第二節 城鄉分治和城鄉新戶籍制度的產生
一、主、客戶制與鄉村主戶五等戶籍制的產生
宋代的戶籍制度與唐代比較，發生了重大變化。唐代的普通民戶（即區別于“賤民”的良民），原先不分城鄉，實行統一的九等戶籍制，也稱稅戶，即依據資產多少分為九等納稅。“客戶”是指離開原住地、遷居于他鄉的客籍戶，也稱寄莊戶或寄居戶，按資產多少依照普通民戶（本籍戶、稅戶）的七、八、九等戶標準納稅。此外，還有雜戶、官戶（番戶）、奴婢戶等。“雜戶”，是指工匠和在政府內服雜役的人戶，雖然也有戶籍附于州縣，但地位低于普通民戶；“官戶”，是指赦免后的奴婢戶以及其他配役戶和官戶所生子女戶，因官戶分番當役，也稱番戶；而被籍沒的罪犯家屬，稱為官奴婢，編為最低的“奴婢戶”，雜戶、官戶和奴婢戶屬于“賤民”，不能與普通民戶通婚。
北宋初年，隨著社會經濟的發展，租佃制生產關系在全國的主要地區已占統治地位。特別是結束了近百年來唐末藩鎮割據、五代十國相攻伐的戰亂局面，北宋王朝的農業、手工業和商業得到了迅速發展，城市和鎮市十分繁榮，工匠的地位提高，以及由于“廂軍”替代民戶承擔了眾多的雜役，唐代以社會地位區分良民和“賤民”以及將普通民戶劃為九等的戶籍制，已經不能適應新的形勢。一種新的以經濟地位，即有無常產區分的主戶、客戶制，以及根據城鎮與鄉村經濟的不同發展程度，城鎮“坊郭戶”與鄉村的“鄉村戶”(1)分開的新的行政制度，和與之相適應的鄉村主戶的五等戶籍制度及城鎮主戶的十等戶籍制度，先后產生，這在中國古代戶籍制度史上具有劃時代的意義。
唐代的“雜戶”、“番戶”、“奴婢戶”等“賤民”在宋代已不存在，宋代的“客戶”，已不是指寄居戶，而是指沒有常產的普通民戶，有常產的民戶則稱為“主戶”。宋代的“官戶”則是鄉村主戶中的品官之家，高于普通主戶，是享有免除大部分差役和“科配”的特權戶。
實際上，這種變化在唐代中后期已見端倪。自唐代中期以后，戰亂頻仍，民戶流動性大增，唐朝政府為了保證和增加稅收，也不再區分土著和“客戶”，而是一律按資產多少征稅。元和十五年（820年）所下的詔敕，即說：“自今以后，宜準例一定兩稅，非論土著、客居，但據資產差率。”(2)“客戶”遂逐漸失去其原先的含義。至五代、宋初，沒有常產的貧民、佃戶，則常稱為“浮客”、“牛客”、“小客”等。
宋太祖開寶四年（971年）七月，下詔對原后周統治區的四五十個府、州、軍，“宜令逐州判官，互相往彼與逐縣令佐子（仔）細通檢，不計主戶、牛客、小客，盡底通抄”(3)。這里的“主戶”即是指有常產，主要是有田產的民戶；而“牛客”、“小客”，則分別指有牛和沒有牛的佃戶，他們逐漸被概括為“客戶”編入戶籍。“客戶”遂有了與唐代完全不同的、嶄新的含義。民戶以有無常產區分為主戶和客戶，開始在宋代的詔令中明確出現。主客戶并列的租佃制的生產關系，后來終于反映在宋朝全國戶籍統計上：“太祖開寶九年（976年），天下主、客戶三百九萬五百四”(4)，此后戶籍都是主、客戶并列。宋代以有無常產區分為主、客戶的新戶籍制度，正是在這樣的基礎上誕生的。
北宋前期將鄉村主戶劃分為五等，作為差派職役（差役）、科配及征收賦稅的依據。而這種五等戶籍的早期形式，早在五代時期的后晉與后周時已經出現。后晉天福七年（942年）前，“令州郡配征人戶食鹽錢，上戶千文，下戶二百（文），分為五等”(5)。這是不分城鄉的五等戶籍。而后周顯德三年（956年）八月，將民戶分為五等“課民種樹”，這是以民戶有土地作基礎，因而是針對鄉村有常產的民戶，承擔的只是分等種樹，可說是宋代鄉村主戶五等戶籍制的雛形。宋初沿襲了后周將戶籍分為五等的做法，建隆二年（961年）春，“詔申明周顯德三年之令，課民種植，每縣定民籍為五等”；“第一等種雜樹百，每等減二十為差”(6)。到開寶五年（972年）正月，又詔令沿河州縣種榆樹、柳樹等，也要求“仍按戶籍上下定為五等，第一等歲種五十本，第二等以下遞減十本”，“民欲廣種樹者亦自任”(7)。
