第一節 三省六部制的破壞與宋初的中央政府機構
一、中書與宰相、副相、使相
宋初沿后周舊制，以“中書”為最高行政機構。中書全稱為中書門下，亦稱政事堂、都堂、政府、東府，為宰相和參知政事（副相）的議事與辦公處，與樞密院（樞府、西府）合稱“二府”，為宋代最高政治、軍事機構。
宋初也沿晚唐、五代舊制，“中書令、侍中、同中書門下平章事，已上為宰相”(1)。而且北宋真宗時的學者也認為，唐自中期以后，“唯侍中、中書令及平章事，是為正宰相之任，五代相承，未之或改”(2)。但自后周顯德元年（954年）中書令（宰相）馮道死后，未再以中書令銜任命宰相，宋代也不再以中書令銜任命宰相。
宋初（直至元豐官制改革以前）的宰相職銜分為侍中、同平章事（同中書門下平章事）二等，但只有很少幾個權位隆盛或德高望重的同平章事銜宰相，才能晉升為侍中銜宰相。史稱：“國朝以秩高罕除，自建隆至熙寧（實際是至治平四年，1067年），真拜侍中才五人?！?a href="#jz_01_1197" id="jzyy_01_1197">(3)“真拜侍中”，即是以侍中官銜任宰相，不用再加“同平章事”差遣銜。這五人中范質和趙普屬北宋前期，范質在乾德二年（964年）罷相時的宰相銜是：“司徒兼侍中，昭文館大學士”；趙普兩次以侍中銜任宰相，分別于太平興國八年（983年）和淳化元年（990年）罷相，這兩次罷相時的宰相銜是：“開府儀同三司、司徒（后一次為守太保）兼侍中、昭文館大學士、梁國公（后一次為上柱國、許國公）”(4)，全都不帶同平章事差遣銜。
同中書門下平章事，簡稱同平章事、平章事，是北宋元豐官制改革前宰相的低級職銜，具有三省六部“丞、郎以上至三師”官稱的官員才能擔任宰相同平章事“差遣”職銜(5)。初任宰相都是此銜，只有很少數的同平章事宰相升為侍中官銜的宰相。
宋初也循唐、五代舊制，宰相都例兼三館館職。太祖時初任宰相為同平章事兼集賢殿大學士，稱集賢相；后升兼監修國史，稱史館相；最后升兼昭文館大學士，稱昭文相。兩相同時任命時，一兼監修國史，一兼集賢殿大學士，以示兩相的高低。自宋太宗太平興國八年（983年）起，初任同平章事銜宰相，常不兼領館職，以后才升兼館職，也有任相二三年直至罷相也未兼館職的；侍中銜宰相都兼昭文館大學士銜，昭文相為首相、上相。
宋初也沿唐、五代舊制設“使相”，“親王、樞密使、留守、節度使兼侍中、中書令、同平章事者，皆謂之使相”(6)。使相是享受宰相禮遇，但無宰相實權的榮譽銜。自唐中葉設使相以來，都只作為榮譽銜，從未行使過什么職權。只有乾德二年，趙光義以“使相”銜行使了一次宰相的職權。當時宋太祖急于罷免原后周的宰相范質等三相，以致次日當他任命趙普為宰相時，因沒有在任宰相而無法簽署敕令，為了使趙普的任命合法化，宋太祖以其弟趙光義有“使相”銜，令其簽署敕令，這才完成了對趙普宰相的任命。這也是唐代創設使相以來，使相唯一的一次行使宰相職權。
隋唐五代都只設宰相，沒有副相。宋太祖既于乾德二年正月任命親信趙普一人為宰相，于是想為趙普設副手，以協助他處理政務，但不知取什么名稱為好，于是召問翰林學士承旨陶穀，比宰相低一等為何官，對前代官制一知半解的陶穀，竟然回答說：“唐有參知機務、參知政事?！逼鋾r趙普的宰相職銜為同中書門下平章事，而唐代參知政事地位高于同平章事，以致后來遭到真宗時的宰相李沆的譏諷，“陶穀失之矣”。但參知政事卻因此成為宋代副相的職銜。
