走向帝國：從稅人到稅地
第一章
城邦時代的貢助國家及其解體
也許你印象中的城邦，打上的都是古希臘的標志。其實從導論中給出的國家類型定義來看，中國在商、西周時期的那些諸侯國，基本上都可以歸為以人口為支撐點的城邦。按照傳統史籍上的說法，商朝建立時，有諸侯三千，而周朝建立時，“所封四百余、服國八百余”。這些所謂的諸侯或封國，應該都是一些以人口聚居為特征的城邦。到春秋戰國時期，中華國家的經濟、政治、文化都發生了劇烈的變化，從國家類型來看此時正經歷著從城邦向帝國的轉型。大致而言，在春秋之前，中國處于城邦時代；而在此之后，中國慢慢進入帝國時代。從戰國中后期開始特別是在秦始皇統一天下后，帝國的根本原則在中國這一地理空間中不斷地展現出來，進而形成光輝燦爛的中華帝國。
應該看到，后世在財政上展現為家財帝國的中華帝國，其制度并非突然出現的，而是在城邦時代奠定的基礎上，在現實力量的作用下，經歷了長期的構想與試驗后才慢慢形成的。本章的目的，就是運用國家／社會這一分析框架，介紹在國家和社會層面上西周初年為后世奠定的歷史基礎，然后介紹此時存在于其中的貢助型財政制度。在中華國家從城邦向帝國轉型之際，財政征收的稅柄從稅人變為稅地，財政類型也經由貢助型的解體而向家財型轉變。
一、在國家層面上的封建制度狀況
西周初年，在廣袤的中華大地上散落的仍是一些人口聚居地，國與國之間應該尚未有明確的疆土范圍。只是在商周鼎革之際，周武王及周公借助于軍事力量，通過分封建制的行為，確立了一個雖簡陋但統一的、行使政治權力的政府。后來的史書將這一分封建制行為概括為“天子建國，諸侯立家，卿置側室，大夫人有貳宗，士有隸子弟”（《左傳》桓公二年），就是說，天子將土地分封給諸侯，讓其建立侯國；諸侯設立采邑，分封給卿大夫；卿也可以將封地再次分封給其下的卿或大夫（置側室）；大夫也可以分封所屬的大夫或家大夫（有貳宗）；士可以以其子弟為仆隸。在后世被反復提起的這一封建制度，是周王室在城邦時代為中國人建立起來的國家制度，它成為后世中華帝國的制度源頭與文化心理基礎。
在西周初年建立起來的這一封建制度，是周王室在總結商代政治制度教訓和自己建構國家的經驗基礎上形成的，它既滿足了國家對社會的征服與統治要求，又充分考慮到當時社會經濟的現實狀況，既是一種可行的官吏制度，又是一種可能的財政制度。在這一封建制度中，最有價值的地方是將商代實質性的部落聯盟關系轉變成君天子臣諸侯的統治關系。雖然在過去的歷史著作中也出現過“夏分封”和“殷分封”的說法，但夏、商時期的分封即使存在，也應該“只是夏商部族自身的分裂繁衍，與周的封建并不是一事”(1)。
（一）西周封建制度完成了什么樣的歷史任務
西周初年的封建制度在國家建構方面，完成了以下兩個方面的歷史任務。
1．滿足了統治的要求
首先，封建制度建立起周王對天下土地和人口的統治關系。封建制度是“周人發明的一項旨在加強對新征服地區統治的措施”(2)，通過周王給諸侯授民、授疆土的形式，明確了全部土地為周王所有、土地上所有人口都必須接受周王統治的要求，即“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的原則。當然，從后世的眼光看，分封行為在制度上宣布周天子對全部土地的產權并因而建立起對附著于土地的人口的統治權，“純粹是周人對天子主權的一種夸張”(3)。不過，要看到的是，這一行為確立了國家行使的公共權力可以支配境內所有的土地及人口的原則，進而奠定了后世中華國家大一統的歷史與心理基礎。
