要為誰保留土地？保留土地是對開發商的嘉獎，但是人們普遍認為即使這樣也不一定能留住開發商。切斯特縣大多數鄉鎮當時將開放土地劃分為最小為2到4英畝的地塊。他們以為這樣就能夠吸引開發商，而不需要其他措施。有一段時間，切斯特縣與費城周邊的縣一起加入了一個區域規劃委員會（費城除外），但是很快就退出了，因為它發現自身的問題與其他縣的問題有很大差別，而且它也不需要一個強有力的規劃方案。雖然雇用了一位年輕的規劃師，但右翼公民過于關注規劃存在的社會主義威脅。這位規劃師沒有工作可做，很快就離開了。

人們寄希望于個人良知而非公共行動去保留土地。我們知道許多類似地區的土地所有者根本不會賣出土地。相反，他們極度關心土地，其中許多人是土地的第三、第四或第五代所有者，而剛剛購買紳士農場的“新人”也絕對不會賣掉土地。即使確實有人出售土地，大地塊分區也會阻隔那些壞分子。人們要特別警惕萊維特那樣的大型開發商，分區一定會阻止他們靠近。

的確如此。造成損害的是這些當地人：賣掉了幾英畝土地的農民，買下土地并建了一排煤渣磚牧屋的承包商，在破舊風雨橋邊開冰淇淋店的夫婦，以及拆掉舊橋、新建混凝土橋的當地官員。新橋用來承載爐渣磚牧場工人產生的額外交通。

土地遭到了破壞，但回報甚微。實際情況往往是土地價格剛開始上漲時，農民就急于出手。更糟糕的是，農民賣掉臨街土地以后，剩下的土地便無緣享受后續更好、更為有利的開發。

完成2英畝土地分區的公民有一個錯覺：這樣大小的地塊意味著要建造昂貴的房屋。然而，在場地遭到破壞的第一階段，地價還不至于高到能產生這種相關性。2英畝的土地上可以建一個價值1.2萬美元的牧場，但這2英畝成本并不太高，它還可以提供建造化糞池的場所。目前，價值1.2萬美元的牧場很有市場，并且需求還在增加。

這種局部開發很容易決定一個區域的未來特征。對土地更為合理的利用將為分散的二流開發所取代。增加一個冰淇淋店、一個汽車廢品站，這個地方很快就被完全填滿——早在真正的入侵開始之前就能填滿。

如果來的是大型開發商，情況會好一些。他們如果嘗試在這個地區進行局部開發，就會在一小部分空間里集中建造同樣數量的房屋。例如，在賓夕法尼亞州的巴克斯縣南部新建的萊維敦鎮容納了7.5萬人。規劃中沒有明顯的精簡——大約三座獨立房屋，僅占1英畝土地——但是在開發地區每平方英里土地上容納了4000人，這比通常規劃更節省土地。幸虧人口集中，巴克斯縣還保留了一些區域。

但是，大多數鄉村地區經歷的是分散開發。開發一旦開始，各種開發活動就無法避免地接踵而來。地方政府很快就會發現分散開發的成本過高，并且為了承受得住額外的負擔，他們不得不增加稅收。這反過來又促使土地所有者賣出更多的土地。

一直以來，主要開發商和從城市搬來的新居民走得越來越近。在他們前面似乎有一條貪婪線正以每年0.5英里或1英里的速度移動，一旦觸碰到它，土地擁有者對于土地的忠誠便會面臨痛苦的考驗。大多數土地所有者都對它有抵制情緒，有些人甚至拒絕了巨額報價。然而不幸的是還有少數人會誤入歧途，并因此給別人帶來破壞。例如，一個土地所有者可能決定出售一片草地用來建造汽車影院。鄰近的土地所有者將對此難以容忍，他自己的土地也會隨之在市場上出售。接下來就是下一個土地所有者的土地。

這種情形還將持續下去。此外，大部分剩余開放空間都被投機者囤積起來以備將來轉售。在此期間，他們可能會把開放空間租給農民，但更可能將土地閑置。因此，土地上很快就會重新長出茂密的樹苗、雜草和毒藤。一些居民對這種自然復興處之坦然，但在有經驗的人看來，這就是該地區一定會完蛋的警示。投機者也會因此離開。