但是，宋初這種新的五等戶籍制度還沒有定型，也只是“課民種樹”，不是征稅和差役的依據。而開寶九年正月“遣太常丞魏咸熙，于開封諸縣定三等人戶稅額”(8)，則是不分城鄉，將有常產的稅戶都分為三等征稅，既不是九等，也不是五等。將稅戶分為三等征稅，這和后來鄉村主戶五等戶籍制度確定以后，常將一、二等戶稱為上戶，三等戶稱為中戶，四、五等戶稱為下戶的上、中、下三類戶，有著某種淵源的關系。
然而，宋初實行的正式戶籍制度，仍是九等戶籍制。而唐代的九等戶籍制是以普通民戶不論有無常產統一編入的，看來宋太祖在開寶四年要求地方官“子（仔）細通檢，不計主戶、牛客、小客，盡底通抄”后編成的戶籍，應仍是九等戶籍，與唐代有所區別的是按照九等戶籍制的編制方法，將“牛客”、“小客”，即是將主要是佃戶的“客戶”，全都編入九等戶之內。
但是，宋初的戶籍制度已經混亂，以致京西轉運使程能于太平興國五年二月，“請定諸州戶為九等，著于籍。上四等量輕重給役，余五等免之，后有貧富，隨時升降”。“詔令轉運使躬親詳定”(9)。這是要求重新編定九等戶籍制。但是也反映出這樣的信息，一是仍依唐代不論有無常產一律編入，也即是將主戶與客戶統一編入；二是上四等是富有資產或資產較多的戶，要承擔政府的“役”，而五等及以下的是資產很少，甚至沒有資產（主要指耕地）的戶。前者應全是主戶（除極少數的富裕客戶），而后者除缺地少地的自耕農或半自耕農外，尤其是后四等戶中，基本上是客戶（佃農及其他貧民）。為以后將少地的農戶列為五等戶制中的第五等戶，而將客戶排除在五等戶籍制之外，奠定了基礎。
具體建立五等戶籍的時間(10)，已無從確知，當是將主戶與客戶分別統計之后不久。建立鄉村五等戶的主要目的，是在向主戶征收田賦之外，攤派差役（職役）和力役，前者主要是四等及以上戶承擔，后者則是所有主戶都要承擔；客戶通常不直接承擔差役和力役。將客戶排除在外，以主戶編為五等的戶籍制度，這是時代發展的趨勢，也是政府所致力進行的。五等戶籍制度確立的時間，推測為太平興國（976—984）年間。宋初樂史所撰《太平寰宇記》載各州戶口中，絕大多數已分列主戶與客戶的戶數，此書當成書于端拱（988—989）前后(11)，而所載史料為太平興國年間的。
二、城鄉分治與城鎮坊郭十等戶籍制的產生
唐代不論是城市或鄉村，城內還是城外，都由縣令統一管轄，即使首都長安（今陜西西安）也不例外。城內實行坊市制，規定除首都長安、陪都洛陽（今河南洛陽）等少數城市，可以設兩個“市”（工商業區）或兩個以上的“市”，通常都只有一個“市”，而且縣城以上才能設市，“坊”是單純的居民區。但是，唐末五代以來，隨著社會經濟的發展，商品經濟的日益發達，促進了城鄉工商業的繁榮，也促使城市、鎮市的繁榮與興盛。不僅城內居民區的坊中出現了商店，“坊”和“市”的界限日益模糊，而且城門外、近郊和鄉村也出現了被稱為“草市”（南方稱“墟市”）的新的商業中心。到了宋初，有些鄉村商業中心已發展成為相當規模的鎮市，城市經濟則更進一步地繁榮，但也促成了城、鎮與鄉村經濟發展水平差異的加大。唐代城鄉統一的九等戶籍制度及相應的行政管理制度，早已不適應發展了的新形勢。
宋初太平興國末年以后逐漸形成的，適應租佃制關系的，以有無產業為區分的主、客戶制，以及由此產生的新的主戶（有產業戶）五等戶籍制，也越來越不適應城、鎮經濟中心的發展。宋政府既為了便于統治“坊市制”已經破壞了的城區，更為了對繁榮的城鎮工商業增加稅收，而采取了前所未有的城鄉分治的制度。將縣城以下的鄉村經濟中心設立為“鎮”，由中央直接委派鎮官，稱為“監鎮”，進行治理和收稅。鎮內的市區與鄉村也實行分治，鎮官享有略低于縣官的職權，“鎮”的含義，也因此由唐代的軍事要地，變為宋代的鄉村經濟中心。