其次，封建制完成了權力資源的配置。由周天子主持，通過土地的層層分封建立起來的封君封臣關系，實質上是在當時的條件下，通過土地產權的授受來實現政治制度的建構與權力資源的分配（包括財政上的權利義務關系）。受封的諸侯國國君在其封國內，可以自由行使他的統治權，對周王所盡義務主要有：定期繳納貢賦、為王服兵役（平亂、征討其他諸侯）、在王廷任官提供親身的服務（只有一部分諸侯需要這樣做），以及新立國君必須得到周王的冊命（表示他和周王之間有君臣關系）等。通過對上述封建行為的復制，各國諸侯也建立起國君與卿、大夫之間的關系，同樣卿與大夫、士之間也建立起類似的關系，最終實現權力資源在各個主體間的配置。
2．考慮到了現實的狀況
現實的狀況至少有以下兩個方面，需要在制度建構時加以考慮。
一方面，在當時的中國大地上，已有一些稀稀落落散布的人群聚居地（即所謂的“諸侯國”）?；谶@一現實，封君封臣關系用制度的形式承認并保障這樣的諸侯（多為殷商時代的遺族和仆從諸侯）的現狀與利益。與此同時，周人還將自己的近親近族，以新封諸侯的形式，向東方進行武裝殖民，以擴張本族勢力并實現就近監控原住民的目的。錢穆先生將這一過程描述如下：“西周本是一個農耕部族，他們征服了殷朝，遂把他們的近親近族，一批批分送去東方，擇定交通及軍事要沖，圈地筑城，長期屯駐。一面耕墾自給，一面建立起許多軍事據點。原有的殷代遺下的幾許舊的城郭與農耕區，被包絡在這一個龐大交通網與許多軍事據點之內的，也只有接受他們的新制度，成為他們統屬下的諸侯國了?！?a href="#jz_1_23">(4)
另一方面，基于人群聚居地的血緣相近特征和當時較為普遍的宗法文化，封建制采用了宗法制，將原始的血緣傳承關系演變成為政治統治的原則。例如，各級領主之間彼此有著濃厚的宗族關系，形成了統治西周的寶塔式宗族貴族統治階層。同時，在受封的各級貴族中，爵位和土地世代相襲傳承，嫡長子繼承上代的貴族身份（即嫡長繼承制）；在宗族中，嫡長系統是大宗，而庶子系統是小宗，小宗必須服從大宗。與上述宗法制相關聯的，還有宗廟祭祀制度、族墓制度、姓氏制度等，這些制度后來被統稱為禮制。在這樣的封建制度中，周天子與諸侯、諸侯與卿大夫、卿大夫與士的關系，既是政治權力關系，也是血緣宗法關系。周王不僅是君主，還是宗主；在血緣關系中處于不同等差地位的每個家族，同時也是國家政治結構的不同環節。由此建立起來的家國一體秩序，“就是把父、長子關系為縱軸、夫婦關系為橫軸、兄弟關系為輔線，以劃定血緣親疏遠近次第的‘家’，和君臣關系為主軸、君主與姻親諸侯的關系為橫軸、君主與領屬卿大夫的關系為輔線，以確定身份等級上下的‘國’重疊起來”(5)。
（二）如何評價西周封建制度的歷史地位
從國家類型的視角看，雖然通過對土地的占有和轉讓，西周的封建制度實現了統治，分配了權力，但只是在理念上部分地實現了將權力的承載體從人格轉向土地財產，還沒有真正建立起實質性的以土地為支撐點的國家，就是說尚未進入帝國時代。然而，應該看到的是，基于當時的現實狀況建構起來的這一確立統治關系的封建制度，卻是后世“家國一體”的中華帝國的制度淵源。
同屬城邦時代的古希臘，與此相比則頗為不同。古希臘城邦不存在具有“統一”外觀形式的國家籠罩其上（只因對奧林匹斯山眾神的共同崇拜而取得某種有機的相互聯系），它們彼此獨立，政治制度趨于多樣化，不存在濃厚的血緣色彩與宗法關系。
相對而言，中世紀西歐的封建制度，在形式上與西周封建制比較相似，這也是用“封建制”來翻譯英文“feudalism”的原因所在。但在實質上，二者還是有很大的不同。在西歐封建制下，政治權力來源和分配純粹依賴于土地而沒有宗法色彩；國王只是封建形成的眾領主中的第一人，由國王分封形成的大領主再次分封形成的小領主并不對國王效忠（即法國國王曾宣稱的“我的附庸的附庸，不是我的附庸”），就是說西歐封建初期的國王在理念上并未建立起針對全國的領土與人口的統治關系。