宋初參知政事雖作為副相，但其職權、地位都比較低，“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂”，“殿廷別設磚位于宰相后”，而且“止令就宣徽使廳上事”(7)，不在政事堂舉行“上事”的儀式，也不在政事堂辦公，實際上只是宰相的助理。由于趙普擅權，宋太祖才于開寶六年（973年）六月決定提高參知政事的職權，與宰相輪流知印、押班、奏事，使之真正具有副相的職權。以后參知政事的職權，又有所降低。直至宋太宗末年，因為參知政事呂端于至道元年（995年）升為宰相，奏請提高仍為參知政事的寇準的權位。太宗采納呂端的意見，“詔自今參知政事宜與宰相分日知印、押正衙班，其位磚先異位，宜合而為一，遇宰相、使相視事及商議軍國政事，并得升都堂（政事堂）”，參知政事的權位實際上與宰相相當，實同次相。次年七月，寇準罷參知政事后，參知政事的權位又有所降低，“閏七月詔：自今（原作令，誤）中書門下只令宰相押班、知印，其參知政事遇正衙橫行參假，并重行異位（磚位），非議軍國政事，不得升都堂”(8)。其他都按開寶六年的詔令執行。以后，除朝會仍由宰相押班外，其他職權大多恢復，缺相時亦可代行宰相職權。
中書（政府）的辦事機構稱“中書五房”，也稱制敕院，分為孔目、吏、戶、兵禮、刑五房，設堂后官十五人，由“吏”擔任，分主五房事務。堂后官也稱堂吏。開寶六年（973年）四月，宋太祖“知堂吏擅中書權，多為奸贓，欲更士人”，因而下“詔曰：堂后官十五人，從來不曾替換”(9)，命由吏部流內銓選官員擔任，然而沒有選夠而不得不留用舊人。每房三人，分管承受詔旨敕草的書寫、校對和用印、發放等事。淳化四年（993年）八月，宋太宗對中書五房分管的事務重新作了調整，堂后官減為六人，其中一人為提點五房公事，其余五人分主五房，各房堂后官下設錄事、主書、守當官等。此外，有主事房，設主書；勾銷房，設守當官。
中書（政府）的附屬機構還有舍人院。宋初中書省成為閑散機構，中書舍人成為寄祿官名，除特命外不草擬詔旨。另設舍人院于制敕院內，以其他官員代中書舍人草擬詔制（外制、中書制），稱知制誥，臨時代理稱權知制誥，資淺者稱直舍人院。
二、樞密院、宣徽院
宋初沿五代舊制，設樞密院、宣徽院。樞密院簡稱密院，也稱樞府、西府，“與中書（政事堂、政府、東府）對峙文武二柄，號為二府”。樞密院為最高軍事機構，既奪兵部之權，又分宰相所管的軍事權，宰相如不兼樞密使，則只管行政事務，與唐代宰相兼管文武之制不同。
樞密院長官為樞密使，副使為副長官；太平興國四年（979年）正月，設簽署樞密院事為次副長官；太平興國八年十一月，又設同簽署樞密院事為末副長官。淳化二年（991年）九月，張遜以樞密副使任知樞密院事為正長官，而寇準、溫仲舒亦以樞密副使任同知樞密院事為副長官，他們都仍帶樞密副使職銜，且都享受樞密副使禮遇。以后新任知、同知樞密院事，即不帶樞密副使職銜，實際上是將樞密院正長官自樞密使降為知樞密院事。自此以后，設樞密使為長官，即以樞密副使或簽署樞密院事等為副長官；設知樞密院事為長官，則以同知樞密院事為副長官，兩套職銜不同時設置。從宋初起，樞密院長官逐漸以文官擔任為主，實行“以文制武”。
