3.3 PPP模式的操作程序

PPP模式追求“風險分擔、利益共享、激勵相容、建運一體”，其形式較多，但不論新建項目還是存量項目，一個項目不論采用何種形式，都要經(jīng)歷項目立項、準備、招標采購、合同談判及簽訂、項目執(zhí)行和移交收尾各個階段。參考實際案例及國家發(fā)展和改革委員會和財政部相關(guān)規(guī)定，本書主要介紹新建PPP項目的操作程序，大致分為前期、實施和移交（收尾）三個階段。

3.3.1 前期階段

這一階段主要任務是選定PPP項目，通過資格預審與招標采購，選定社會資本方。首先，項目發(fā)起后，政府相關(guān)部門開展立項審批（項目建議書或申請報告、工程可行性研究等）、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案審批和其他審查審批等事項，經(jīng)法定程序確定社會資本方后，股東簽署股權(quán)合作協(xié)議或股東協(xié)議，成立項目公司。政府批準項目公司成立后，通過PPP項目合同，授予項目公司相應權(quán)利，項目公司與財團簽訂融資合同后，另與項目建設、運營等各參與方簽訂合同，提出項目開工報告。

我國在2013年開啟了新一輪PPP政策指引，與以往利用外資的特許經(jīng)營BOT項目相比，PPP項目在前期階段重點開展“兩評一案”的論證工作，即物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案。

1.物有所值評價

物有所值評價是PPP項目實施的前置條件。2014年《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）中要求地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選。評估論證時要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保采用政府和社會資本合作模式后能夠提高全壽命周期的服務質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。2015年財政部印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號），為我國PPP項目采用物有所值評價的前期決策分析提供了政策指引。

物有所值評價本質(zhì)上是一個比較的論證評價過程，即通過比較項目全壽命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）和公共部門比較值（PSC值）的大小并結(jié)合定性評價，判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。定量分析中，當PPP值大于PSC值，采用PPP模式是較優(yōu)決策。現(xiàn)階段，實踐中物有所值評價體系的建立和評價指標的確定還需不斷發(fā)展和完善。

（1）物有所值的概念。物有所值是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。物有所值評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

物有所值的最初含義是獲得貨物與服務的總價，20世紀六七十年代，主要被公共審計部門用于衡量公共政策執(zhí)行中的費用是否超支。20世紀80年代，西方國家為改進政府工作效率，提高社會福利，弱化政府的行政管理影響，發(fā)起了新公共管理運動，社會資本開始介入原先的公共管理領(lǐng)域，物有所值的概念也不局限于提供的貨物與服務了，甚至包括項目運營期的更新、環(huán)保、生產(chǎn)效率等，同時物有所值也被應用到更多的公共管理領(lǐng)域，如教育、國防、醫(yī)療等。

物有所值可以用“3E”來描述，即經(jīng)濟性（Economy）、效率（Efficien_- cy）、效能（Effectiveness），是一個包含費用、投入產(chǎn)出、時間、生產(chǎn)效率等豐富而全面的定義。其中經(jīng)濟性包含數(shù)量、時間、地點、種類等因素，效率是指投入產(chǎn)出及組織內(nèi)部的管理效率，效能是指對最終目標實現(xiàn)能力的衡量。

物有所值是一個比較的概念，值不值是與事先預設的某些主觀或客觀標準對比衡量后得出的明確結(jié)論，旨在實現(xiàn)以更少的投入達到同樣的目的或同樣的投入獲得更多的產(chǎn)出。物有所值不僅關(guān)注于最低成本，而且對每次采購成本和收益進行評估分析，即關(guān)注產(chǎn)品、服務、工程等的整個生命周期。

英國最早將物有所值引入公共基礎(chǔ)設施項目采購模式的必選中，并不斷完善其評估過程，形成一套規(guī)范的物有所值評估指南，實踐證明采用該理論進行項目前期決策分析，可為政府節(jié)省較大的開支。英國財政部的一份報告顯示，2008年英國政府在交通、健康、能源環(huán)境、教育等領(lǐng)域通過物有所值評價實現(xiàn)了300萬歐元的價值增值。韓國、日本等國家和中國香港等地區(qū)也加強了對物有所值的重視程度，物有所值評價越來越多地受到了肯定并在一定范圍內(nèi)得以較為廣泛的應用。

