- 最后的景觀
- (美國)威廉·H. 懷特
- 2字
- 2021-03-05 13:54:20
措施
第三章 治安權
雖然保留開放空間只是這項工作的一部分，但也是應對都市發展基本問題的好方法。對于所有的方法，基本技術問題可歸結為：我們可以在多大程度上使用治安權來優化土地利用——以及在多大程度上必須使用土地征用權，即征地補償？當然，我們必須同時采取這兩種措施，此外還有其他工具，例如稅收權和提供或取消服務的權力。然而，根本問題在于是否補償。
從廣義上說，社區可以行使治安權來處理土地利用問題，以確保人們利用土地時不會損害公共福利。例如，社區在官方地圖上繪制了未來街道的位置，所以人們不會在街道上建設房屋。根據住宅小區規定，社區制定最低標準，保證房屋安全，以及街道和人行道的寬度。
對于開放空間，最有效的治安權處理方式是分區。根據分區條例，社區可以決定哪些土地不可以開發，可以開發的區域內每棟建筑應占多大空間。與治安權的其他應用方式一樣，分區不會讓政府承擔任何成本，至少看起來不會。法院如今也不斷支持治安權的廣泛應用，不久以前還強調地產權，現在越來越重視社區的需求，甚至公開表示美學是分區應當考慮的合理因素。
一般而言，分區被用來保護公眾的健康、安全、道德和共同福祉。在此標準下，我們似乎可以毫無限制地創造各種有益的土地管理形式。實際上，目前分區主要用于保護地產利益。首個綜合分區條例之所以出臺，是因為第五大道的一批商家不希望看到服裝工廠破壞了這個地區的整體特征。這些商家領先于他們的時代。然而在其他地區，為了打擊自由企業，保守派堅決反對分區理念，但他們逐漸開始意識到分區在遏制自己所討厭的自由企業方面的巨大作用，而且分區有助于遏制那些違背共同福祉的行為。20世紀40年代，幾乎所有的主要都市地區都建立了分區（休斯頓除外，它仍在堅守）。
分區管理一片混亂。大多數分區地圖就是奇怪形狀和神秘文字的大雜燴。在一些城市，大幅修改過的分區地圖已經無法準確辨認。即使是一幅清晰的地圖也與本地區的總體規劃相去甚遠。“拋開所有規劃術語，”理查德·巴布科克在《分區游戲》一書中說道，“分區管理是一個由多個孤立的社會和政治單元參與，就土地利用發生激烈情緒斗爭的過程，這些糾紛大都以原始部落對中世紀火刑的改編方式解決，只有少部分根據法庭制定的混亂的臨時禁令解決。”
分區似乎總是一個迎接美好時光的工具。規劃師與產權人對于分區的看法有所不同，他們一直要求更為廣闊的和面向公眾的分區應用，并且成功地加強了其他形式的治安權，例如官方地圖和新開發規范。新型分區層出不窮，可以想象它們不久以后可以成為功能強大的區域設計。不過，分區的前景難以預料。大多數情況下，分區尚未走出第一階段。在大多數社區，特別是郊區，分區是一種精心設計的機制，可以確保令人滿意的現狀或未來。
我們首先從大地塊分區說起。這是郊區居民期望運用治安權保留開放空間的主要手段。最小地塊面積有很大差別——對某一社區而言似乎很小的一個地塊在另一個社區卻顯得很大——但一般而言，它們是當地物價和收入所能要求的最大面積。一些社區會更進一步，建立了“綠化帶”區，但這只是委婉說法，大部分在當地土地利用地圖上看起來非常不錯的“綠化帶”區段，通常只不過是四五英畝或略大一些的大地塊分區。
我在前一章已經指出，大地塊分區無法保留開放空間，反而會造成浪費。通過強迫開發商使用大地塊建造小型房屋，社區迫使開發商耗費了更多的開放景觀。住宅并沒有建造在鄰近的幾小塊土地上，而是分散在各處。
當然，大地塊分區的真正目的是讓居民遠離社區，至少是針對收入低于大多數人的居民而言。大地塊分區在此方面效果顯著，但長此以往，這種成效可能會付出很大代價。社區可能會避開開發商和中等收入人群，但他們很快就會填補空白，而社區認為理所當然據有的周邊景觀將會消失。社區不會被滲透，而會被包圍。