二、在社會層面上的人口聚居狀況
如果說上述封建制度體現出來的主要還是國家方面的內容，那么在這種封建制籠罩下的社會經濟狀況是什么樣子呢？
在分封制理念下，似乎所有的土地都已被分掉，沒有無主的土地，而且各諸侯國疆域范圍明確。但在當時尤其是在西周初年，這只能是一種想象而非真實。封建制籠罩下的大地上，除了部分地區（如王畿）外，絕大多數諸侯國應該都呈點狀分布，這些點由一座（少數可能超過一座）城邑及其毗鄰的土地構成，一般處于交通及軍略要地。與古希臘城邦相比，相似之處在于它們都是一個個相對孤立的由城池構成的人口聚居地；不同之處在于，中國的這些城邦散落在中原大地上，以農業為主，而古希臘城邦有不少位于河流入?？?，農業和商業都比較發達。
（一）三類人群共同體
這樣的聚居地，作為人的共同體，依據與被分封的諸侯的親疏關系，形成以下三類不同的群體。
（1）國人 “國”最早的含義是指受封者所居住的城池，因此國人就是住在城池里的人。到了后來，隨著人口擴張，越來越多的國人遷移到城外新開辟地區（原來的荒野）居住，國人的含義也有所擴大。大體上，“國人”居住在城邑或近郊地區，多數是從原來周部落所在地或者從被征服的原殷商故地遷徙而來，或者是他們的后裔。國人平時耕種國家分配的“份地”，承擔的義務主要是軍役，即在戰爭爆發時加入戰斗。古代典籍中記載著大量這樣的事例，即在戰爭爆發時，“國人”集中到太廟前，從那里領取武器（或自帶武器裝備），并參加誓師等多種儀式活動，然后出征。“國人”還享有一系列的特權，如財政負擔較輕（僅有諸如戰爭時提供草料等有限義務）、有權獲得官學教育、諸侯國主在做出重要決定時要咨詢他們的意見等。
（2）野人 野人的居住地一般離城邑有一定距離，他們基本上都是周部落移民到來之前的原住民或其后裔，接受周王派來的統治者的統治。野人與國人的區別是，他們沒有服軍役的義務，但財政負擔較重，也不能像國人那樣享有官學教育與政治上的特權。對國人與野人在居住地和管理方式上進行區分的制度，一般被稱為國野制（或都鄙制），它是后世社會組織和基層政權建設的基礎。在與下文中所說的夷人相區別時，“國人”與“野人”合稱為“華夏（人）”或“夏（人）”。
（3）夷人 夷人是指未納入王化的當地原住民，或者因各種原因從城邑中逃跑出來的人。對這些人，諸侯國的統治者不能進行有效的統治。此處“夷人”的說法是一種統稱，一般的說法是，“東夷、西戎、北狄、南蠻”。從東西南北來分別命名，似乎表明他們居住在周的四境之外，并構成各自獨立不同的群體。事實上，不同的稱呼指稱的都是未服“王化”的人群，這些人至少一開始有許多散居或出沒在諸侯國境內或者諸侯國間的大片荒野之中，遠離城邑，大多過著遷移性的狩獵或采集生活，也有一部分可能已從事農耕。其中有一些夷人可能已有自己的政權組織，但不受周天子的承認。隨著周人勢力的增強，夷人要么被不斷地同化（以至于逐漸成為野人），要么向四境遷移并漸漸建立自己的政權組織。到了春秋后期，中原地區戎、狄、蠻、夷等名字逐漸在地理上消失，華夏成為中原地區的主體。大體上，夷人與國人、野人的區分，相當程度上只是出于經濟社會組織和文化上的區分，而不是人種的差別。一般來說，經濟社會上的區分，是耕稼城郭諸邦與游牧部落的不同，文化生活上的界限則主要為是否遵從周禮，即所謂的“諸夏用夷禮則夷之，夷狄用諸夏禮則諸夏之”。
（二）生產方式的組織