到了20世紀50年代中期，各地都經歷著熱火朝天的開發，但仍無模式可言。開發商不理會那些分區過于固定或定價太過僵化的空地。變動的壓力逐步升級，許多鄉鎮爆發了異常激烈的分區爭論。

人們的憤怒情緒此起彼伏。一場嚴重的肝炎暴發竟是由于一塊新住宅小區土地上的化糞池所致。該地區的化糞池排空裝置拒絕為幾個鄉鎮繼續提供服務，導致糞便無法處理。盡管土地所有者強烈抗議，費城電力公司依然在布蘭迪維因山谷中最具歷史意義、最美麗的一塊土地上建起了一排輸電線路塔——這也提醒了自然保護人士，雖然他們自己不敢征用這樣的開放空間，但公用事業公司可不管那么多。公路工程師也無所畏懼，他們打算建一條高速公路，穿過東部唯一一個未受破壞的河谷。電鋸工人則前來砍伐樹木以擴寬原有道路。

不過，憤怒情緒也有教育意義。如遭當頭棒喝，人們隨即開始行動——或許人數還太少，而且開始得太晚，但這足以產生影響。50年代曾是環境遭到毀滅的一段時期，但是到了60年代中期，針對環境破壞的抗議運動逐漸開始，并且一直不斷加強。除了縣規劃委員會以外，該縣正與賓夕法尼亞州合作，建立小型水壩和游憩區系統。該縣水資源局正在發起一項實驗計劃，測試布蘭迪維因東部地區的各種土地保護設施。盡管各種發展問題比以往任何時候都更為棘手，但該縣比十年或十五年前有能力更好地應對，雖然當時的各種壓力遠不如現在。

幾乎每個大城市周邊地區都會面臨樣式相同的憤怒和反應。雖然較之其他地方政府，有些地方政府的工作成效更為顯著，但幾乎所有城市居民都認為這可能是他們的最后機會。

這種情形是否會變得更糟？現在我們有辦法確保下一輪發展比以前更好。而且我們已經開始詳細討論應用這些工具的區域機制。但是，嚴峻的問題仍然存在，其中之一是制定規劃，計劃土地如何利用與擁有或控制剩余開放土地的是完全不同的人。他們可能聯手說明“平衡增長”的必要性，但當涉及具體情況時，平衡在某些人看來意味著極大的發展，而另外的人則認為發展微乎其微或毫無發展。很多方面需要調整，但是要做出這些調整，我們需要了解各利益方，以及導致他們分裂的問題所在。

純真的自然保護主義者極力反對開發。這些人對于自然有著深刻而近乎狂熱的使命感——要求自然保持原樣，無須改善，不準褻瀆，不可侵犯。不過，當聽說要建造水壩或在林區開辟道路時，保護主義者的行動并不是那么堅定，也沒有總是對此感到不安。他們認為人類是自然的一部分，只要人類保持理智，完全可以利用自然資源。

這個觀點對于純真的保護主義者而言合情合理。在他們看來，“理智利用”這一說法在字面上存在矛盾，但對于伐木工人、礦業公司、開發商，以及其他開采者和破壞者來說，這是一個便捷的委婉語。純真的保護主義者認為我們的資源已被過多利用，而這些資源原本供應不足，所以解決方案不是進一步利用，而是減少人口。

在人與自然的任何對抗中，保護主義者都選擇站在自然一邊。他們反對公共工程開發，也經常抵制公共康樂設施開發。他們認為這會破壞人們本應尋求的價值，并且認為自己是無懈可擊的精英，他們的價值偏好應該放在首位?；囊绑w驗也許是崇高的，但不適合多數人。