（2）基于物有所值的PPP項目決策評價。PPP模式自創(chuàng)始之初就以物有所值作為其標志特征，物有所值的有效實施成為PPP模式不同于其他公共工程模式的最大特點。而物有所值在PPP項目的內(nèi)涵也被大大擴充，總體而言，物有所值在PPP項目中體現(xiàn)為四點，即經(jīng)濟性、效率、效能和合作。

1）PPP項目的經(jīng)濟性。經(jīng)濟性是PPP模式賴以生存的重要特點，也是物有所值的核心內(nèi)容。PPP項目融資金額巨大，運行周期漫長，財務資本的管理異常重要，同時政府希望全壽命周期的成本能夠相較于傳統(tǒng)采購模式降低，并能在運行階段獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。因而，融資能力和財務運行能力是PPP項目特許權(quán)獲得者挑選中的重要考察指標。

2）PPP項目的效率。物有所值中的效率源于對公共行政管理提高效率的需求，效率是與有效利用有限的財務資源、最小化的行政成本和達到既定目標的努力程度相關(guān)的。盡管存在財政瓶頸，但在全球范圍內(nèi)社會公眾對于公共設施的需求依然在不斷增長。對于追求效率的政府而言，伙伴關(guān)系正是促進基礎(chǔ)設施建設和提高公共服務效率的重要途徑。

在PPP項目中不同的組織和部門結(jié)成了穩(wěn)固的伙伴關(guān)系，這些伙伴關(guān)系使得不同部門之間為了達到共同的目標而利用有限的資源。這種基于項目而達成的同盟關(guān)系使得PPP模式可以充分利用各個利益相關(guān)者的優(yōu)勢，進而在項目中努力提高效率。因而，社會資本可以在理論上代替政府部門提供更低的價格、更高的效率和不斷改進的顧客服務；政府部門通過持續(xù)而穩(wěn)定的政策、規(guī)范的PPP合約、合理的政府機構(gòu)設置等為社會資本和公眾構(gòu)建公平合理而又有效率的采購程序和環(huán)境。另外，其他一些因素如人文環(huán)境、市場變化及預測、風險分擔及管理，也會對PPP項目的效率產(chǎn)生影響。

3）PPP項目的效能。PPP項目中，效能主要是指利益相關(guān)方指定的任務和目標，包括在合作過程中制定的規(guī)則和標準以及為合作創(chuàng)造的構(gòu)架和機制，包含了產(chǎn)出、結(jié)果、影響和目標達成度四個維度。

4）PPP項目中的合作。物有所值最后一個重要的內(nèi)涵是合作機制的建立，PPP項目的利益相關(guān)方在其全壽命周期中擁有重要的影響，利益相關(guān)方在PPP項目中的合作是貫穿全過程的，低效的合作機制會導致PPP項目的諸多問題，因此PPP項目中利益相關(guān)方的合作至關(guān)重要。

（3）物有所值評價的作用。近年來，PPP模式越來越廣泛地運用到公共基礎(chǔ)設施的建設中，與傳統(tǒng)的政府采購模式相比，PPP模式在減輕政府財政壓力的同時，能夠增加基礎(chǔ)設施及公共服務的供給和質(zhì)量。然而，PPP模式本身所具有的高風險性在政府決策時往往未被考慮，從而形成了盲目的PPP模式熱潮。事實上，由于PPP項目的長期性，因而在合同履行的過程中，PPP項目的風險具有相當大的不確定性，所以需要在項目決策階段評判PPP模式是否比傳統(tǒng)采購模式更具價值，并以此決定是否采用PPP模式。

物有所值是價值理論中的重要概念，也是項目采用PPP模式后的全壽命周期成本與傳統(tǒng)模式下公共部門建設、經(jīng)營總成本相比較后可以得到的價值增值。物有所值理論是用來評價政府組織等機構(gòu)能否通過項目全壽命周期的管理和運營，從項目的產(chǎn)品或服務中獲得最大收益的一種評價方法，它針對項目的價格以及其他所有形式的成果進行定量和定性的分析。除價格外，質(zhì)量、資源利用、目標實現(xiàn)程度、時效性以及長期運營效果等因素都要納入評價指標。