在人群區分的基礎上，生活和生產的組織按以下兩種方式進行：一方面，人與人主要按血緣原則聚居，并按宗法原則組織在一起，秩序的協調主要表現在禮制中；另一方面，按照所謂的“井田制”原則分配土地、從事生產。
生活的組織，此處略過不提。就生產的組織而言，一般的說法是井田制。對井田制，傳統的說法如下：國家以周天子的名義將天下一切土地的產權，清晰界定給各諸侯貴族；然后大大小小的諸侯和貴族將可耕地平均分配給農民，每一家受田百畝，這是所謂“私田”，八家又共耕“公田”百畝（其收獲物以祭祀所用為名上交給諸侯貴族），作為受田的義務；私田、公田組成“井”字形，四周為私田，中間為公田；受田并非終身，一般二十歲受田，六十歲歸還給公家。
以今天的眼光看，由于山川、河流和地形等原因，很少有土地能夠以井田形式來劃分。因此，當今學者的主流看法是，井田制在相當大的程度上只是后人的一種想象，是對當時村社共同體共有共耕土地制度的一種反映(6)。在當時，農業生產活動和村社內部事務（定期的土地分配、溝洫整理、公田勞動、貿易和手工業生產等），應該是由聚居人口的村社共同體集體承擔的，諸侯貴族無需承擔直接組織和管理農業生產的義務，而是將其簡單地交給村社共同負責。同時，村社共同體成員集體承擔為諸侯貴族無償耕種部分土地的義務，并上繳收獲物。就是說，將名義上為貴族所有的耕地，區分“私”田和“公”田，私田上出產的農產品歸耕種者村社共有，公田上出產的農產品歸領主們所有。有些時候，耕種者還需以私田上出產的農產品向領主們繳納一定比例的貢賦（如戰爭時期繳納一些糧食和草料），以及為領主們無償提供一些力役服務（公共工程或戰爭時的勞役）等。
對于那些非耕地，包括草原、牧場、澤地、獵區、魚池、山地、森林、礦場、鹽池等，在名義上也屬于封君所有。但至少在西周初期，貴族事實上無力對其進行管理，而更多地依傳統習慣由村社農民共同使用。就是說，任由農民們到這些地方捕魚、伐木、燒炭、煮鹽等。
三、城邦時代以人口為支撐點的貢助型財政
在周初封建制下的各諸侯國說是國家，其實只不過是稀稀落落散布在廣袤大地上的人群聚居地，因而在國家類型上屬于以人口為支撐點的城邦。在這樣的城邦中，財政制度形態表現為城邦時代特有的以“人口”為支撐點的貢助型財政。在這樣的財政類型下，力役是最為重要的財政收入形式，用于祭祀的費用是最為重要的財政支出，而財政管理中公私不分是常見的現象。
（一）依“人”為原則，以力役為形式組織財政收入
按照周初分封原則并受城邦時代的現實約束，周天子的財政收入主要有兩種形式。一種形式是以“貢”的形式，從不同等級的諸侯或臣服國家那里獲得數量不等的實物性財政收入，這在財政總收入中多數時候應該比重不大。“貢”的繳納，遵循“任土作貢”（當地出產什么就進貢什么）原則，其作為君臣關系的象征意義應該大于財政收入的實質意義。諸侯（或方國、部落）繳納的土特產品，古籍上有多種記載，如賓、獻、來享、貢等，此處稱其為“貢”是一種統稱。另一種是以“助”的形式，從生活于封地（即“千里王畿”）上的民眾那里獲得力役性質的財政收入，這很可能是周天子的主要收入。各級諸侯和卿大夫所獲得的財政收入應該與周天子相類似。本書稱此時的財政類型為“貢助型”，正來源于此。
