第四節(jié)　主要研究內(nèi)容

無論從國際還是國內(nèi)看，中央與地方公共職責分工體系所涉及的內(nèi)容很多，既涉及國家的治理架構，又涉及地方政府的治理模式；既涉及中央與地方政府的職能劃分，又涉及中央與地方的財稅關系；既涉及中央與地方政府的管理幅度，又涉及從中央到地方的行政層級。在具體到新型城鎮(zhèn)化視角下中央與地方公共職責分工體系時，本書重點討論三個方面的內(nèi)容：一是中央與地方事權如何劃分；二是中央與地方財權如何劃分；三是從中央到地方的行政層級有沒有改革的空間，由此形成中央與地方公共職責分工體系的三根柱子。

一、中央政府與地方政府的事權劃分

在我國經(jīng)濟起飛階段，政府把主要精力放在經(jīng)濟建設上，集中力量做大經(jīng)濟總量，使我國成為世界第二大經(jīng)濟體。但隨著我國進入公共產(chǎn)品短缺時代，政府的主要職能應該由經(jīng)濟建設向公共服務回歸，由此形成公共服務型政府的制度安排。在這個前提下，中央政府的主要職能是什么，地方各級政府的主要職能是什么，都需要做出合理的制度安排。中共十八屆三中全會明確提出：“適應加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。”本書立足于到2035年基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，明確界定各級政府的公共服務職能，并力求建立完善的中央與地方公共職責分工體制。在這個基礎上，加強中央政府對地方政府的考核與約束。

二、中央政府與地方政府的財權劃分

在研究中央與地方關系時，財權與事權相匹配是一條基本原則。各級政府事權明確是合理劃分財權的基本前提。為此，中共十八屆三中全會明確提出：“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就需要把實現(xiàn)基本公共服務均等化作為中央與地方財權劃分的基本原則。本書從地方治理的現(xiàn)實需求出發(fā)，提出建立事權與支出責任相適應的制度框架，包括以公共服務為中心調(diào)整財政支出結構、深化稅收體制改革、完善地方稅體系、深化省以下財政體制改革等內(nèi)容。

三、調(diào)整行政區(qū)劃

研究中央與地方公共職責分工，行政區(qū)劃也是必須考慮的一個重點內(nèi)容。從國際經(jīng)驗看，合理的行政區(qū)劃有利于各級政府更有效地履行公共服務職能。當前，中小城鎮(zhèn)公共資源配置不合理已經(jīng)成為制約新型城鎮(zhèn)化的突出矛盾，究其根源，主要在于按行政等級配置公共資源的城鎮(zhèn)管理體制，由此導致我國大中小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。在這個背景下，一方面，需要推進公共資源配置均等化，推動公共資源配置向中小城鎮(zhèn)傾斜，由此促進中小城鎮(zhèn)發(fā)展，使中小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)村轉移人口的主要載體；另一方面，要以新型城鎮(zhèn)化為重點調(diào)整行動區(qū)劃。調(diào)整行政區(qū)劃的話題在十多年前就有專家提出過，也引起學術界的廣泛討論。但是今天，在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，通過調(diào)整行政區(qū)劃推動公共資源配置均等化，顯得更為迫切、更為關鍵。