物有所值評價有利于促進資源利用最大化，更好地實現(xiàn)基礎(chǔ)設施項目建設運營的經(jīng)濟性、效率性及效果性，即用最小的投資來實現(xiàn)項目或產(chǎn)品的功能。政府采購是為實現(xiàn)政府職能和社會公共利益而進行的，是一種宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，因而在選擇項目采購模式時，不僅要考慮項目采購的效率問題，還應當考慮采購的社會效益問題。因此，與資金價值相比，物有所值中的“值”具有更廣泛的含義，它不僅包括提高資金的使用效率，還應包括為經(jīng)濟所做的貢獻、為社會公眾帶來的價值等。

（4）物有所值評價的內(nèi)容。我國物有所值評價包括定性評價和定量評價?，F(xiàn)階段開展的物有所值評價以定性評價為主，我國鼓勵開展定量評價。

定性評價是指通過對某些影響“物有所值”的定性因素進行具體分析，判斷項目自身能力，側(cè)重于考察項目的可行性、合理性和可完成性。定性評價分析考慮的因素主要包括全壽命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性六項基本評價指標，由專家主觀驗證項目能否“物有所值”。根據(jù)定性評價結(jié)果判斷項目采用PPP模式能否產(chǎn)生更好的價值，如果不能則項目不適合采用PPP模式；如果能，可以直接判定項目適合采用PPP模式，也可進行項目的定量評價分析。

定量評價是指在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全壽命周期內(nèi)的政府凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全壽命周期成本。定量評價可作為項目全生命周期內(nèi)風險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段以及項目前期決策分析的參考依據(jù)。

（5）物有所值評價的操作。物有所值評價工作由項目本級財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門組織開展。物有所值評價包括評價準備、定性評價、定量評價（可選）、編制評價報告和信息披露等步驟。

1）評價準備。

物有所值評價準備階段所需資料為：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。

在開展物有所值評價前，項目本級財政部門（如政府和社會資本合作中心）應會同行業(yè)主管部門確定定性評價的開展程序、定性評價的評價指標及其權(quán)重、評分標準等要求。

同時，項目本級財政部門（政府和社會資本合作中心）應會同行業(yè)主管部門確定是否要開展定量評價。如果確定需要開展定量評價，則應明確定量評價的內(nèi)容、測算指標、測算方法以及定量評價結(jié)論能否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。

2）定性評價。

物有所值定性評價采用專家評分法，主要包括確定定性分析指標、組成專家小組、召開專家小組會議和做出定性分析結(jié)論等步驟。

①定性評價的評價指標。

定性評價的基本評價指標主要包括六項：全壽命周期整合程度指標、風險識別與分配指標、績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標、潛在競爭程度指標、政府機構(gòu)能力指標，可融資性指標。

（a）全壽命周期整合程度指標主要考核在項目全生命周期內(nèi)，項目設計、投融資，建造、運營和維護等環(huán)節(jié)能否實現(xiàn)長期、充分的整合。它主要通過查看項目計劃整合全壽命周期各環(huán)節(jié)的情況來評分。

（b）風險識別與分配指標主要考核在項目全壽命周期內(nèi)，各風險因素是否得到了充分識別并在政府和社會資本之間進行了合理分配。它主要通過查看在項目識別階段對項目風險的認知情況來評分，清晰識別和優(yōu)化分配風險是物有所評價的主要驅(qū)動因素。

（c）績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標主要考核是否建立了以基礎(chǔ)設施及公共服務供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導向的績效標準及監(jiān)管機制，是否落實了節(jié)能環(huán)保支持本國產(chǎn)業(yè)等政府采購政策，以及能否鼓勵社會資本創(chuàng)新?？冃蛑笜酥饕ㄟ^查看在項目識別階段對于項目績效指標的設置情況來評分。PPP項目的績效指標，主要是確定對PPP項目運營維護和產(chǎn)出進行檢測的要求及標準，如針對公共產(chǎn)品和服務的數(shù)量、質(zhì)量、可用性等?？冃е笜嗽椒享椖康木唧w情況，越全面合理、清晰明確，則績效導向程度越高。鼓勵創(chuàng)新指標通過查看項目產(chǎn)出說明來評分，產(chǎn)出說明應主要規(guī)定社會資本合作方應付產(chǎn)出的規(guī)格要求，盡可能不對項目的投入和社會資本合作方的具體實施等問題提出要求，從而為社會資本合作方提供創(chuàng)新機會。