樞密院的辦事機構為承旨司。宋初設承旨、副承旨為長官，承旨司下設兵、吏、戶、禮四房，兵房設副承旨二人，其余各設一人。另有兵馬司，也設副承旨。各房、司副承旨以下設主事、令史、書令史等。淳化四年（993年）設都承旨為長官，后有副都承旨為副長官。承旨司除辦理各類事務外，還承擔在殿廷接受殿前司與侍衛親軍司的奏章后宣讀奏章。
宣徽院設宣徽南院使、北院使，地位在樞密副使之上。至道三年（997年）八月，宣徽北院使移位于樞密副使之下，但通常與參知政事、樞密副使以任命先后敘位，說明地位相近。經常有樞密副使兼宣徽使，亦常有宣徽使兼樞密副使，宣徽使常是晉升樞密副使的階梯。宣徽使缺時，有時亦以參知政事或三司使臨時代職。宣徽院侵奪吏部、兵部及殿中省各一部分職權。
宣徽院辦事機構設都勾當官、勾當官為長官，下設兵、騎、倉、胄四案，以前行、后行（吏名）分管。
樞密院與宣徽院的辦事機構，宋初曾設官統管，稱簽書提點樞密、宣徽院諸房公事，至道三年八月起罷設。
三、三司
三司指鹽鐵、度支、戶部（此指六部中戶部下的頭司“戶部司”）三司。唐末五代初設官分領，后唐明宗始以宰相等總領，長興元年（930年）八月，專設官總領，原稱諸道鹽鐵轉運等使兼判戶部、度支事，明宗定名為三司使，地位在宣徽使之下。
宋初沿舊制設三司，號稱計省，為最高財政機構，主要侵奪原戶部、工部職權。長官為三司使，號稱計相，地位僅次于執政，其他禮遇與參知政事、樞密使略同；副長官稱三司副使。太平興國八年（983年）三月，宋太宗因三司官員奏事時互爭短長，紛紜不已，遂決定分設鹽鐵使、度支使、戶部使。淳化四年（993年）五月，又合為三司，只設三司使一人，事務由屬官“判官、推官通署頒行，三司使但于案檢署字”(10)，三司使實際只起監察的作用。不久即發覺“三司簿領堆積，胥吏弛慢，因而為奸，不能發摘”。遂采納魏羽建議：“依唐制（分）天下郡縣為十道、兩京為左、右計”(11)，設三司使二員，一稱左計使，一稱右計使。十月，又增設總計使，以協調左、右計使事務。但由于“官司各建，政令互出，難以經久”(12)，次年即又廢總計使及左右計使，重設鹽鐵、度支、戶部三部使。咸平六年（1003年）六月，又因各自邀功，而且“文符互出”，使得各地“莫知適從”(13)，再次重合為三司，以寇準為三司使，另設鹽鐵、度支、戶部三副使，分管三部，三司使進行協調與裁決。
三司經過二十年紛改，重又恢復為一個機構。各部副使下設判官、孔目官等。三部分設鹽鐵七案、度支八案、戶部五案，分案辦理事務。三部各設勾院。三司下屬機構還有都磨勘司、都主轄支收司、衙司、諸司馬步軍糧料院等，以及三司推勘公事官等。
四、新設機構：審官院、流內銓、審刑院、糾察在京刑獄司、三班院
宋初六部職權相繼被奪，中書（政府）奪吏部中級文官管轄權、刑部審刑權；戶部和工部職權基本為三司所奪；而樞密院奪兵部職權及兵部的中級武官管轄權；宣徽院則奪兵部低級武官管轄權，及兵部、殿中省的次要職權。
宋初又相繼設立新的機構，主要是分“中書”之權。如吏部在宋建國時還管轄七品以下的低級文官“京官”，但當乾德二年三月吏部尚書張昭罷職以后，所有京官的任命權都歸屬中書（政府）。吏部的流內銓遂成為獨立機構，另以他官“權判”為長官，但仍稱吏部流內銓，管轄八、九品初級文官“幕職州縣官”（也稱選人）(14)。
