1.4 項目融資的產生及沿革

1.4.1 項目融資產生的過程

項目融資雖然是20世紀50年代出現的新型融資方式，但究其歷史淵源迄今已有300余年。早在17世紀，英國的私人業主建造燈塔的投資方式與項目融資中的BOT形式就極為相似。當時，私人業主建造燈塔的過程是：私人業主首先向政府提出建造和經營燈塔的申請，在申請獲得政府批準后，私人業主向政府租用土地建造燈塔，在特許期內管理燈塔并向過往船只收取過路費，特許期后由政府收回燈塔并移交給領港公會管理和繼續收費。不過由于種種原因，這種投資建設方式沒有引起人們的重視。

項目融資開始受到廣泛重視，并成為國際金融的一個獨立分支，是從20世紀60年代中期英國在北海油田開發中，利用有限追索權項目貸款作為標志的。20世紀70年代末至80年代初，隨著世界各國經濟的發展，無論是發達國家還是發展中國家，都先后出現了大規?；A設施建設與資金短缺的矛盾。為此，人們也在不斷尋求一種新的融資方式，例如能否依靠項目本身的收益去獲得建設所需貸款的設想。在這方面首開先河的是時任土耳其總理厄扎爾。1984年，在討論土耳其公共項目的私營問題時，厄扎爾提出了BOT的概念，而BOT融資方式恰恰是用得最多的一種特定的融資方式。運用此種方式，土耳其建設了火力發電廠、機場和博斯普魯斯第二大橋。此后，BOT融資方式作為基礎設施項目建設的一種有效融資方式逐漸流行起來，并得到了廣泛的發展。一些發展中國家，如土耳其、菲律賓、泰國、馬來西亞及中國等也相繼采用BOT融資方式進行基礎設施建設。近年來，包括BOT模式在內的公私合作模式（PPP模式）發展迅速，被廣泛地應用到了交通、能源、污水處理等基礎設施項目的建設中。迄今為止，許多發達國家和地區越來越多地采用PPP融資方式進行大型基礎設施建設。

1.4.2 項目融資發展的原因

如同任何新生事物一樣，項目融資的產生和發展都有其具體的原因。從項目融資產生和發展的過程看，項目融資的出現是經濟發展、經濟建設的客觀需要，也是其發展的必然結果。但是世界各國經濟發展的不均衡性決定了項目融資在不同國家和地區發展的原因是不同的。

1.發達國家和地區采用項目融資的原因

從經濟發展的歷史看，許多發達國家和地區以往的基礎設施項目主要由國家財政預算安排，由政府直接撥款建設。進入20世紀80年代，這些國家和地區經濟發展的現實迫使其不得不改變傳統的做法。其一，隨著經濟的快速發展、人口增長和城市化水平的提高，各國對交通、電力及供水等基礎設施的需求日益增長，但同時各國也都面臨財政赤字、債務負擔過重、政府投資能力下降的困境，無力承擔耗資巨大的基礎設施建設項目。其二，一些發達國家和地區企業私有化程度較高，而政府又允許私人企業和投資進入基礎設施建設領域，這既調動了私人投資的積極性，又緩解了國家財政困難，這些都為項目融資的發展和應用提供了較好的客觀條件。因此，減輕政府財政負擔，吸引私人資本參與基礎設施建設，是這些國家和地區采用項目融資的根本原因。

2.發展中國家采用項目融資的原因

長期以來，許多發展中國家都存在嚴重的資金短缺問題，但為了盡快改變本國長期落后的經濟狀況，就必須大力加強基礎設施建設，以消除制約經濟發展的瓶頸。因此，資金嚴重短缺成為經濟發展中的主要矛盾。與此同時，發展中國家大多存在國有部門效率低下，基礎設施管理不善的問題。為解決這些矛盾和問題，許多國家制定了引進民間資本和國外資金搞基礎設施建設的政策，以此緩解財政上的緊張局面并促進國有部門提高效率。正是在這樣的經濟背景下，項目融資不但被廣泛采用，而且還成為引進外資的一種新形式。

1.4.3 項目融資在中國的發展

如前所述，20世紀80年代初深圳沙角B電廠采用了類似BOT的建設方式，它標志著中國利用項目融資方式進行建設的開始。為盡快解決能源、交通、通信等基礎設施嚴重不足的問題，加快基礎設施的建設步伐，改變過去基礎設施建設單純依靠國家財政投資的傳統做法，大膽嘗試項目融資新方式，中央政府在制定“八五”計劃時，國家計委首次提出了運用BOT方式加快基礎工業發展和基礎設施建設方面的新思路。但在具體實踐中，由于多方面的原因，我國項目融資方式發展十分緩慢。