目前，法院對于大地塊分區意見不一。有些已經取消了1英畝分區，有些則維持4英畝分區。在解釋公共福祉方面，各調查結果差異很大，因此不可能達成明確的一致意見。然而，總的思路是：多數法院都認為無論如何定義，公共福祉取決于每個特定社區的看法。
狹隘主義是地方分區的一大缺陷，因此法院不可避免地要以更廣闊的視野看待公共福祉。各類事件也迫使他們不得不這樣做。如果郊區所有分區條例一起生效，并得出合乎邏輯的結論，那么任何人都無法拯救市區或外圍地區。如果將分區條例強加于郊區，法院會越來越難以接受以公共福祉作為將公眾排除在外的正當理由。
大部分郊區已經卷入抵制花園公寓的拼死一搏，更為嚴峻的對抗也即將到來，例如活動房屋。這些都是體面的社區最不愿見到的，而且大多數分區條例對此也沒有相關規定。然而，作為迄今為止唯一真正大規模生產的住房，活動房屋占整個國內市場份額的比例急劇上升，并將很快成為低收入人群住房的主要形式。
最后的障礙即將消除。如果法院不解決大地塊分區問題，它就會由市場解決。高密度開發面臨著巨大的經濟壓力，而且這種壓力將越來越大。如果一個人能將他的地產從2英畝地塊劃分為1英畝，那它的市場價格就會立即翻倍，甚至更高。如果把這些地塊劃分為半英畝或更小面積，那么價格可以上漲1000%以上。
對于這種意外之財的期待會使很多人持更加民主的觀點。重新分區的壓力很大卻經常能成功，這并不稀奇。稀奇的是，地方政府一直沒有為了其中的利益而介入分區。例如，他們可以對重新分區的地產增值額外征稅。馬里蘭州喬治王子縣的委員們提出這樣一個提案：如果一個人的地產被重新分區以便建設更多的住宅單元，縣里將對重新分區前后的市場差價征收特別稅。到目前為止，馬里蘭州議會對此反應冷淡。
對此，未來資源研究所的馬里恩·克勞森提出了一個更為全面的建議。他建議把分區賣給出價最高者，并表示“對于因其地產受到不利影響而可能遭受損失的居民的分區案例，我們已經做出了很多努力。但是，我們很少認識到，分區和重新分區常常能給一些產權人帶來價值，有時甚至是非常巨大的價值”。公眾創造了這些價值，而不是土地所有者。公眾應該以有競爭力的價格公開銷售分區土地來補償價值，這樣可以減輕分區委員會的政治壓力，使得官員免受誘惑，讓市場機制充分發揮作用，并補充當地的財政收入。這樣做離譜嗎？仔細想想吧。克勞森如是說。
不管是不是意外之財，旨在更高密度開發的重新分區應該可行。問題在于要求重新分區的人們。在大多數社區，他們似乎成了與善良力量對抗的貪婪力量。有責任心卻保守的市民會支持大地塊分區。反對的人群包括開發商，他們衣著得體，偶爾穿著馬球外套之類的衣服，一兩個想要提高自己土地價格的當地權貴，以及某位似乎僅憑個人薪水也能過好生活的官員。開發商會搬出自由主義者和城市規劃師的論據，辯稱他的小型住房、花園公寓或公寓大樓最適合中等收入人群的需求。顯然，他對金錢很感興趣，但是重新分區在很大程度上懸而未決，因此這便成了一件擺不上臺面的事情。然而，事實上解決大地塊分區的最終力量并不是開發商，而是來自人們尋求住所的壓力。
從長遠來看，這會得到解決。我們很可能會適時出臺關于最大地塊面積的條例。如果社區愿意接納更多居民并保留開放空間，就必須反向行事，要求開發商使用更少的土地建造房屋。簇群開發形式的相關步驟已經開展。
但是，分區開發無法保留大量開放空間。分區開發最多可以幫助我們提供更充足的游樂區域，更好地處理住宅小區的開放空間，以及地形的敏感處理。然而，它不能保護鄉村。為此，社區必須依靠以某種方式來禁止開發的分區方案。在此，我們已觸及非常棘手的本質原因。真有必要為了公共福祉抵制分區土地的開發嗎？或許只是一廂情愿？