純真的保護主義者原本主要關注荒野保護，并借助塞拉俱樂部的影響力，盡力盡心地服務于這一事業。如今，他們正在都市對自然的爭奪中扮演越來越重要的角色。在他們看來，城市的進一步發展極為有害。盡管他們人數較少，但工作效果顯著。例如，他們協助阻止了紐約港務局在新澤西州莫里斯縣沼澤地區建造機場的計劃，與該地區居民一起將沼澤變成具有獨特重要性的生態區域。目前，該地區已經成為國家野生動物保護區。愛迪生聯合電氣公司提出在哈德遜河畔的暴風王山上建立抽水蓄水式水庫時，他們發動了一次有效的法律和政治運動，導致該項目中斷了近三年時間。

盡管非常不可理喻，但是如果沒有他們那一脈相承的熱情，純真的保護主義者就無法拯救許多本該保留或原本無法保留得很好的區域。此外，處在環?！_發頻譜遠端的他們堅持絕不妥協的立場，使得越來越多的溫和中間派保護主義者向他們靠攏。事實上，純真的保護主義者對于大多數新公路或公共工程項目的譴責確實對管理者和工程師起到了阻礙的作用，讓他們在發生沖突之前更多地考慮資源價值，并做出讓步。

但是，荒野精神在都市地區只能止步于此。開發與環保之間的沖突將愈演愈烈。由于純真的保護主義者對人造工程始終持敵對態度，他們越來越難以發揮有效的作用。他們也別無選擇。雖然他們表示不反對發展，只想保護受某個項目威脅的某種資源，但事實是他們認為任何地區都不適合開發。

如果他們在一個地方成功阻止了某一項目，他們很快就會對其他可能會興建項目的地方產生類似的想法。無論在外行人看來多么單調乏味，他們只會注意到某個地方獨特的植物群、瀕危野生動植物的棲息地和稀有的地質構造——簡而言之，這是完全不可替代的資源，也是一個相當重要、不容退讓的法律判例。

這樣的爭端幾乎導致塞拉俱樂部的內部決裂。幾年前，該俱樂部歷史上的老對手太平洋燃氣電力公司選擇在一片美麗的沙丘上建造原子反應堆。塞拉俱樂部的理事們認為這是對環境的褻瀆，但他們也想讓自己的行動更具建設性，而不僅僅是反對該項目。他們成功說服了該公司另外選址，最終選定在沙丘北部幾英里外的一個峽谷。在塞拉俱樂部理事們投票批準峽谷選址的同時，按照相關安全保障措施，公用事業公司宣布沙丘選址將建成一個州立公園。

對雙方而言，這似乎是一個相當不錯的和解方案。但是一些俱樂部成員開始心存疑慮。他們決定再次勘查峽谷。進一步的研究讓他們相信這也是一個獨一無二的區域，于是他們發動了前所未有的全體投票以推翻理事們的決定。這些成員認為具體的情況和理念都需要扭轉。他們指責保護主義者無權批準開發選址或“以一個地區贖回另一個地區”。投票結果是會員們支持理事會的決議。然而，內部的激烈紛爭以及被迫選擇將會越來越困擾保護主義者。

另一個人數不多卻很關鍵的群體是鄉紳。他們擁有紳士農場、改建的磨坊廠，以及位于郊區邊上的莊園。然而，就像他們的英國朋友一樣，他們并非世襲紳士，不過即便是世襲，那也是最近的事。當你在冬夜的壁爐旁見到這樣一群悠閑愜意的鄉下人時，你幾乎敢斷言他們是歷經幾代人早就扎根在這片土地上的?？墒?，你很快就會發現，他們中的大多數人都來自外地，而且不久之前才來到這里。他們的身份各不相同：一位退休的海軍軍官或一對外籍軍人夫婦，一位將軍和他從事園藝的妻子，一位養殖亞伯丁安格斯牛的商人（或許他已經是西海岸的牧場主了），以及想擁有一個農場作為周末休閑而遠離城市的專業人士。此外，至少還會有一位精神矍鑠的白發女士，她可不是那種穿著網球鞋的老人，而是橋牌老手和人生贏家。還會有幾位作家和藝術家，就像在賓夕法尼亞州巴克斯縣這樣的典型城市郊區一樣，還有一批活躍的戲劇人和電視人。