（d）潛在競爭程度指標主要考核項目內(nèi)容對社會資本參與競爭的吸引力。它主要通過查看項目將引起社會資本之間競爭的潛力，以及通過預計在隨后的項目準備、采購等階段是否能夠采取促進競爭的措施等來評分。

（e）政府機構(gòu)能力指標主要考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務、依法履約、行政監(jiān)管和項目執(zhí)行管理等能力。它主要通過查看政府的依法依合同平等合作、風險分擔和全壽命周期管理等的PPP理念以及結(jié)合項目情況查看相關(guān)政府部門與機構(gòu)知識學習、技能培養(yǎng)和經(jīng)驗積累等的PPP能力來評分。

（f）可融資性指標主要考核PPP項目的市場融資能力。它主要通過預計PPP項目對金融機構(gòu)的吸引力來評分。吸引力越大，PPP項目越具有融資可行性，越能順利完成融資交割和較快進入建設、運營階段，進而較快增加基礎(chǔ)設施及公共服務供給的可能性就越大。

除此之外，項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，可根據(jù)具體情況設置補充評價指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全壽命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力和行業(yè)示范性等。

在各項評價指標中，六項基本評價指標的權(quán)重為80%，其中任一指標的權(quán)重一般不超過20%；補充評價指標的權(quán)重為20%，其中任一指標的權(quán)重般不超過10%。

②組成專家小組。

項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)項目的具體情況組成專家小組。專家小組包括財政、資產(chǎn)評估、會計、金融等經(jīng)濟方面的專家以及行業(yè)、工程技術(shù)、項目管理和法律方面的專家等。

③召開專家小組會議。

項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門組織召開專家小組會議。

④做出定性分析結(jié)論。

項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門根據(jù)專家組意見，做出定性評價結(jié)論。原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；否則未通過定性評價。

3）定量評價。

定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全壽命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全壽命周期成本。

①PSC值。

公共部門比較值（Public Sector Comparator，PSC）是指在全壽命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務的全部成本的現(xiàn)值。PSC值是基于比較社會資本和政府部門提供的服務水平而產(chǎn)生的，是政府判斷項目是否物有所值并進行PPP模式前期決策的重要工具。

PSC值的計算需要假定項目與擬采取PPP模式的項目相同，參照項目可根據(jù)具體情況確定為以下兩種項目：

（a）假設政府采用現(xiàn)實可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出相同的虛擬項目。

（b）最近五年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出相同或非常相似的項目。

PSC值主要包括參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調(diào)整值、項目全部風險成本三項成本的全壽命周期現(xiàn)值之和。PSC值的計算公式如下：

PSC值=建設和運營維護成本+競爭性中立調(diào)整值+項目全部風險成本

（a）建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現(xiàn)金以及固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)等實物和無形資產(chǎn)的價值，并扣除參照項目全壽命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益。

（b）運營維護凈成本主要包括參照項目在全壽命周期內(nèi)進行運營維護所需的原材料、設備和人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

（c）競爭性中立調(diào)整是指將公共部門主體憑借其公有體制獲得的凈競爭優(yōu)勢移除，以實現(xiàn)PSC值與私人部門投標方案之間公平、公正的評價比較。競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用。

競爭性中立調(diào)整主要包含兩部分：一部分是由于公有制造成的國家稅收義務上的區(qū)別；另一部分是公有制帶來的國家監(jiān)管成本的差異。

國家稅收對投資者來說是成本增加項，因為政府運作參考項目可能不需要納稅，等價成本應計入PSC體系中，與PPP項目相關(guān)的稅收主要包含土地稅、個人所得稅、印花稅和地方政府稅金等。

國家法律法規(guī)對PPP項目的要求與政府采購項目的要求不同也是競爭性中立調(diào)整的重要一項，政府傳統(tǒng)采購審查力度會加大，公開報告的要求也會提高，在考慮該項時往往是從PSC中扣減。