城鄉分治最早是景德四年（1007年）從首都開封開始的。景德四年以前，包括開封在內的所有府、州政府所在的城市，以及城外的鄉村，仍都是由所在地的縣，稱為“附郭縣”（也稱“倚郭縣”）統一管理；有兩個“附郭縣”的，則各分管城內、鄉村的一半。一般的縣城及縣下的鎮、市，也都由附近的“鄉”統一管理城（鎮）內的市區和城（鎮）外的鄉村。
北宋仁宗時尹洙所言城鄉分治以前的狀況：“前世赤縣（首都開封的附郭縣）治京師，不以城內外為限制”，京城內外的治安都由縣尉負責，因“事廣而勢任亦重，（縣）尉主大盜，又于縣為劇官”。由于京城治安責任重大，縣尉難以承擔。這種情況到景祐三年（1036年）已經改觀：“縣治都門外”，即縣尉只負擔京城外的治安，而“今京城中，禁軍大將領兵徼巡，衢市之民，不復知有赤縣”(12)。說明其時城內和城外分治已有相當長的時間，一般居民已經不知道以前京城內也是由縣（赤縣、附郭縣）管理的。
尹洙所說的仁宗時，“今京城中，禁軍大將領兵徼巡”，早在數十年前的真宗時已是如此。真宗在景德四年（1007年）閏五月初，下詔說：“京城內外諸廂，比差禁軍巡檢，蓋察寇盜。如聞以覘事為名，取求財物，宜令開封府偵捕嚴斷，仍委殿前、侍衛司常行約束。”(13)這里的“京城內外諸廂”，是指舊城內外，也即是新城內。因為新城外的建廂是在大中祥符元年十二月以后。所以，這里的“京城內外”實際含義，與尹洙說的“京城（指新城）中”是一樣的，赤縣的縣尉早已不負擔京城內的治安任務。
景德四年七月上旬，真宗又下詔：“開封府判官、推官，各增置一員，以獄訟刑法為生事，戶口租賦為熟事，分掌之。”這是由開封府直接管理京城內的事務，而赤縣縣官只“治都門外”草市與鄉村。到北宋前期的天禧四年（1020年），開封府新增的“推、判官止分掌左、右軍廂，無生、熟事之別也”(14)。這實際上是將京城內劃分為東西兩個區，但還沒有設立區級機構，正式設立區級機構已是北宋中期的事。
大中祥符元年十二月以后，曾將開封府直接管理的范圍擴大到開封新城外，“置京新城外八廂，真宗以都門之外，居民頗多。舊例惟赤縣尉主之，至是，特置廂吏，命京府統之”。次年三月，在新城外實際增設的為九廂(15)。但是，可能是由于城墻和城門的阻隔，致使進出不便等原因，新城外新設的九廂由開封府直接管理的時間并不長。因此尹洙在仁宗景祐三年（1036年）前看到，盡管新城門外，“多貴臣家”，但早已又由“赤縣尉主之”，而不是由“京府統之”。州、府也城外設廂，如楚州城北廂。
城鄉分治以城墻、城門為界，是宋代的基本形式，只有極少數城市將城外的近郊列入城區，不由附郭縣管理。城鄉分治的行政管理形式，以后逐漸推向其他州、府城，后來又推行于縣城與鎮內。城鄉分治，只是指城（鎮）內的事務，由府、州直接管理，但地界仍屬附郭縣；縣城內、鎮內由縣、鎮直接管理，地界也仍屬有關的鄉。
為城鎮居民創設獨立的城鎮戶籍制度，即“坊郭戶”戶籍制，并單獨劃分為十個戶等，以適應城鄉分治的新形勢，這在中國古代史上是前所未有的。
“天禧三年十二月，命都官員外郎苗稹與知河南府（今河南洛陽）薛田，同均定本府坊郭居民等”(16)。這是劃分坊郭戶戶等的最早記載之一。歐陽修在慶歷四年（1044年）時所說的，“往時因為臣僚起請，將天下州、縣城郭人戶，分為十等科差”(17)，說明城鎮“坊郭”十等戶籍制，在此之前早已在州、縣城內建立。縣下“鎮”內的居民，后也列入坊郭戶籍之內。
對居住在城、鎮內的居民，也是以有無常產劃分為主戶和客戶，客戶主要是城市貧民，主戶主要是工商業者。主戶以常產（房屋和其他財產）多少，劃分為十等，承擔不同的賦稅和科配。由于各州、縣城經濟發達的程度不同，因而劃分戶等的標準也不一樣，經濟比較落后的城鎮，也常將客戶（浮客）劃入十等戶之內。城鎮坊郭戶的負擔通常比鄉村的農戶為重。下戶可以免除科配，但標準不一，比較富裕的城鎮以九、十等戶為下戶，比較貧困的城鎮則以八、九、十等戶為下戶，有些城鎮將七等戶也列為下戶。