由于各類鄉紳看上去不具備代表性，因此人們容易忽視他們的群體價值。他們確實是邊緣群體且流動性大。由于新來的人往往都屬于年老人群，所以流動性相當大。每位鄉紳都認為這個群體絕對是獨一無二的，所有成員也都會驕傲而又煞有介事地告訴你，他們已經成就非凡，因為他們是難得遇到的實干家和怪人。但是，隨著時間一年年過去，他們表現出了一種潛在一致性。雖然每個人各有不同，但各地的鄉紳并無兩樣。

把鄉紳們聯系在一起的是他們對于鄉村的感情。即使是最近才接觸這片土地的鄉紳，他們的感情也一樣強烈。令人感到奇怪的是，他們對于土壤、樹木、各種草地以及當地天氣都了如指掌，而且都是當地流域協會和保護組織的主要積極分子。他們還對當地歷史非常感興趣，比在這里長期居住的居民知道得還要多。如果一幢老建筑受到一條公路的威脅，他們會率先發現這幢建于1910年的老建筑里隱藏了一個極具建筑和歷史意義的舊式結構，于是就組織了由白發蒼蒼的女士牽頭的建筑保護行動。

鄉紳們想要保留開放空間。因為他們擁有最好的開放空間，因此成了實現有效區域行動的關鍵因素。但是，他們不一定會考慮到區域因素。他們的行動可能會為城市及市民提供便利，但他們肯定不會因此受激發而行動。鄉紳們想要保護土地免受城市及一些市民的影響。他們不歡迎公園理念，也許這與他們的排外思想有關，但對于郊區居民而言，這并不是他們的主要關注點。鄉紳們的偏見在本質上是美學的。他們熱愛“自然”景觀，認為公園開發絲毫不會增加自然之美，至少他們所見到的那種公園開發不會。他們不介意藏身于森林中的公園，但他們的視野里容不下傳統景觀、特色建筑以及郊游區域都整齊劃一的開放式鄉村。他們還非常擔心郊游的人和技術不嫻熟的駕駛人的壞習慣。

鄉紳們可是土地捐贈的重要來源——特別是自然空地、鳥類保護區和林地保護區。如果有助于保持該地區平衡，他們會讓出土地提供更多的康樂場所。然而，公園官員很難理解鄉紳們的動機。遺憾的是，更具靈活性和靈敏性的公園用地征購方案雖然可以引起土地所有者的積極響應，卻沒有多少方案能做到這一點，這也是導致鄉紳經常強烈抵抗開發的原因之一。

農民很少從美學角度關注開發。不過，如果這個區域是主要農業區——例如，一個蓬勃發展的牛奶站——盡管出于不同原因，農民的帶頭人也會采取與鄉紳相同的態度對待土地。他們關心的是向開發商出售土地最終能拿到多少錢，但是他們中大多數人還是希望繼續務農。他們在經營中投入了大量資金，隨著邊緣土地上的小農戶放棄農業，大農戶的事業則蒸蒸日上。對農民而言，優化的耕作方法、流域規劃等措施是合算的必備條件，他們也和鄉紳一樣成為自然保護項目中的積極分子——而后者對此十分高興，他們非常樂意能與真正的農民攜手并肩。

然而，農民也有一個心理價位。他在深受賦稅折磨之后抱怨說，如果評估員不斷提高土地的標價去匹配持續上漲的市場價格，他將被迫出售土地。他很清楚這個想法嚇壞了保護主義者和鄉紳，于是便把它作為一個優勢。農民表示，如果你們希望我幫忙保留鄉村，那你們就必須幫我減輕賦稅。不過，他的論據存在一些漏洞。他不反對土地的市場價值不斷上漲，只要估價認可這一點就行，他的稅收改革方案也沒有限制任何價格合適時土地的出售。雖然這一切有點美學欺騙的意味，但保護主義者和鄉紳極具同情心——他們需要農民——在他們的支持下，農業團體在多個州成功推動出臺了“優惠評估”法。在這些法律指導下，評估員僅依據農業價值評估農民的土地，從而鼓勵農民不必考慮開發的事情。我在后面會討論這種做法的效果并未達到預期，但是支持者仍希望能以這種方式保留大量的開放空間。