（d）項目全部風險成本包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本。風險控制的最優(yōu)原則是將風險分配給能夠以最小成本管理它的一方，因此公眾部門投資建設項目的風險成本應該反映在PSC值中。政府自留風險的承擔成本等同于PPP值中的全壽命周期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

對于政府是否把風險轉(zhuǎn)移給社會資本的決策，評價標準應該以社會資本是否是最有能力管理風險的一方，社會資本是否是管理風險成本最低、最有效率的一方來確定風險的轉(zhuǎn)移。當風險轉(zhuǎn)移給社會資本時，其必然會采取最有效、最合理的方式來控制風險帶來的成本，從而實現(xiàn)高效管理，實現(xiàn)PPP項目的物有所值最大化。

自留風險一般是不適合轉(zhuǎn)移給社會資本的風險，需要由政府自行承擔，自留風險應與轉(zhuǎn)移風險一樣列入PSC體系中。其原因在于，首先計算自留風險的過程也是政府分析自身面臨風險的過程，可以更好地幫助政府識別和管理風險。其次，在分析是否采用PPP模式時，以往的政府傳統(tǒng)采購模式都會面臨這部分風險，把自留風險包括進去使PSC體系更加完整。

②PPP值。

PPP值為PPP項目全壽命周期內(nèi)政府凈成本的現(xiàn)值，包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的測算現(xiàn)值。PPP值的計算公式如下：

PPP值=股權(quán)投資支出責任測算值+運營補貼支出責任測算值+風險承擔支出責任測算值+配套投入支出責任測算值

③做出定量評價結(jié)論。

將計算出政府采購模式下所有費用的支出（PSC值）與PPP模式下建設運營相同項目的總費用（PPP值）相比較，PSC值與PPP值之差即為VFM，如圖3-2所示。PPP值小于或等于PSC值的，認為通過物有所值定量評價，政府選擇采用PPP模式；PPP值大于PSC值的，認為未通過物有所值定量評價；在有些情況下PPP值略大于PSC值，考慮到政府可以將部分風險轉(zhuǎn)移給社會資本，政府會傾向于選擇采用PPP模式。

圖3-2 VFM計算示意圖

4）物有所值評價報告和信息管理。

①物有所值評價報告的編制。

在物有所值評價結(jié)論形成后，項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門完成物有所值評價報告的編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺。

②物有所值評價報告的內(nèi)容。

物有所值評價報告的內(nèi)容主要包括項目基礎(chǔ)信息、評價方法、評價結(jié)論及附件。項目基礎(chǔ)信息主要包括項目概況、項目產(chǎn)出說明和績效標準、PPP運作方式、風險分配框架和付費機制等。評價方法主要包括定性評價程序，指標及權(quán)重，評分標準，評分結(jié)果，專家小組意見以及定量評價的PSC值和PPP值的測算依據(jù)、測算過程及結(jié)果等。評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。附件通常包括（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、PPP項目合同、績效監(jiān)測報告和中期評估報告等。

③物有所值評價的信息管理。

（a）物有所值評價的信息披露。項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）在物有所值評價報告編制完成之日起5個工作日內(nèi)，將報告的主要信息通過PPP綜合信息平臺等渠道向社會公開披露，涉及國家秘密和商業(yè)秘密的信息除外。

（b）物有所值評價的信息管理。在PPP項目合作期內(nèi)和期滿后，項目本級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統(tǒng)計和分析。

（c）物有所值評價的信息監(jiān)管。各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門開展對物有所值評價第三方專業(yè)機構(gòu)和專家的監(jiān)督管理，通過PPP綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。省級財政部門負責全省（市、區(qū)）物有所值評價工作的監(jiān)督管理。各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）負責物有所值評價數(shù)據(jù)庫的建設及數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計、分析和報送等工作。

2.財政承受能力論證

由于PPP項目提供的產(chǎn)品和服務的特殊性，政府為了保障其供給價格、數(shù)量和質(zhì)量符合民眾的需求，同時維護社會資本方的合理收益，就需要政府以股本金、補助補貼等形式投入一定財政資金。但是，為了保證政府債務在合理控制范圍內(nèi)，需要綜合考慮項目需要的政府財政支出是否在該政府本級財政的承受范圍內(nèi)，即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%；通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。開展財政承受能力論證的目的在于避免將PPP項目債務轉(zhuǎn)化為政府債務，將政府債務控制在合理范圍內(nèi)，同時又明確政府支出責任，以保證政府按照預算計劃支出財政資金維系項目的運行。