有一類土地的分區非常明確：臨近江河、溪流的沖積平原。巧合的是，沖積平原很可能是大多數當地景觀中最美麗的部分。如果僅基于美學因素進行分區，沖積平原往往是最為重要的區域。不過，作為與安全攸關的一種公共必需之物，沖積平原能以相當客觀的理由進行分區。沖積平原就像一塊巨大的海綿，它在雨水和洪水來臨之際吸收大量的水，并將其中很大一部分輸送到地下水層，在之后的幾天或幾周時間里慢慢釋放出剩余部分。
沖積平原上的建筑對人們有害。不僅是那些住在被淹房屋里的不幸者，還有下游的居民。當沖積平原上布滿街道、房屋和停車場，其流水量會大大增加，排水設施則如同“虛設”。平均1200平方英尺的屋頂將在1英寸降雨量中排出750加侖的雨水。加上這是住宅小區的屋頂，一個名副其實的洪水生成機制便這樣形成了：單獨的雨水徑流在滲入地下之前就被屋頂攔住，之后通過下水道、水槽和泄洪溝，匯成一股洪流，順勢而下。
沖積平原分區顯然合理行使了治安權，并得到法院的支持，但其應用情況相當不穩定。這取決于地方政府，很少有人在意下游地方政府。在我們都市區，只有一小部分沖積平原得到合理分區，即使已經分區的部分也容易受到尋求變化的開發商的破壞。
沖積平原能夠創造很多財富。部分原因在于洪水災害導致土地很廉價。沖積平原地勢平坦，方便建筑。如果沖積平原低于洪水水位導致社區略感緊張，開發商一般會建造小型堤壩保護該地區，緩解憂慮情緒。這反而進一步加劇了下游社區的受災風險，令下游居民擔心。
人們普遍認為社區越來越不必為此擔心。由于大量水壩已經開建，公眾覺得洪水危險正在減小。但事實恰恰相反。社區允許開發商對沖積平原進行防水處理，這種做法卻加劇了潛在的洪災風險，遠非工程師建造大壩可以補救。無論是洪水災害，還是原本并不需要建造的水壩的成本，公眾都為此付出了巨大的代價。在沖積平原上修建一個購物中心和一個停車區就可以產生足夠大的額外徑流，因而也產生了建設價值50萬到100萬美元防洪工程的需要。公眾則為此全部買單，并且還向開發商提供補貼，以建造本不需要的建筑。
沖積平原分區應該強制執行，而且聯邦政府和各州都有權監督。它們可以告訴地方政府，只有不把沖積平原劃作開發區，它們才能獲得更多開放空間和供水設施撥款。如果地方政府不采取這個成本極低的基本步驟，那么它們將沒有理由獲取撥款來彌補自身玩忽職守所導致的損失。
如果地方政府不能保護更大的公共利益，各州應肩負起這個責任。它們有基本的治安權，盡管已經把執行權轉交給地方政府，但是有跡象表明各州越來越多地承擔起這項工作。康涅狄格州在這方面做出了表率。傳統上該州各城鎮非常獨立，而這也正是造成該州洪災嚴重的部分原因。它的許多城鎮直接建在洪水水道上。每次被洪水破壞之后，這些城鎮都會在原地迅速重建，從而加劇了下一次洪災的破壞力度。然而，1955年極具破壞性的巨大洪災使該州最后決定，這個重要的公共權力不能由城鎮獨立自行決議。州議會為主要的溪水和河流啟動了“渠道侵入線”項目。基于以前的洪水資料，州水資源委員會勾畫了延伸至溪水和河流沿岸以外的主要泄洪區域。這些線路一旦確定，除非經該州特別授權，任何人都無權在這些區域進行建筑。根據水文調查資料，劃定每一英里線路費用約為6000美元。這些數據為沿線提供了法律依據，保證項目符合憲法程序。康涅狄格法院表示劃定這些線路的過程中沒有任何專斷或者任性的行為。