進入20世紀90年代，我國陸續出現了一些以BOT方式進行建設的項目，如上海黃浦江延安東路隧道復線工程、廣州至深圳高速公路、上海大場水處理廠、海南東線高速公路、三亞鳳凰機場、重慶地鐵、深圳地鐵、北京京通快速路、廣西來賓B電廠等。這些項目雖然相繼采用BOT模式進行建設，但只有重慶地鐵、深圳地鐵、北京京通快速路等項目被國家正式認定為采用BOT模式的基礎設施項目。廣西來賓B電廠BOT項目是經國家批準的第一個試點項目，經過各方多年的努力，該項目已取得了全面成功，被國際上很有影響的金融雜志評為最佳項目融資案例，在國內被譽為“來賓模式”。

為使我國項目融資盡快走上正軌，并按國際慣例進行運作，國家對外貿易經濟合作部于1994年發布了《關于以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》（〔1994〕外經貿法函字第89號），原國家發展計劃委員會與國家外匯管理局也于1997年4月發布了《境外進行項目融資管理暫行辦法》（計外資〔1997〕612號），連同以前公布的《指導外商投資方向暫行規定》（國務院令第346號）和《外商投資產業指導目錄》一起，基本構成了中國BOT項目融資的法律框架。

隨著越來越多的基礎設施項目采用BOT方式進行融資，2004年建設部頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號），初步規定了特許經營的適用范圍，參與特許經營權競標者應當具備的條件、競標程序，以及特許經營協議的主要內容等。隨后北京、深圳、天津、濟南等城市相繼發布了基礎設施特許經營辦法，也都對特許經營的相關事項做出規定。自2013年我國開始應用PPP模式發展基礎設施建設。2014年以《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）等政策文件為標志，我國PPP模式作為項目融資的一種重要載體，在市政、交通、能源、水利等基礎設施領域得到全面推動，掀起一輪新的PPP熱潮。

但是目前項目融資在中國的發展還處于挑戰與機遇并存的新局面。

項目融資面臨的挑戰主要來自兩個方面：其一，過去曾長期制約中國經濟發展的基礎產業瓶頸，制約局面已有很大的改變。隨著市場結構的變化，一些領域或地區的某些產品出現了相對過?；蚬┣蟛黄胶猬F象。其二，某些壟斷行業的改革正朝著市場化的方向邁進。例如電力工業體制正在進行以“廠網分離，競價上網”為目標的市場化改革，并在許多省份開始試點，然后全面推行。按照這一改革的思路，電力項目融資中的長期購電協議的簽署就已不具備以往的條件。上述兩點都將影響到項目融資的實施。

特別是特許經營BOT項目和PPP項目，畢竟屬于新生事物，在中國的發展也僅有短短三十幾年的歷史，多數項目缺乏成功的建設、運營、移交的經驗，僅僅依據目前的一些有關特許經營的原則性規定，還遠遠不能滿足實踐的需要。而在英、美、日等發達國家，目前在特許經營方面已經形成完善的法律法規體系，制定出一套操作性非常強的特許經營指南，詳細規定了項目融資各個環節的具體事項，使得BOT項目運作非常規范。這正是中國目前尚需完善的一個重要方面。

在正視項目融資面臨挑戰的同時，還必須看到，隨著中國經濟的進一步發展，新的投資領域和投資機會的出現，為項目融資的進一步發展提供了有利時機。例如，我國在“十五”期間開始加速了城市化的進程，加大了對城市基礎設施投資；正在進行的“十三五”規劃更是提出加快新型城鎮化步伐。政府的公共財政將無法滿足巨大的資金投入，必須采用項目融資等多方融資渠道。

項目融資的發展方向可重點考慮城市軌道交通、城市供水及污水處理等項目。國家和地方也在不斷出臺相應的鼓勵措施。例如2015年，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）中提出“在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措”。2016年，國家發展改革委發布的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）中提出“經濟新常態下，繼續做好基礎設施領域PPP有關工作，有利于推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創新驅動發展戰略，促進穩增長、補短板、擴就業、惠民生；有利于打破基礎設施領域準入限制，鼓勵引導民間投資，提高基礎設施項目建設、運營和管理效率，激發經濟活力，增強發展動力；有利于創新投融資機制，推動各類資本相互融合、優勢互補，積極發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用”。2016年，財政部發布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）中提出“各級財政部門要聯合有關部門，繼續堅持推廣PPP模式‘促改革、惠民生、穩增長’的定位，切實踐行供給側結構性改革的最新要求，進一步推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉變。要以改革實現公共服務供給結構調整，擴大有效供給，提高公共服務的供給質量和效率。要以改革激發社會資本活力和創造力，形成經濟增長的內生動力，推動經濟社會持續健康發展”。可以說，未來中國的PPP項目具有非常廣闊的發展空間，也迫切地需要相關理論的指導，將PPP項目融資模式在基礎設施項目建設領域的優勢最大限度地發揮出來。