PPP項目具有公益性，與政府職能和責任有關(guān)，與政府公共財政有關(guān)。實踐中，依靠政府購買服務或財政補助的PPP項目比例較大，政府財政是推動PPP項目的重要基礎(chǔ)。2015年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2016〕21號），為我國PPP項目財政承受能力論證提供了政策指引。通過財政承受能力論證的PPP項目的財政支出將納入財政預算，以保證政府支出的可靠性，防止PPP項目在實施過程中增加政府債務。

（1）財政承受能力論證的概念。財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目中政府和社會資本各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關(guān)系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

（2）財政承受能力論證的作用。財政承受能力論證是我國采用PPP模式時獨有的前置條件。英國、加拿大等對PPP模式運用比較成熟的國家在采用PPP模式時，考慮的首要因素是物有所值。而我國依據(jù)國情，將財政承受能力也作為PPP項目的前提條件。我國推廣PPP模式時，既要加快公共基礎(chǔ)設施項目的建設，也要權(quán)衡政府財政收支。因此，我國將財政承受能力論證作為PPP項目開展的前期考慮因素之一具有特殊意義。

開展財政承受能力論證有利于規(guī)范財政管理，限制財政支出責任，防范增加地方政府隱性債務，健全債務風險管理機制。盡管PPP模式被認為是解決當前政府債務問題、減少政府財政支出且增加基礎(chǔ)設施和公共服務的有效途徑，但PPP模式在引入社會資本的同時，也在增加政府的直接財政支出和長期債務負擔，而且實踐中存在政府或政府融資平臺公司利用PPP模式變相發(fā)債等增加政府債務的可能性。因此，我國在PPP模式的開展中，應重視財政管理，健全債務風險管理機制。開展財政承受能力論證可以減少財政不必要的支出，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，將每年因PPP項目而引起的財政支出從總量上給予限制，防止PPP模式成為地方政府隱性債務的來源，促進中長期財政的可持續(xù)發(fā)展。

開展財政承受能力論證是將財政支出責任納入財政預算，有利于帶動社會資本的積極性，吸引社會資本投資于PPP項目，有序推進項目實施。將PPP項目的財政支出責任納入財政預算，可以確保PPP項目中政府支出責任的履行，使社會資本打消后顧之憂，尤其是在政府付費的PPP項目中，能夠有效保證政府財政的相應撥付。將PPP項目的財政支出納入年度預算，也意味著PPP項目的財政支出需要接受各級人大的監(jiān)督，從而提升項目運營過程中的透明度，建立起政府的良好信譽體系，帶動社會資本的積極性，吸引更多的社會資本加入。

（3）財政承受能力論證的操作。財政承受能力論證由各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門共同開展，必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助。PPP項目的財政承受能力論證包括責任識別、支出測算、能力評估和信息披露等步驟。

1）責任識別。

責任識別是充分識別出PPP項目全壽命周期過程中的財政支出責任。PPP項目全壽命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資支出責任、運營補貼支出責任、風險承擔支出責任、配套投入支出責任等。

①股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。

②運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。在不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同：在政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；在可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；在使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。

③風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。

④配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任。它通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據(jù)項目實施方案合理確定。

2）支出測算。

財政部門（或政府和社會資本合作中心）應當綜合考慮各類支出責任的特點、情景和發(fā)生概率等因素，對項目全壽命周期內(nèi)財政支出責任分別進行測算，即計算出PPP項目全壽命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）。具體測算過程如下：

①股權(quán)投資支出責任的測算。

股權(quán)投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。其計算公式如下：

股權(quán)投資支出數(shù)額=項目資本金×政府占項目公司的股權(quán)比例

②運營補貼支出責任的測算。

運營補貼支出應當根據(jù)項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。其計算公式如下：

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式如下：

在上述計算公式中，n代表折現(xiàn)年數(shù)；財政運營補貼周期是指財政提供運營補貼的年數(shù)；年度折現(xiàn)率應考慮財政補貼支出發(fā)生的年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定；合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，再結(jié)合風險等因素確定。在計算運營補貼支出時，應當充分考慮合理利潤率變化對運營補貼支出的影響。