郊區以外的城鎮和鄉村的商人和居民對于開放空間持不同態度。他們認為自己已經擁有足夠的開放空間。鄉村和城鎮的委員們對農民抱以同情之心——否則他們也無法當選上臺——但是他們現在一心想著開發的可能性，而且并不挑剔開發的類型。事實上，他們無法抗拒任何承諾開拓當地稅基的企業家，而且還特別熱衷發展工業。在更多的情況下，他們的期望相當不切實際。社區缺乏鐵路交通，遠離高速公路樞紐，沒有勞動力供應，且水資源有限。但該鎮無論如何都會宣稱把一部分地區作為工業區——往往是最貧窮的區域——并且滿懷希望地等待工廠的到來，以此解決他們的稅收問題。談到地方公園或州立公園的征地項目，當地人就感到緊張。他們想知道，為什么明明有那么多地方，卻偏偏選中它們？他們抱怨自身的稅基本來就不足，不希望再遭削弱。由于州立公園官員一直以來都在尋找市區以外的廉價土地，位于城市邊緣的社區有很多土地被納入其所在的州，并且不列入當地納稅清冊。更糟糕的是，這些邊緣區域提供的正是宗教和教育機構尋求的免稅土地。有些機構自愿向城鎮捐款彌補稅收，但大多數并不會這么做。

各州可以通過付款代替購買土地所需上繳的賦稅來緩解問題。這種做法有不同的計算公式，有些相當復雜，但一般理念是給城鎮一筆相當于前一年土地賦稅的款項，并維持這一做法五年或十年。原則上，反對這種做法在本質上有很充足的論據。新建公園幾乎不會增加社區的服務負荷，但極有可能增加當地收入和促進旅游業發展。社區也可以獲得一筆它本來不應有的額外稅收收入，這會使該社區與其他社區之間產生矛盾。此外，這種付款代替賦稅的做法將會浪費購置其他土地的資金。實際上，付款代替賦稅也不是一件壞事。這筆錢加起來并不多。需要這筆資金的社區起初的稅率通常很低，涉及的土地價值一般也相對較低。所獲回報便是與鄉村居民達成的一種妥協，而這種妥協對主要立法至關重要。

在全州最好的開放空間項目里，有一個項目之所以獲得通過，其中部分原因在于各方達成了一項和解。鄉村立法委員想要確保這筆資金不會用在他們地區，需得到以下承諾：（1）該州盡量不在已經讓出一定比例公有土地的城鎮購買開放空間；（2）如果征購不可避免，該州將繳納十年的全部稅款；（3）城鎮能撥款購買自己的開放空間，但不必申請。因此，在確定開放空間資金轉向其他地區后，立法委員們表示支持該項目。

但是，付款代替賦稅無法消除當地人對公園征地的反對情緒。這筆款項會以之前開放空間的價值為依據。但是，如果土地用于開發，當地居民就想要獲得更高的稅收。此外，他們還表示公園不是為他們建的，而是給城市居民建的。他們還會列舉其他地方每逢周末隨處可見滿載的公共汽車的種種情形。

保護主義者和公園管理者建議當地人應該有更廣闊的視野。他們認為有了公園以后，不但當地經濟會得到極大振興，而且整個區域的環境都可以得到顯著改善，公園周邊的土地也會增值，更好的工業企業也會被吸引到這里來。他們還說，如果公園用地以傳統的住宅小區模式進行開發的話，城鎮可能會在交易中蒙受損失，因為在經營中支出將超過稅收收入。當地人不為所動。（一位鄉村負責人對我說：“你們保護主義者就是一群自己擁有開放空間，卻不讓我們擁有開放空間的城里人?！保?/p>

這里存在真正的利益沖突。教育村民要有更廣闊的視野，以及在別處開發從長遠來看最有利于大眾，并沒有什么益處。他們渴望開發，而且是立即開發。而且，他們掌握著權力。盡管立法機構代表會重新分配議席，但鄉村利益集團在州議會及主要委員會中仍具備足夠的代表性，因此倘若鄉村利益集團認為他們無法獲得公平交易，區域土地利用方案就很難通過。此外，歷史證明，這些利益集團在最后攤牌中獲得的不僅僅是公平交易。不管怎樣，仍要做出妥協，它將有利于都市區。