三、新的城市管理制度“廂坊制”
唐末以來，隨著城市經濟的發展，工商業的繁榮，居民區“坊”與工商業區“市”的界限已經趨于模糊，按時開放和關閉“坊”、“市”門以維持治安的制度，也隨之破壞。到了五代，最晚應是后唐長興二年（931年）以前，一種新的城市基層管理制度，由“廂”統“坊”的“廂坊制”開始出現(18)。后唐長興二年六月，當時首都洛陽的“左右軍巡使奏：諸廂界內，多有人戶侵占官街及坊曲內田地，蓋造舍屋，又不經官中判押憑據，廂界不敢懸便止絕”，以及有關“逐坊界分，各立坊門，兼掛名額”(19)。說明“廂”已經是一級行政組織，有權管理“廂”轄區內的事務，而“坊”在“廂”之下。
宋初廂坊制得到進一步發展。開寶三年（970年）“詔諸州長吏毋得遣仆從及親屬掌廂、鎮局務”(20)。說明設廂于州城內及縣城內，分別由廂吏與鎮將治理。而明確記載宋初廂統坊的是太宗至道元年（995年）“詔張洎改撰京城內外坊名”中提及“舊城內左第一廂二十坊，曰太平、義和”等八廂一百二十一坊(21)。真宗天禧五年（1021年）還留下了唯一一份記載首都開封城內具體戶數、廂吏設置情況的史料，這年正月詔：
新城（開封的外城）外置九廂，每（應指每廂）五百戶以上，置所由四人、街子三人、行官四人、廂典一名；（每廂）五百戶以下，置所由三人、街子二人、行官四人、廂典一名，內都所由于軍巡（使）差虞候充，其余并招。
所由（“由”當為“有”字之誤）新、舊城里八廂：左軍（廂）第一廂管二十坊，人戶約八千九百五十戶，元街子、所由、行官、書手、廂典共三十二人，今減八人，差廂典、書手、都所由各一人，所由五人，街子二人，行官十四人。第二廂管十六坊，人戶約萬五千九百戶，元共三十四人，今減八人，定廂典、書手、都所由各一人，所由五人，街子四人，行官十四人。城南左軍廂管七坊，人戶約八千二百戶，元共二十人，今減四人，定廂典、書手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官九人。城東三（三應作左）軍廂管九坊，人戶約二萬六千八百戶，元共二十九人，今減十人，定廂典、書手、都所由各一人，所由四人，街子四人，行官八人。城北左軍廂管九坊，人戶約四千戶，元共二十六人，今減十人，定廂典、書手、（都）所由各一人，所由三人，街子三人，行官七人。
右軍（廂）第一廂管八坊，人戶約七千戶，元共二十一人，今減九人，定廂典、書手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官六人。第二廂管南（南為兩之誤）坊，人戶約七百戶，元共九人，今減三人，定廂典、書手、都所由各一人，所由三人，街子一人，行官二人。城南右軍廂管十三坊，人戶約九千八百戶，元共二十四人，今減九人，定廂典、書手、都所由各一人，所由三人，街子六人，行官八人。城西左軍廂管二十六坊，人戶約八千五百戶，元共三十一人，今減六人，定廂典、書手、都所由各一人，所由五人，街子六人，行官十一人。城北右軍廂管十一坊，人戶都所（都所二字衍，應作“約”）七千九百戶，元共二十八人，今減十五人，定廂典，書手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官六人。(22)
這是宋代城市唯一載有具體廂坊統轄戶數的史料，也是中國中世紀以前城市戶數的唯一史料。不僅由此知道公元1021年時，北宋首都開封城內（外城內）共有九萬七千七百五十戶的普通居民戶數，而且還知道城市基層政權“廂”設置官吏的具體情況，這在當時世界上也是絕無僅有的。