PPP項目實施方案中的定價和調(diào)價機制通常與消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下，運營補貼支出責任受到使用者付費數(shù)額的影響，而使用者付費的多少因定價和調(diào)價機制而變化。在計算運營補貼支出數(shù)額時，應當充分考慮定價和調(diào)價機制的影響。

③風險承擔支出責任的測算。

風險承擔支出應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應為扣除該等風險賠款金額的凈額。

比例法。在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內(nèi)運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

情景分析法。在各類風險支出數(shù)額可以進行測算，但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。其計算公式如下：

風險承擔支出數(shù)額=基本情景下財政支出數(shù)額×基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財政支出數(shù)額×不利情景出現(xiàn)的概率+最壞情景下財政支出數(shù)額×最壞情景出現(xiàn)的概率

概率法。在各類風險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。

④配套投入支出責任的測算。

配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式如下：

配套投入支出數(shù)額=政府擬提供的其他投入總成本-社會資本支付的費用

3）能力評估。

財政部門（或政府和社會資本合作中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估。

①財政支出能力評估。

財政支出能力評估是指根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）中明確規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。單個項目能否采用PPP模式，要看財政承受能力評估的結(jié)論；眾多采用PPP模式的項目綜合起來要通過財政承受能力論證，則必須滿足此條件：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出的比例應當不超過10%。

這個10%的比例包含了每年新、舊PPP項目的財政支出責任。它既包括投資規(guī)模大、經(jīng)營期限長而需要幾十年財政資金的連續(xù)投入和補貼的PPP項目，也包括每年新加入的PPP項目，每年所有PPP項目的財政支出責任占比應不超過一般公共預算支出比例的10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。

②行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估。

行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍、經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目，以防止某一行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目過于集中。

社會資本愿意參與收益較高、風險較小的PPP項目，主要集中在有較好收益來源的經(jīng)營性項目中，而這些項目往往集中在某一個或某幾個領(lǐng)域。但非經(jīng)營性項目、無穩(wěn)定收益來源的項目很多，并且公眾對基礎(chǔ)設施和公共服務的需求是多領(lǐng)域、多方位的。如果社會資本只參與某些領(lǐng)域中的項目上，將會造成供需不平衡、資源浪費。通過行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，PPP項目在總體上能更全面、公平、公正地滿足社會公眾多領(lǐng)域和多方位的服務需求。

4）信息披露。

省級財政部門應當匯總區(qū)域內(nèi)的項目目錄，及時向財政部報告，財政部通過統(tǒng)一信息平臺（或政府和社會資本合作中心）網(wǎng)站發(fā)布。各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）應當通過官方網(wǎng)站及報刊媒體，每年定期披露當?shù)氐腜PP項目名錄、項目信息及財政支出責任情況。各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）應披露的財政支出責任信息包括PPP項目的財政支出責任數(shù)額及年度預算安排情況、財政承受能力論證考慮的主要因素和指標等。項目實施后，各級財政部門（或政府和社會資本合作中心）應跟蹤了解項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，并定期對外發(fā)布。

3.實施方案

實施方案是PPP項目核心邊界條件和操作執(zhí)行模式的描述性文件，一般包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)采購方式選擇等，按照編制階段和作用可分為初步實施方案和實施方案（批準版）。初步實施方案是物有所值評價和財政承受能力論證的參考資料，而實施方案（批準方案）是根據(jù)在項目前期論證階段的建議和分析不斷修改和完善的，作為PPP項目招標的重要文件，是PPP材料體系中的核心文件之一。

在一般情況下，一個PPP項目首先經(jīng)歷立項和可行性研究的審批（核準、備案）過程，若通過則表明項目具備基本建設條件；根據(jù)可行性研究報告和初步實施方案等開展物有所值評價，若通過則表明項目采用PPP模式運行優(yōu)于傳統(tǒng)模式；財政承受能力論證一般與物有所值評價同時進行，若通過則表明項目所在地政府具備為項目提供財政支出的能力，項目能夠得到財政資金的有效支持；根據(jù)以上兩個評價的結(jié)果，優(yōu)化實施方案使得物有所值更加充分，財政承受能力更加可靠，以上工作完成后即可根據(jù)實際情況編制社會資本方招標文件開展招標工作。