這就讓我們想到另一個關鍵群體：那些思考和規劃都市區的人們。他們以城市為出發點。他們可能住在郊區，有些人或許還在偏遠鄉村擁有一個周末農場，但其觀點還是源自城市中心主義思想。這個觀點沒什么問題，他們也很清楚免于有關鄉村和郊區的偏見賦予了他們自由。但是，他們對待這種偏見的態度所造成的遺憾掩蓋了一個事實，那就是他們自身也存在相當強烈的偏見。

例如，規劃師認為鄉村居民和郊區人群自私地看待開放空間。但他自己對待開放空間的態度也是自私的。他想把開放空間納入自己的地圖，并認為開放空間最重要的功能是塑造和建構區域發展。他也相信，由于一些原因所采取的任何開放空間措施都是錯誤的。此外，他還特別關心開放空間是否處于合適的位置。我多次聽說規劃師擔心來自聯邦和州的撥款資助會誘使當地社區過早采取行動，他們會在區域土地利用方案得到研究之前征購土地，而這些研究方案關乎哪里的土地需要征購。（實際上需要指出的是，這一點已被證明相當具有學術性。每當就本地開放空間資助申請向規劃機構咨詢區域可行性意見時，規劃師通常都會贊同。）

接受自然設計師和社會科學家訓練的規劃師并不像鄉村利益集團那樣關心土地資源和農業方面的問題。他們的土壤保持區、小流域水壩工程和農田保護項目都會讓都市受益巨大。但在規劃師看來，由于這些工程項目是基于完全不同的地方性目的而建立，其自身利益之間尚未建立聯系。當鄉村團體在州議會呼吁保護立法時，他們通常是單打獨斗。在他們所提措施的立法聽證會上，城市人群很少到現場作證支持。他們甚至也不會到場表示反對。他們自己提出的措施也是問題不斷，沒有任何鄉村群體出席他們的聽證會。華盛頓內部同樣有明顯的分歧。城市和都市區的利益集團把住房和城市發展部當成主要工具，而以鄉村和資源為導向的團體則寄希望于內政部和農業部。這些不同的支持者會相互吹捧，有時候建筑商、建筑師和城市規劃師會跨界，對農民和土壤保護主義者向農業部提出的措施做出評價。然而，考慮到各方利益間有很大程度的重疊，這種情況很少發生。

作為1961年《住宅法》的一部分，當第一個開放空間撥款項目擺在國會面前時，唯一的支持來自都市利益集團。康樂、自然保護和農業團體對此毫不知情或表示懷疑，因為它與住房開發法案關系密切。相反，《土地和水資源保護基金法案》出臺時，康樂和自然保護組織提供了支持，但都市居民卻按兵不動。幾年后，農業部提出將多余農田改建成休閑區的撥款項目時，他們依舊無動于衷。雖然這些措施均已獲得通過，但是很多好的舉措和必要撥款都遭遇失敗，因為利益相關方沒有看到自身利益。

都市居民已經在許多地區實施了雄心勃勃的教育規劃，以實現他們所謂的與該地區各方的“對話”，通過各種研討會和工作坊宣傳區域規劃，了解居民反應。這樣達成的協議可能會起誤導作用。參加那些討論的往往是區域規劃的忠實擁護者，或是因為職業原因必須考慮區域因素的居民。然而，控制邊緣地區土地的關鍵少數人群根本就沒有表達意見。

人們堅信區域規劃可以解決各種利益沖突。這在一定程度上確實不假。即使沒有發言權，一個區域規劃機構也具有統一的影響力。它可以激勵社區采取更為優化的統一分區條例，并在市政問題上給予技術援助。由于這些機構經常被要求通過社區申請州和聯邦資助撥款的請求，所以它們有能力讓社區開始自己的綜合規劃工作。

但這只是最簡單的部分。當區域規劃開始制訂主要土地利用方案時，各方開始出現分歧。必然如此。在任何發展規劃中，一些社區將成為贏家，另一些社區將成為輸家。誰輸誰贏？如何補償輸家？或者你能提供補償嗎？