這個項目與沖積平原分區不是一回事。該州關注的是清除泄洪渠道的障礙，使其形成一個可以連通海洋的通道，而且渠道侵入線不會延伸到整個沖積平原。但是該州還支持了一個更廣泛的計劃，地方政府已把自己的分區覆蓋到沖積平原的其他地區。康涅狄格州的經驗表明，地方政府歡迎強有力的領導，而強有力的領導會抑制而非激發地方的主動性。
一些地方政府的沖積平原分區已超出合理范圍。不少地方政府認為，分區不需要任何成本，但這并不是事實。土地所有者要為此付出很大代價，如果真是這樣，社區也要付出代價。重要的是，如果沖積平原保持開放，公眾可以從中大大受益，但法院也必須權衡分區可能對私有地產價值所造成的損失。一般而言，公眾受益巨大，地產損失輕微，而且不存在違法的問題。可是有時候，分區可能會剝奪地產的實際用途，除非所有者情愿將土地作為鳥類保護區或類似“用途許可”，那他就可以正當地表示自己的地產遭到了剝奪。由于地產價值遭受損失，他擔負了本應由公眾承擔的費用。在這種情況下，法庭可能會認同他的意見，判定分區違反憲法。
這些判決消息讓人們以為法院一般都會反對沖積平原分區，但事實并非如此。法院關注的是具體細節，他們并不反對沖積平原分區，而是反對社區借由沖積平原分區免費得到本應付出代價才能獲得的利益。
許多社區一定做過相關嘗試，包括突然發現某個區域是沖積平原，但是多年來從未表現出保護這一區域的絲毫興趣。這里可能已經被劃為住宅區，還對其進行了細分。不過，社區不會執著于住宅小區的想法。學校稅負已經一發不可收拾，而且情況越來越糟。社區突然注意到這里的生態環境，并指定該地區為沖積平原。法院可能會認為這不合理。社區最近對于環保的關切顯然并不真誠。它只想停止興建住宅小區。
在康涅狄格州的一個案例中，社區評估了一處住宅小區地產，用來鋪設新的下水管道，之后將該分區從住宅改為沖積平原，導致地產價值下降75%。更改分區時，法院認為保留開放空間雖然是一個值得稱道的目標，但社區不能通過犧牲地產權來實現這個目標。法院還表示，這是行使土地征用權的適當案例（杜利訴費爾菲爾德縣規劃分區委員會案）。
在一個類似案例中，費城某郊區鄉鎮將一塊細分土地上未開發的部分從住宅分區改為“沖積平原保護區”。法院認為該地偶發洪災的主要原因在于一處路堤下面的排水涵洞過小。于是，法院建議增建一個更大的涵洞。至于分區的開放空間目標，法院認為這既合理又合法，只是達成目標的方法違法。法庭判定“這些方法試圖以治安權為借口，實際行使土地征用權卻不給補償，因此違反憲法”（霍夫金訴懷特馬什鎮分區調整委員會案）。
在大多數案例中，沖積平原分區既得到了合理運用，又在法庭上站得住腳。可是即便如此，一個明智的社區還是不會過分地依賴分區。沖積平原也要派上用場。如果沖積平原只是被閑置，那么閑置區域一定會被填滿。由于無人購買，避免用途改變帶來的壓力的最好方法是鼓勵兼容使用土地。據我所知，有一個社區扮演了沖積平原分區的地產經紀人角色。幾年前，有一塊大型地產面臨出售，一位企業家買下這塊地并建了商業高爾夫球場。偶發的洪水幾乎沒對綠地和高爾夫球道造成破壞，相反還幫助削弱了下游洪水量，人們享受高爾夫運動，土地所有者賺取利潤。這種分區執行得相當好。
沼澤和沿海濕地也應受到保護。在大多數地方分區條例中，它們仍是無人區，而少數督促拯救它們的市民通常被認為是狂熱的觀鳥愛好者。對于大多數人來說，沼澤就是一片荒蕪之地。每當帶著圍填沼澤方案的開發商出現時，官員們就會因為有機會增加稅收收入而喜形于色。
濕地分區對開發的敵視程度與沖積平原一樣強烈。濕地是更大的海綿地區，對于野生生物而言同樣至關重要。作為世界上最具生產力的食品產地之一，沿海濕地是海洋生物的溫床，尤其是貝類，而且不需過多疏通或排污，也不會造成不可逆轉的傷害。在新英格蘭，著名的奈安蒂克灣扇貝幾乎完全消失，下一個消失的可能是伊普斯威奇和埃塞克斯的蛤蜊。