太宗初年設差遣院，管轄朝官（少卿、監以下中級文官）。太平興國六年（981年）九月，“至是，（京官）與朝官悉差遣院主之”(15)。淳化三年（992年），設磨勘京朝官院，同年或稍前設置磨勘幕職州縣官院。淳化四年正月，前者改稱審官院，并將差遣院撤銷，職權并入審官院，行使的實際是“中書五房”的吏房職權。而磨勘幕職州縣官院，改稱考課院（一作三月改名），五月（一作至道二年，996年）并入流內銓(16)。
審刑院，淳化二年（991年）八月設置。史稱：“審刑院，本中書刑房，宰相所領之職，于是析出?！?a href="#jz_01_0244" id="jzyy_01_0244">(17)又稱：“先是，天下案牘，先定于大理，覆之于刑部。太宗慮法吏舞文，因置審刑院”(18)，則是奪刑部之權。持前說的楊億為當時人，著名史學家司馬光也認為是從“中書”刑房分出。
大中祥符二年（1009年）七月，設糾察在京刑獄司，凡開封府及京城的其他審訊機構所判徒罪以上案件，皆“追覆其案，詳正而駁奏之。凡大辟，皆錄問”(19)。這是加強對京城審訊案件的復核。
宋初以供奉官、殿直、內殿承旨（制）為三班，為低級武官，也稱大、小使臣，隸屬于宣徽院，“三班多貴族子弟，豪縱徼幸”。太平興國六年（981年）二月，設立專門機構，但未定名稱，派專人任點檢三班公事，以“總其名籍，差定其職任，考其殿最”(20)，這是三班院的前身。雍熙四年（987年）七月，正式設立三班院，始奪宣徽院管轄低級武官之權。
其他次要的新設機構，如龍圖閣，真宗初年設置，藏太宗御著及有關文物；真宗末年又置天章閣，藏真宗有關文物，兩閣均設學士、直學士、待制及直閣或侍講，主要作為中級以上文官的職名。以后歷朝皇帝為先帝設閣成為定制。
唐設弘文館、史館、集賢院，分屬中書、門下二省。五代時沿設，只是聊備一格，僅小屋數十間以藏書，更談不上重視。宋朝建立，也只是在建隆二年（961年）因避諱，改弘文館為昭文館。太平興國二年（977年）才易地重建，次年建成，總名為崇文院，成為主要的國家藏書之所。端拱元年（988年）于崇文院中建秘閣，以藏善本書籍及古字畫。
咸平三年（1000年）九月，設群牧司，以統管內外牧馬監。
五、二府、三司以外的重要機構：二司三衙、翰林學士（學士院）、大理寺
宋朝建國，沿舊制設殿前司、侍衛親軍司（侍衛司），簡稱“二司”，以統禁軍，是最高統軍機構。地方軍廂軍（役兵）也歸屬侍衛司，侍衛司地位高于殿前司。殿前司設都點檢為正長官，副都點檢為副長官，建國之初即相繼廢罷，而以原次副長官都指揮使，副都指揮使、都虞候為正副長官，殿前司地位遂進一步降低。侍衛司以都指揮使，副都指揮使、都虞候為正副長官，自太祖初年起，逐漸廢而不設。雍熙三年（986年）七月，重設侍衛司馬步軍都虞候，自建隆二年（961年）罷設以來已25年，實際上侍衛機構早已名存實亡。景德二年（1005年）正月，最后一任侍衛馬步軍都虞候王超被罷軍職后，侍衛司級機構實際已被廢除。侍衛司的下屬機構侍衛親軍馬軍司（馬軍司）和侍衛親軍步軍司（步軍司），正式成為獨立機構，各設都指揮使為長官，副都指揮使、都虞候為副長官，地位在殿前司之下。侍衛司與殿前司的“二司”之名遂廢，而以殿前司、馬軍司、步軍司合稱“三衙”（也稱“三司”），是統率全國軍隊的三個最高統軍機構。