當然，力役性質的財政收入，又根據人的身份不同，表現為不同的種類。中下貴族和國人住在城內，為自己的上級貴族提供的主要是軍役（軍事服務），即在戰時作為戰士提供兵役服務（至少在初期可能需要自帶武器）。野人住在郊外，主要為貴族提供勞務，無償耕種（為貴族提供農產品的）“公田”，即傳統中所謂的“借民力以助公田”。大體上，在周初，國人只服兵役，不需要繳納車、馬、兵、甲等軍事費用（軍事費用與祭祀、祿食等行政費用，同出于公田收入），戰時可能需要交納食草等部分實物（即所謂為軍事目的而征收的“賦”）。而野人沒有資格服兵役，只能提供勞務，在“公田”上勞作。國人和野人可能還需要為公共工程共同提供勞役。按《周禮·地官·司徒》記載，在城廓地區的勞役提供者（即國人）為年滿20至60歲，在郊野地區者（即野人）為15至60歲的夫男，免役者為國中貴者、賢者、服公事者、疾者。需要交代的是，被現代學者考證大體成書于戰國（甚至有可能成書于漢初）的《周禮》，對財政的上述描述是否準確反映了周初的現實是有一定疑問的。除了力役外，《周禮》還記載了西周時一些其他財政收入形式。如“九賦”，從內容上看大體接近于土地稅或雜稅，還有“軍賦”，即為軍隊提供馬、牛和兵車。但這樣的記載并不能確定就是周初的真實歷史狀況；而且，即使在現實中存在，數量上可能也不大。
如果孟子在《滕文公上》的名句反映真實財政負擔的話（“夏后氏五十而貢，殷人七十而助，周人百畝而徹，其實皆什一也”），那么財政負擔率約10%。這也是中國傳統治國思想中理想的財政負擔水平，正如美國學者亞當斯注意到的，10%的財政負擔率被儒家學者視為“理想的公平稅收制度”(7)。
（二）財政支出項目簡單，祭祀支出突出，軍費支出與官俸支出不明顯
在封建制原則下，財政支出項目簡單而明確，主要是祭祀支出、國君家庭消費和公共工程支出等。祭祀天地神鬼和祖宗先輩的支出顯然最重要，反映出祭祀在周王朝國家運行中的重要性，正如名言“國之大事，在祀與戎”（《左傳·成公十三年》）所反映的歷史狀況。此時祭祀支出與國君家庭支出大多為實物形式，因而直接用實物性財政收入來支付。公共工程支出也大多由民眾親身服役來完成。
在分封制下，被封諸侯有義務拱衛王室，得到土地的民眾（主要是國人）也有義務自備武器為諸侯打仗。在這種親身服役的情況下，后世作為嚴重負擔的軍事支出，至少在周初并不明顯。
輔助周王和諸侯實施統治的官吏，基本上也不拿俸祿。他們依爵位不同獲得不等的土地，以土地收入作為祿食，官職、爵位和土地在特定貴族家族的宗主之間“世襲”，這就是世卿世祿制。在這種制度下，周初國家財政也沒有明確的官俸支出項目。不過這一財政支出方式也帶來了一個困境，那就是國君（周王或各諸侯國主）賞賜給官員的土地越多，自己留存的就越少，進一步贏取官員忠誠與效力的能力也就越小。這就為俸祿制代替分封制埋下了伏筆。
（三）財政管理上公私不分和“式法制財”
由于這一時期的國家只是民眾聚居地，君主家庭規模小，政府結構非常簡單，君主的公務活動與私人活動往往不分。在財政管理上的表現就是，至少在周初國家財政與王室財政（或封君財政）區分不明顯。
周王與各諸侯各有財源，各自支出，天子取于王畿，諸侯取于封地。由于財政收入大多采用實物形式，而且常有特定形式的“貢物”來支持，因此形成了這一時期特有的“式法制財”。所謂式法制財，源于《周禮》中說的“頒財，以式法授之”，即具體收支項目互相對應且保持平衡，即特定的收入用于特定的支出項目，收支對口、專物專用。按《周禮》的記載，國家經常性收支項目以“九賦收入供九式支出”：邦中之賦，以待賓客之式；四郊之賦，以待芻秣之式；邦甸之賦，以待工事之式；家削之賦，以待匪頒之式；邦縣之賦，以待幣帛之式；邦都之賦，以待祭祀之式；關市之賦，以待羞服之式；山澤之賦，以待喪荒之式；幣余之賦，以待好用之式。不過，正如前面提及的，《周禮》到底在多大程度上反映周初的真實情況并不能確定。只能說，由于當時實物財政的特點，在現實財政活動中應該存在著大量的專物專用的情況。