獵人和漁民已經與保護主義者達成一致，支持公共購置濕地。盡管保留這些土地的最好辦法是把它們買下來，但是最起碼應該對這些土地進行分區。如果地方政府對此不作為，州政府和聯邦政府就應采取行動。馬薩諸塞州在這一方面邁出了重大一步。根據最近頒布的法律，該州自然資源部已享有對沿海和內陸沼澤地的廣泛治安權。如果土地所有者想要沿溪流、池塘、海灣或海岸挖掘沼澤或填筑堤岸，他必須向州自然資源部提交計劃存檔備案。如果發現破壞自然環境的情況，政府則可要求其修改計劃。這樣做是為了應對各種危機局面，而且該州已經面臨了眾多危機。為防止危機發生，該部已經獲得授權為當地沿海濕地分區制定標準，并在必要時實施更嚴格的規章制度。如果土地所有者認為這些規定過于嚴厲，等同于政府獲取其地產，他可以上訴到法庭。如果法院同意，該部可以購買土地或依法征收購買地役權。到目前為止，該部還沒有必要購買土地。
威斯康星州也采取了大致相同的方式來保護溪流和湖泊沿岸的土地。根據1966年的法規，該州將湖區沿岸和沖積平原區內的土地使用權從城鎮委員會轉交給縣委員會。同時，該州還制定了縣委員會應遵守的條例規范。如果縣委員會不遵守規范，該州將親自進行分區。
有人建議出臺類似立法來保護高速公路立體樞紐。聯邦政府原本有機會在啟動州際公路系統時強制執行此類保護措施，可是他們卻選擇放棄。由于缺乏限制，地方政府一直縱容甚至鼓勵商業開發，因此導致道路擁堵。由于道路立體樞紐一般是由駕駛人使用和付費，威斯康星州應通過合理分區來保護這些駕駛人的利益。如果地方政府不履行責任，該州應親自進行分區。雖然相關立法尚未通過，但也即將出臺。
在為所有土地建立州級分區方面，夏威夷州已經邁出了很大一步。該州將土地分為四類——城市、農業、鄉村和自然保護——理論上，這種分類具有強大力量以防止土地利用與特定分區不一致。不過，夏威夷是個特例。該州有一些非常大的地產，而且土地所有者歡迎分區，同時該州還承諾稅收穩定。現在預測這種分區的長期表現以及在其他州的適用性還為時尚早。
大多數州可能主要傾向于采用備用分區，但這種分區的威懾作用可能比它的實踐更有價值。夏威夷州的主要貢獻是為地方政府制定分區標準，并使它們認識到公共利益大于鄰近社區的利益。
聯邦政府也將出臺更多鼓勵措施。到目前為止，聯邦政府并未對其撥款附加太多限制，但對于大多數撥款，也確實要求各社區制訂一個綜合方案。正是由于撥款資助的是綜合方案，為社區謀求更多撥款的書面工作并不主要由社區承擔。聯邦政府一直沒要求各社區對它們的方案有所作為。但是從現在開始也會有所要求。那些反對聯邦政府撥款的保守派一直聲稱他們已經取得初步進展，政府不久將會出臺更為嚴格的撥款規定。他們說得很對。
一個縣委員會對出臺更加嚴格的規定發揮了作用。這便是馬里蘭州蒙哥馬利縣委員會，而這也并不意外，因為很多聯邦官員在此居住。這是一個非常糟糕的委員會。該委員會雖然已經被選下了臺，但在新任委員接管之前的幾天內，這些即將離職的官員們進行了一次突擊性重新分區，批準了開發商提交的一系列重新分區申請。在此過程中，已被指定為開放空間保護區的約2000英畝土地被重新劃分為高密度商業和住宅開發區。
被激怒的聯邦機構采取了行動。住房與城市開發部宣布中止對該縣開放空間和污水處理項目約計1000萬美元的撥款。農業部也撤回了一個小流域康樂項目的撥款。內政部長斯圖爾特·尤達爾攻擊該委員會為“一個沉悶的分區律師和政治調停者小團伙”，并威脅要盡其所能維護聯邦政府的設施和資金，除非新委員會能處理好這些問題。正如《華盛頓郵報》指出，這一報復過于嚴厲，而且新委員會也會撤銷之前的分區行動。但聯邦官員認為如果不能嚴厲處理這個案件，他們在任何案件中都會束手束腳。然而，事情的關鍵在于他們確實采取了行動，他們對此感到高興，將來還會更多地采取此類行動。