為都市發展設計理想模型的規劃師很少直面他們的規劃帶來的巨大經濟影響。其中，那些最為雄心勃勃的規劃呈整潔的幾何形狀，在狹窄地帶集中發展帶，大面積過渡區域被劃為永久的開放空間。然而，如果人們實際采納了這些規劃，狹窄地帶的土地所有者將成為百萬富翁。擁有沿線綠化地帶的人們則被告知要扮演高尚角色，繼續保持土地原樣——為了區域的整體利益，他們要繼續耕種土地和維護景觀。

這樣的規劃具有諷刺意味。即便是精心設計的規劃也無法解決不平等發展問題，反而會加劇這種情形。多么好的規劃都不能使各個區域——一些區域是開放空間，一些發展工業，另一些進行住宅開發——

均衡發展，皆大歡喜。規劃必然引起失衡，進行開發時，會有發展最好的地方，也有地方相對保持現狀。需要補充一點，沒有區域規劃，市場力量也會造成此類失衡。購物中心、研究實驗室和輕工業——這些最重要的東西——不會分散其稅收捐贈，而是跟隨著行業領導者，聚集在少數幸運的鄉鎮上。窮人或許不會更窮，富人卻變得更富。

我用三個村莊的故事來說明這一點。一個是位于哈德遜河西岸的死氣沉沉的小村莊康沃爾。當愛迪生聯合電氣公司宣布將在當地建造價值1.86億美元的抽水蓄水式水庫和工廠時，居民們喜出望外。全鎮的資金問題將因為這個項目迎刃而解，不僅稅基大幅提升，個稅將會降低，而且長期擱置的社區設施建設也得以開始。此外，該公司還將建一座免費的河濱公園。至于工廠將會破壞暴風王山的生態，康沃爾村的居民們根本沒有從這個角度考慮過。他們說這個地方將會更美麗。

哈德遜河東岸的城鎮卻高興不起來。他們從這意外的收獲中什么也得不到，只有輸電線路。許多居民強烈認同保護主義者的觀點，宣稱該項目將造成巨大的美學和資源破壞。

后來，佐治亞——太平洋公司在河東岸的斯托尼波恩特村購買了沿岸一線的地產，宣布將建立一座價值800萬美元的墻板制造廠。菲利浦斯鎮對此欣喜若狂。該工廠將提供300個就業機會，解決該鎮的失業問題。賦稅壓力也會降低。長期停滯的社區設施建設重新開始。誠然，這座墻板制造廠遠比對岸的電氣公司顯眼，而且還會搶占一個一直被認為是建立州立公園和小型船塢的最佳地點。但是在這種情況下，菲利浦斯鎮居民不會看出任何美學問題。

然而，從區域角度而言，這個地方顯然不適合建工廠。洛克菲勒州長請佐治亞——太平洋公司另外選址，并表示哈德遜河谷委員會和商務部將提供幫助。令菲利浦斯鎮居民驚訝不已的是，該公司同意了。他們在該鎮南部數英里外的一個村莊重新選址。不久之后，該州購買了斯托尼波恩特村的大片土地修建公園，從而也把該地撤出納稅清冊。一些菲利浦斯鎮居民對此感到高興，而有些人則憤怒不已。不過，該州表示可能支付一些錢代替稅收，這倒是很好地安撫了他們?？伤麄兿胍倪€是工業。

最終是誰贏得了佐治亞——太平洋公司的工廠？是布坎南，一個早已賺得盆滿缽滿的小村莊。該村稅基比例相當高，堪稱“哈德遜河畔的科威特”。首先，愛迪生聯合電氣公司在這里建了一座價值2000萬美元的核電廠。憑借這個納稅大戶，村里施行了野心勃勃的公共改善項目，同時削減稅收。其次，該公司還在第一座核電廠旁邊建立了第二座核電廠，之后才迎來佐治亞——太平洋公司。而就在同時，愛迪生聯合電氣公司宣布再建一座核電廠。目前，布坎南正在規劃新一輪公共改善項目。還在尋找工廠的菲利浦斯鎮的居民們認為這一切非常不公平。