翰林學士（學士院），沿唐制設，號稱“內相”。負責草擬皇帝直接授意的重要詔旨，也稱大詔令、內制和白麻（用白色麻紙書寫），與舍人院所草擬的普通詔令，也稱中書（政府）制、外制和黃麻（用黃色麻紙書寫）相區別。
翰林學士也依唐制定員為六人，通常少于此數，如有第七員，則號稱“員外學士”。常以資深者一人為翰林學士承旨為長官，宋初也有其他官員直接任命為翰林學士承旨。一般官員初任翰林學士，第一年并不擔任詔書的草擬，一年后加知制誥銜才能擔任草擬詔制，因而唐及宋代元豐改官制前，翰林學士通常都加知制誥銜，只有本官（寄祿官稱）為中書舍人者才不加此銜。有些學者認為唐設翰林學士后及宋代，知制誥都只是代行中書舍人草擬外制者的職銜，此說欠妥(21)?！缎绿茣ぐ俟僦尽份d：唐代翰林學士，“自諸曹尚書下至校書郎，皆得與選，入院一歲則遷知制誥，未知制誥者不作文書”，不作文書即是不得草擬詔制。五代及北宋前期，大體上繼承唐制，知制誥也是翰林學士的加銜。宋初未被任命為翰林學士而又擔任起草內制者，稱直學士院，與資歷無關，臨時代理則稱“權直”學士院或翰林院。
大理寺是三省六部及寺、監中少數保留職權較多的機構之一，但已不直接審理案件，通常只是將各地已審決該上奏的案件，進行審核后送審刑院詳審，共同簽署后上奏。長官已改由他官任“兼判大理寺事”，副長官也由他官任“權大理少卿”，但屬官在宋初仍是大理正、大理丞、大理評事，不久即以朝官兼大理正、京官兼大理丞，稱為詳斷官。咸平二年（999年）去掉所兼大理正等官名，朝官稱詳斷官，京官稱檢法官，幕職州縣官（選人）稱法直官。
其他次要的中央機構，不一一介紹(22)。
六、官、職、差遣的形成
宋初繼承后周舊制，不僅保留了原有的政府機構，還留用了原有的官員，對新政權起到了穩定政局的作用，但并不利于中央集權的加強。自唐代中葉設鹽鐵使等侵奪戶部職權，后唐設三司使侵奪戶部、工部職權以來，至宋初三省六部及寺監的職權有些已大部或部分被奪?！安钋病笔加谒逄疲宕鲆员可袝鴧⒄茩C務、唐初杜淹以吏部尚書參議朝政等，皆是以尚書任宰相，稍后的同中書門下平章事也是宰相差遣，玄宗時設翰林學士，唐末五代擴大至樞密使、三司使等。宋初采取進一步擴大差遣的范圍，進一步架空原有機構，以便于中央集權的加強。三省六部及寺監只派少量及較低的官員去任職，大多數官員被派去擔任較重要或政府需要的職務，官名只作為品級高低及領取相應俸祿的標志，被稱為“寄祿官”，也稱“本官”，簡稱“官”，越來越多的官員不再擔任與官名相應的職務，而去擔任其他職務，實行了官名與實際職務分離的制度。如果擔任與寄祿官的官名相同的職務，反而要有專門的詔令。通常官員們擔任的實際職務，稱為“差遣”，也稱“職事官”，有時也簡稱“職”。差遣本身沒有品級，大多有相應的俸祿和禮遇。依據差遣的重要程度，大體上規定了具有何種寄祿官，才能擔任相應的差遣，因而適應的面比較寬。舊朝留用的官員即使被委派了較低的差遣，擔任了較次要的實際職務，但仍按原有官名領取應得的俸祿，享受著相應的禮遇。如差遣待遇高于本官，可就高享受。如果他們政績良好，不僅可以升遷實際職務以示重用，也可以只升寄祿官名以增加俸祿和提高禮遇，減少了留用官員的不滿或抗拒情緒，有利于政治形勢的穩定。
同平章事、參知政事、樞密使等執政官，以及宣徽使、三司使、翰林學士等，雖都屬差遣，但不是像普通差遣那樣，只享受“本官”俸祿加津貼，而是享受與差遣名稱相應的特定俸祿及禮遇，寄祿官名只是擔任這些差遣的資格。