另一個先例是設立科德角國家海岸。一些城鎮極力抵制大規模購置理念，但經過長時間討價還價后還是達成妥協，結果令人滿意。聯邦政府同意，如果這些城鎮能夠做好額外土地的分區以抵制無法兼容的開發，那么就不強制征收這些土地。聯邦政府提出標準，而城鎮也將這些標準納入它們的分區條例。了解科德角及其居民的人們會認為這是一個巨大的成功。如果這樣的安排可以在科德角奏效，那在其他地方也一定具有極大潛力。
區域機構將在分區中發揮更大的作用。紐約的喬治湖公園委員會等一些機構有權直接分區。但無論是否獲得授權，大多數區域機構幾乎都無法直接分區。它們不具備足夠的政治權力基礎，卻具有相當的影響力，可以非常有效地制定標準法則，并說服地方政府采用，使其規章程序更加統一，而且其標準更能代表該地區的利益。
到目前為止，我們一直在討論公共福祉受到明顯威脅的各種土地的利用情況。如果河流沿岸和濕地被開發，公共利益便有可能受到損害。這與美學并不相關，卻涉及公眾的健康和安全，因此我們有充分理由合理運用治安權來保護這些土地。
不過，土地之外的山地草原、山坡、樹林又該如何保護呢？是否可以利用治安權來防止開發？很難證明如果這些土地得到開發，公共利益就會受到損害。如果不開發，這里的景色可以更美，但理由并不充分。想要使用治安權，就必須證明保持土地空置的公共利益至關重要。即便如此，嚴峻的法律問題仍然存在。
但這并沒有阻止一些社區進行嘗試。通過建立“自然保護”或“開放空間”區，他們認為即使無法阻止，也可以成功地延緩大部分鄉村開發。他們承認自己極大程度地使用了治安權，但也認為法院最終會認同他們的想法。與此同時，他們會保留大量土地。在我看來，他們的想法不對，但是能做這些實驗終究是好事。如果實驗不奏效的話，我們也會知道什么才是更好的方法。
這種方法的最好例證是農業分區。農業分區的例子極具吸引力。農田是我們大多數景觀的核心所在，如果農田能得到保護，僅基于美學原因公眾就能獲益。不過，我們還需要更強有力的理由。有人認為基于經濟和資源價值，農田保護不僅是眾望所歸，而且勢在必行。我們都市周邊的農田往往是最好的農田，土地肥沃，地形也最經得起檢驗。但開發商首先看中的正是這些不可替代的優質土地，而非邊緣土地。每個人都會淪為輸家，卻輸得沒有理由。從前，設立專屬區域就是用其保護住宅區和工商業區。為什么沒有農業專屬區域？
加利福尼亞州的圣克拉拉縣率先實踐了這一理念。它這樣做是有特殊原因的。該縣平坦山谷上數英寸深的土壤是世界上最肥沃的土壤，直到第二次世界大戰后不久，該山谷幾乎完全致力于集約化的特產——作物農業。之后，由舊金山南下的住宅開發商開始涌入山谷。到了1954年，這個區域已經是一團糟。住宅開發商雖然只占據了一小部分土地，但是他們蠶食般的不斷占據土地，結果農場和住宅小區都混在一起，對兩者都不利。
農民陷入了兩難之地。新的住宅小區大大增加了地方政府的服務負擔，此外，數千名新生涌向各個學區。農民與新增加的服務負擔本無關聯，卻也同樣為此繳稅。厘計稅率（Millrates）上漲。更糟糕的是，土地價格也在上漲。與大多數農田評估員一樣，該地的評估員仍根據農業價值對農田進行評估，但他們也承受了將估價提高到更接近實際市值的巨大壓力。
農民與縣規劃委員會合作制定了專屬農業區的規劃。在一些地區，農場已經支離破碎，幾乎不可能以農場的形式繼續存在，但還是留下了很多相對較大的區塊。這些塊區被設置為“綠化帶區塊”。“綠化帶區塊”范圍內只能有農業——沒有住宅小區，沒有商業設施。這些指定分區能夠讓評估員較為容易地繼續將這些土地僅作為農田進行評估，同時也可以終止當地政府兼并農田并將其納入稅收框架的做法。為了確保這一點，農民前往該州議會要求出臺立法，結果出臺的相關法律規定當地政府不能違背農民意愿兼并土地。