（1）PPP項目實施方案的概念。PPP項目實施方案是對PPP項目內(nèi)容、方法、步驟等做出全面、具體、明確安排的計劃文書，用以指導PPP項目的實施開展，一般由項目實施機構(gòu)編寫或由項目實施機構(gòu)委托第三方機構(gòu)輔助編寫。

（2）PPP項目實施方案的內(nèi)容?！墩蜕鐣Y本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件均對PPP項目實施方案的內(nèi)容做出了詳細的規(guī)定。總的來說，PPP項目實施方案應包括的內(nèi)容有項目概況、風險分配框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等。

1）項目概況。

項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等。

①基本情況主要說明項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容，項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性及可行性以及項目運作的目標和意義。

②經(jīng)濟技術(shù)指標主要說明項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

③項目公司股權(quán)情況主要說明是否要設立項目公司以及項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2）風險分配框架。

按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，充分識別PPP項目所存在的風險，并在政府和社會資本間合理分配。

3）項目運作方式。

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交和改建—運營—移交等。項目實施方案中必須明確項目運作方式并加以闡述。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

4）交易結(jié)構(gòu)。

交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、項目回報機制和相關(guān)配套安排。

①項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

②項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

③相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施及項目所需的上下游服務。

5）合同體系。

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。其中，項目合同是最核心的法律文件。

項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利與義務、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。

權(quán)利與義務邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結(jié)果等。

交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調(diào)整機制和產(chǎn)出說明等。

履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調(diào)整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管、提前終止、合同變更、合同展期、項目新增及改擴建需求等應對措施。

6）監(jiān)管架構(gòu)。

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7）采購方式。

項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購的需求特點，說明社會資本需要具備的條件，并依法選擇適當?shù)牟少彿绞健?/p>

除上述內(nèi)容外，項目實施方案還應根據(jù)情況對項目的產(chǎn)品及服務質(zhì)量和標準、財務測算與風險分析、技術(shù)及經(jīng)濟可行性論證等內(nèi)容進行說明。

3.3.2 實施階段

實施階段主要包括PPP項目的建設和運營維護階段。

在建設階段，主要工作為設計、物資設備采購和施工等，項目公司可委托設計單位、物資設備承包商、施工單位開展相關(guān)工作，安排進度計劃和資金營運，控制項目的質(zhì)量與成本，監(jiān)督各承包商，并保證財團按計劃投入資金，確保項目按照預算、按照計劃進度、按照相關(guān)標準完工投入運營。具備相應工程資質(zhì)的社會資本方也可通過法定程序自主完成項目的建設工作。

在運營維護階段，項目公司的主要任務是提供符合質(zhì)量要求的基礎(chǔ)設施和公共服務，爭取早投入、早收益，特別要注意提高運營效率、保障公共利益、規(guī)避運營維護風險、合理安排項目現(xiàn)金流入和支出，以保證按時還本付息，并取得合理利潤。運營過程中，應按照計劃并根據(jù)實際情況對項目工程、設施等進行維修和保養(yǎng)，以期項目以最大效率運營并確保最終達到移交條件。

政府在PPP項目實施階段應注重對項目的質(zhì)量、績效進行監(jiān)測、評價和考核，根據(jù)合同和實際情況調(diào)整價格和補貼，對項目公司的收益進行審計，保障公共利益，同時實現(xiàn)項目公司的合理利潤。

3.3.3 移交（收尾）階段

移交（收尾）是指PPP合作期滿時，項目公司把項目移交給項目所在地政府，BOT、BOOT、DBFOT、TOT、ROT等形式都涉及移交階段，而BOO、BTO等形式的此階段則可稱為收尾階段。

項目移交包括資產(chǎn)評估、性能測試、資產(chǎn)交割、績效考核支付等，由專門的項目移交工作組負責。到目前為止，已完成PPP項目全過程的項目還較少，因此，此階段的經(jīng)驗尚待總結(jié)。