館、閣、殿的大學士、學士、直學士、待制、修撰和直閣等，最初還是實際職務，以后逐漸成為中高級文官的榮譽銜，稱為“職”，也稱“職名”；而級別較低的修撰、直閣等，稱為“貼職”，但都不擔任有關的實際任務。待制以上稱為“侍從官”，為高級文官?！安钋病庇袝r也稱為“職”，但大多數“職”是專指“職名”、“貼職”。
官（寄祿官）、職（職名）、差遣（實際職務）三個系統，互相聯系而又有區別。低級官員只有官和差遣兩種官稱，有時差遣（實職）被免除后還未委派新的差遣時，通常仍可保有“官”稱，仍可領取俸祿，也稱為料錢；另給食錢，稱為祿粟。中級及以上的文官才有貼職、職名。官員政績好時，既可以官、職、差遣都提升，也可以只提升其中的兩項或一項，反之亦然；既能以較低的官稱去擔任較高的差遣（實職），反之亦可。同官名與實際職務一致且與俸祿多少掛鉤的唐末以前相比，宋代在任用和升降官員時，總的來講，有著較大的靈活性，但也逐漸形成官員比實際職務多的“冗官”狀況。
(1) 《宋史》卷168《職官志八》。
(2) 《冊府元龜》卷308《宰輔部·總序》。唐、宋史學者認為晚唐、五代和宋初，只有同平章事才是宰相，中書令、侍中都是虛銜，此說欠妥。參見筆者《關于晚唐、五代的宰相制度》，《史學論文集》，云南大學出版社1992年版。
(3) 《宋史》卷161《職官志一》。
(4) 《宋大詔令集》卷65《范質和趙普罷相制》。
(5) 《宋史》卷161《職官志一》。參見筆者《關于北宋前期的宰相制度》。
(6) 《宋史》卷161《職官志一》。
(7) 《長編》卷5，乾德五年四月乙丑及注。
(8) 《宋會要輯稿》職官1之70—72。
(9) 《宋史》卷162《職官志二》。
(10) 《長編》卷34，淳化四年五月戊申。
(11) 《職官分紀》卷13《三司》；《宋史》卷267《陳恕傳》附《魏羽傳》。
(12) 《宋史》卷267《陳恕傳》。
(13) 《長編》卷55，咸平六年六月丁亥。
(14) 本書稱京官為低級文官，稱低于京官的選人（幕職州縣官）為初級文官，參見第八章第一節三。
(15) 《長編》卷22，太平興國六年九月丙午。
(16) 《宋史》卷163《職官志三》；《職官分紀》卷9。可能是至道二年五月并入流內銓。審官院分中書吏房權，參見司馬光《涑水記聞》卷3。
(17) 《長編》卷32，淳化二年八月己卯及注。參見司馬光《涑水記聞》卷3。
(18) 《宋會要輯稿》職官15之29。
(19) 《宋史》卷163《職官志三》。
(20) 《長編》卷22，太平興國六年二月。
(21) 參見筆者《關于宋代的知制誥和翰林學士》，文中論及唐代，刊于《宋史研究論文集》，河北教育出版社1989年版。關于翰林學士和知制誥，《中國大百科全書·中國歷史》的《隋唐五代史》分冊（1988年出版），將知制誥只作為代行中書舍人草擬外制者的職銜，欠妥?！吨袊鴼v史》卷（1992年版）統稿者，在“知制誥”（第1530頁）唐代部分起首處，加“亦為宋代翰林學士的加銜”，亦欠妥，“宋代”應作“唐宋”。
(22) 宋代行政制度及官員的任免、考核等，請參見朱瑞熙《中國政治制度通史》第六卷宋代部分，人民出版社1996年版；鄧小南《宋代文官選任制度諸層面》，河北教育出版社1993年版。