這個方案運作良好，持續了一段時間。到1958年，大約4萬英畝農田接受了分區，到了1960年，這個數字已經達到7萬畝。此外，縣規劃師將數個高爾夫球場和一個機場納入農業區，認為這些用途能夠高度兼容。關于這項實驗的消息不脛而走。加利福尼亞州的其他縣，尤其是那些擁有極具特色的農作物的縣，例如薩利納斯山谷萵苣農場等，開始應用專屬農業分區。幾年后，中西部和東部的農場團體開始認識到這種分區的可行性。于是，各種形式的農業專屬區在許多地區得到應用。
然而，最先實行農業專屬區的圣克拉拉縣開始出現分歧。農業分區保留了大塊完整的土地，這也是開發商如今最想要的結果。他們不斷提高報價——高達每英畝3000、4000甚至5000美元。農民開始陷入深思。他們自己已經進行了分區，也可以自行取消分區。此外，他們還可以請求最鄰近的城市兼并自己的土地。他們接二連三地開始這樣操作。那些一開始就摒棄了農業專屬分區理念的城市則竭盡全力提供幫助。如果某個農場距離遙遠，他們就會擅自篡改邊界以接近那個農場，有時甚至沿著幾英里道路蜿蜒曲折地達到這個目的。到了1965年，農業區已經減少了5000英畝土地，到1968年又減少數千畝。
縣規劃師明顯意識到這種分區已經無法長時間保持土地的開放性，所以他們堅持采取其他方式。他們很高興自己進行了嘗試，否則不會有太多開放空間用其他方式得以保留。如果你在一架從南部飛往舊金山的飛機上往下看，就會發現幾大片原始分區的綠色片區。不過，它們是殘余下來的農業分區，而還在繼續耕作的農民已經把自己置于最為微妙的處境。（地價目前上漲至超過8000美元1英畝。）他們還會堅持多久？無論做出什么決定，分區都控制不了他們。
在圣克拉拉縣，取消分區要費一番工夫。在大多數其他區域，農業分區主要是命名問題，旨在盡可能給評估員留下深刻印象。如果一個農民想要細分土地，他只需要請求改變分區就可以了。很少有改變分區的請求遭到拒絕的案例記錄。多數情況下，農民甚至不需要請求改變分區。大多數農業分區是累加的，允許農地和住宅小區劃分為1英畝或2英畝的地塊。
地產分區具有同樣的缺陷。有時候一批大片土地的所有者會將他們的土地劃分為開放空間或保護區，而所有開發僅限于10英畝或稍大一些的地塊。這種指定分區曾經十分符合土地所有者和社區的利益，對土地所有者征較低的稅，社區暫停興建住宅小區。然而，當土地所有者決定開發時，他們不想對10英畝的地塊標準有任何廢話。他們希望改變分區，社區也無力指責。這種分區不是行使治安權，而是承認現狀。如果讓它改變，分區就將分崩離析。
為什么不直接進行美學分區？許多以自然保護名義完成的分區實際上與美學相關，而且有人認為現在是時候直接進行挑戰。對此，法院似乎更為認同。在推廣公共福祉概念的過程中，法院越來越重視社區的外觀。作為一個相對較新的分區形式，歷史街區分區主要是出于美學原因，并且得到了法院的支持。
然而，真正新穎的是坦率。多年來，社區基于美學目的執行分區規定，雖然他們給出各種理由證明這樣做的正當性，卻沒有給出真正的原因，而法院也只是盡力附和。“諷刺的是，”規劃師兼律師小諾曼·威廉姆斯表示，“大部分有關美學的小題大做和法律問題都來自對最丑陋事物的調整，例如，廣告牌，而且之所以有更多嚴厲的規定得到支持，是因為他們真正關注那些通常更容易接受的事物。”