這確實不公平，但這些不平衡在都市區是正?，F象，不是例外，區域規劃對于這些不平衡也無計可施。一位區域規劃師表示：“只要每座城市周圍都存在難以逾越的障礙，合理的土地利用規劃就沒有任何機會。我們可以制定規劃，卻沒有辦法讓地方政府去從事他們不想做的有關規劃的任何事情，除非他們能分得一杯羹?！?/p>

為什么不徹底脫離當地政府呢？有人認為只有這樣才合乎邏輯。如果無法排除當地政府，至少應該有一個凌駕其上的區域范圍的權威，有權強制執行合理的土地利用政策。但是，超級政府似乎并不適合大都市地區。此外，即使成立了超級政府，也無法解決基本的不公平難題。如果地方政府遭到排除，當地人的嫉妒情緒也不會消失。如果地方政府真被排除，當地人很可能會以不同的名義重新成立政府。

問題不在于地方政府的多樣性，而是地方稅區的多樣性。地方官員希望工廠和購物中心創造就業機會，他們更想要的是額外稅收。如果他們能確保自己社區將得到這些收入的合理份額，他們可能不會很介意工廠和購物中心的實際位置。在某些情況下，他們可能也很樂意工廠和購物中心確實位于別處。（例如，如果菲利浦斯鎮得到承諾，可以獲得布坎南村稅收收入的一定比例，居民們可能會重新考慮墻板制造廠的情況，并且認為布坎南村就是合適的選址。）

簡而言之，我們必須想辦法分配這筆意外之財。其中一個方法是擴大地域稅基。作為一項制度，地方財產稅非常固定，但我們可以期望把稅收更多地轉向縣、特區和區域一級，這是合理的。另一種可能是成立一個區域范圍的機構，評估和征收財產稅，并為地方政府的純地方服務提供酬金。隨著時間的推移，各州可能會直接參與管理。

我們也可能會看到各種給地方政府提供補貼的新機制，一方面可以平衡發展中的不平等，另一方面可以激勵區域規劃。面向地方政府的聯邦撥款項目正在實施中。無論每個項目最初目的為何，它們都迅速發展成為重新分配收入、促使當地與都市機構合作的工具。他們在這方面的影響力可能會提高。規劃師威廉·惠頓沿著這個思路提出一個建議，設想建立一個“都市服務改善區”。改善區不是大都市區政府，惠頓也質疑大都市區政府的可行性，但它是一個通過分配資金來改善當地服務的載體，而且其中大部分資金來自聯邦政府。

有人仍然相信大都市區政府可行，而且是唯一的解決方案。多年來，人們一直在深刻而詳盡地對此進行論證——關于大都市區政府的最新文獻共有536頁，這僅僅是一份補編材料。這個理念目前還沒有被理解和接受，將來很可能也是如此。但是，人們還會繼續尋求與大都市區統一，而且會以一種凌亂但務實的方式制定相關措施。大多數市區已經成立了地方政府委員會，其中一部分已經開始發揮作用。縣政府則扮演著更為重要的角色。隨著縣級等更高層級政府單位的參與，越來越多的“承包”業務可提供全區域范圍的服務，而這些服務之前由地方政府自己提供，但效率較低。

一直以來，各州并不積極參與或者提供幫助，于是城市便繞過他們直接向華盛頓尋求幫助。然而，改變勢在必行。這也是由政治和地理決定的。隨著各州越來越多的土地和選民融入都市地區，各州必須承擔起城市事務中的調解責任，并且重新掌握分區等他們此前擁有的多項權力。許多州都不會在它們與城市、縣城之間新設一級政府，實際上他們自己就是大都市區政府。

這些改變正在緩慢發生，但同時我們也必須就土地利用做出決策。在下一章，我會介紹保留開放空間的主要方法?？梢源_信的是，面對當前的政治現實和根據現有的工具，我們還有很多可以完成的和需要完成的工作。同時，我也相信，運用這些方法我們將會推動大局改觀——還沒有找到更好的方法。