天禧五年詔中說“所有新、舊城里八廂”，而實際統計為十廂（共統一百二十一坊），這是因為天禧四年將城內分為左、右兩“軍廂”，相當于今日城市中的區級行政單位。為此，將城（指舊城）南廂和北廂，各劃分為左、右兩廂，以分屬于左、右“軍廂”，大體上即是原來的附郭縣開封、祥符（原浚儀）在城內的轄區。事務雖由左右廂治理，地界則仍屬兩縣。
上述十廂，可稱之為基層廂，所設官吏稱為“廂典”。“廂典”相當于鄉的耆長，為一廂之長。書手類似于鄉書手，負責文書事務，應是上、中戶的差役。街子、行官類似于鄉村壯丁，應是中、下戶的差役。而普通“所由”，則屬募役，尚未見有關的役類名稱，筆者稱之為“廂役”。左右軍巡使“掌京城內風火盜賊及推鞫之事”(23)，所派虞候任各廂的都所由，當即是負責各廂的治安、消防事務。坊設坊正。
(1) “坊郭戶”與“鄉村戶”的區分，唐憲宗時已經出現，但并沒有以之作為戶籍的分類條件，參見《唐會要》卷58《戶部尚書》。
(2) 《唐會要》卷85《定戶等第》。
(3) 《宋會要輯稿》食貨12之1。
(4) 《宋會要輯稿》食貨11之26。
(5) 《舊五代史》卷81《（晉）少帝紀一》。
(6) 《長編》卷2，建隆二年春；《宋史》卷173《食貨志上一》。
(7) 《長編》卷13，開寶五年正月己亥；《宋大詔令集》卷182《沿河州縣課民種榆柳及所宜之木詔》。
(8) 《長編》卷17，開寶九年正月丙申。
(9) 《宋史》卷177《食貨志上五》；《長編》卷21，太平興國五年二月丙午。
(10) 關于宋代城鄉戶籍、戶等的詳細情況，參見王曾瑜《宋朝階級結構》，河北教育出版社1996年版。
(11) 樂史《太平寰宇記》的成書時間，學者都認為是太平興國（976—984）年間，筆者此前也持此見，參見《中國大百科全書·中國歷史》“太平寰宇記”條。但據樂史《太平寰宇記序》署銜為“太常博士、直史館”，而樂史由著作佐郎、史館編修升著作郎、直史館在雍熙三年（986年）正月（《宋會要輯稿》選舉33之1），太常博士不僅高于著作郎，且是朝官，著作郎尚是京官，推測由著作郎升為太常博士，應需二三年時間。因此，推測《太平寰宇記》成書在端拱（988—989）前后。
(12) 尹洙《河南先生文集》卷4《題祥符縣尉廳壁》。原文無撰寫時間，尹洙是仁宗天圣二年進士，景祐元年至三年在京任館閣校勘，后貶為地方官。周寶珠《宋代東京開封府》（《河南師范大學學報》增刊，1984年）引用此文后稱：“在真宗以前，東京城內由禁軍大將領兵巡邏。……（真宗）咸平五年（1002年）以后，巡捕任務委開封府左右軍巡執行。”此說欠妥。尹洙所說的并非真宗以前，正是仁宗時的情況，京城巡警直至北宋滅亡一直是禁軍負責（參見《宋會要輯稿》兵3之8、9），從未改由開封府左右軍巡執行。開封府左右軍巡使主管“京城爭斗及推鞫之事”（《宋史·職官志六》），與禁軍巡警是兩回事。
(13) 《宋會要輯稿》兵3之1。《長編》卷65，景德四年閏五月己巳，作“京城內外諸廟”，“廟”為“廂”之誤。
(14) 《長編》卷66，景德四年七月壬申。
(15) 《宋會要輯稿》兵3之1，方域1之12、13；《長編》卷70，大中祥符元年十二月庚戌。
(16) 《宋會要輯稿》食貨12之2、3。
(17) 《歐陽文忠公文集》卷116《乞免浮客及下等人戶差科札子》。
(18) 將“廂”統“坊”稱為“廂坊制”，而稱唐代為“坊市制”，系筆者1964年在開封的一次學術會議上首次提出，但筆者以后論著中，都只將廂坊制作為宋代的制度，是不確切的。參見筆者《從廂坊制到隅坊（巷）制、廂界坊（巷）制》。
(19) 《五代會要》卷26《街巷》。
(20) 《長編》卷11，開寶三年五月戊申。
(21) 《宋會要輯稿》方域1之12。
(22) 《宋會要輯稿》兵3之3、4。
(23) 孫逢吉《職官分紀》卷38。