如今，法院變得越來越坦率。他們的態度轉變對于廣告牌管控尤為重要。不久前支持反廣告牌條例的法院痛苦不堪地做出各種解釋，就是為了避免說出那個顯而易見的原因。條例之所以得到支持，原因就在于廣告牌可能會滑落砸到路人，或者廣告牌的背面會成為情侶幽會的地方，有違公共道德（相似的是，加利福尼亞州法院支持反對海濱棚屋的條例，并指出棚屋下面可能誘發猥褻行為。）
在佛蒙特州做出禁止廣告牌的關鍵決定之后，法院便更為直截了當地堅持廣告牌分區，其主要依據是公眾享有眺望權。畢竟是公眾創造了景觀，鋪設了公路，而不是土地所有者。反廣告牌分區并沒有剝奪土地所有者的任何合法權益。但是，如果他搭建廣告牌，他就公然侵犯了公眾的眺望權，而禁止搭建廣告牌正是治安權的合理運用。
當然，應用治安權又是另外一回事。廣告牌工作人員非常狡猾，他們以各種方式阻止政府實施理論上非常簡單的行動。例如在《公路美化法案》中，立法者對于廣告牌工作人員的同情僅限于一個條款，其中規定，雖然抵制廣告牌分區完全合理，但在某些地區已經搭建廣告牌的土地所有者應為放棄自身權利而獲得補償。這項條款間接削弱了廣告牌分區的整體原則，所要求的補償也遠遠超過政府撥款委員會批準的數額。不過，并沒有一切盡失。面對所有這些倒行逆施的舉動，政府的行動重點很可能是加強控制。大多數州沒有盡可能多地針對廣告牌應用治安權，但他們有充分的理由應用治安權，而且一切跡象表明法院也會支持他們。
一般而言，土地管理上的巨大突破似乎是1954年最高法院對伯曼訴帕克案的裁決。這個案例源于華盛頓哥倫比亞特區的一個再開發項目。伯曼是當地一家商店的店主。在他的地產遭到征用時，他以房屋狀況良好，不應該被拆除以建造規劃師認為更好的建筑為理由上訴。法院則堅持征用。用法官道格拉斯的話說：
對于規劃師而言，這很振奮人心。有些規劃師興奮不已地解讀這句話的含義。不過，伯曼訴帕克案并不是分區案例，而是有關土地征用權的案例。伯曼的地產確實得到了賠償，但這一點卻被那些認為該判決是號召以治安權實現美學價值的人忽視。然而，這一判決有助于擴大公用目標所涉及的內涵。在明確接受美學價值觀的同時，它開啟了政府更自由地利用土地進行建筑的大門。
但是治安權應用也有限制。總而言之，公眾為保護開放空間可以適當阻止沖積平原上的建設，防止濕地和沼澤被圍填，防止土地所有者封鎖公眾創造的公用事業用地沿線的景觀。在這些案例中，公共福祉都受到威脅，只要土地所有者沒有受到分區的不公正待遇，他就沒有理由因為不損害公共福祉而得到賠償。
遠處的土地就是問題所在。我們可以按照自己的意愿給土地指定分區——風景保護區、環境保護區、農業區等——只要土地所有者不在土地上施工建筑，我們就可以假定我們成功地應用了治安權。但是我們并沒有。當這個假定經受考驗時，我們將不得不退縮。如果我們試圖堅持下去，就等于告訴土地所有者，自己正在違反彼此心照不宣的共識。但現在我們不再睜一只眼閉一只眼——我們認定土地所有者的土地如果不開發就能保持良好的狀態，他們也應該樂意去保養土地。土地所有者則會憤慨地表示自己上當了，因為我們正企圖無償地占用他們的土地。我們確實會這么做的。
我們已超越了治安權的范圍。在努力保留開放空間的同時，我們尋求絕對的好處，而不僅僅是沒有害處。這正是治安權與征用權之間的重要區別。我們不能強迫治安權帶來好處，因為如果我們強迫土地所有者放棄合理的賠償，他們就要承擔公眾本應該承擔的費用。法律在這一方面非常明確。如果我們想要得到好處，就必須付出代價。
治安權與征用權之間的區別無法回避。我們完全可以說這種分區能爭取時間。但是為什么要爭取時間？雖然新的法律法規最終會出臺，但到那時土地早已失去。過度應用治安權的問題在于，它在一段時間內似乎有效，但我們忽視了必須使用其他手段才能解決的真正利益沖突——立即行動的緊迫性。