值得一提的是，《周禮·天官冢宰》中對西周時期財政制度中的會計體制進行了詳盡的描述，這應該部分地反映了當時的財政管理制度狀況。比如，它說西周時主管會計的部門是“司會”，會計工作中有專門的票據（參互、月要、歲會）等，還說有上計的法定時間，即三年大計群吏，也有平衡財政收支及會計考核的部門和人員（職內、職歲）等。
直到西周后期，在政治觀念上才開始將王室與國家進行區分，并相應地在制度上出現內廷與外朝的劃分。隨之財政管理上慢慢區分出內廷財政（王室財政）與外朝財政（國家財政），并分別地加以管理。
四、封建制瓦解的現實
西周初的封建制，是基于當時的歷史條件而建立的。隨著人與自然關系的變化以及國家間競爭關系的加強，到了西周末東周初，原來封建制的條件或基礎大大改變，封建制也因此逐步瓦解。在此期間，國家類型上的中華國家開始從以人為支撐點的城邦逐漸緩慢地向帝國轉型。在此期間，各諸侯國紛紛變法，努力探索即將來臨的帝國制度形態。
于是到了春秋戰國時代，在現實中出現了下述三個方面的變化：人與自然關系調整、邊疆國家興起和集權型政制形成。這些變化既是封建制無法繼續維持的表現，其本身又成為封建制進一步瓦解的原因。
（一）人與自然關系的調整
西周初年實行封建制，一個重要的原因是當時的人群以聚居的形式散落在大地上，而分封制更適應這樣的現實狀況?？墒堑搅舜呵飸饑鴷r期，人與自然關系發生了變化，這些變化表現在兩個方面，一是由人口繁衍帶來的變化，二是由生產技術重大進步帶來的變化。這些變化的發生，推動了封建制在現實中的瓦解。
西周初年建構起來的封建制，在當時的歷史條件下能夠比較有效地保障聚居人群的生存與發展?？捎脕砑右院饬康囊粋€鮮明指標就是人口不斷增加，到春秋戰國之際中原大地上的人口已大致達到2000萬人。隨著人口的繁衍，在土地報酬邊際遞減規律的作用下，耕地上的人均產量越來越低。就是說，人口數量開始對原有耕地資源產生越來越大的壓力，于是人們不得不紛紛涌向那些未開發的土地，對其加以墾植，從而形成大量在原有產權體系之外的“私田”，這樣的土地產權關系現實離原來的“井田制”愈來愈遠。隨著土地的大規模開墾，未開發土地的數量大大減少，于是突破原先土地分封的界限、通過對外擴張以增加土地成為普遍性的要求：一般的民眾要求獲得更多的土地（即外延增長方式）來養活日益增長的人口，下級領主要求更多額外的土地以便形成脫離上級領主產權體系的“私田”，而國君則需要更多的領土以增強國力。就這樣，爭奪土地慢慢成為國家的內在要求，并成為帝國時代來臨的先聲與標志。
生產技術的重大進步，指的是此時生產工具水平已大大提高，其標志是戰國時期鐵器投入了使用，另外還有諸如水利灌溉工程得到開發，耕作技術和勞動技巧得以改進等。在這樣的條件下，生產效率越來越取決于勞動者對生產工具使用的努力程度。原先向領主提供勞役的集體耕作制度日益顯得落后，無法以足夠低的監督費用讓勞動者提供有效率的勞動。這一狀況，在古代典籍中屢有反映。如“民不肯盡力于公田”（《春秋公羊傳》宣公十五年），以及“今以眾地者，公作則遲，有所匿其力也；分地則速，無所匿遲也?！保ā秴问洗呵铩彿制罚?。相比之下，小農家庭作為農業生產單位更有效率，也因此日益成為基本的單位。此時，五到八口之家的小農家庭，可以相對有效地耕種“百”畝之田（相當于后世的32畝左右）。楊寬先生指出，與西方直到14世紀由于水力鼓風機的采用才使得冶煉鑄鐵技術推廣不同，中國在公元前6世紀的春秋晚期即能夠冶鑄白口生鐵（得益于冶鑄青銅器的鼓風設備），并以此來鑄造鐵器農具。因此，從戰國開始，中國人就能以家庭為單位進行農業生產(8)。這樣的小農生產方式，事實上一直保持到清末。他的意思是說，在中國形成以家庭為基礎的社會文化和政治制度，起決定性作用的是以家庭為單位的小農經濟這一物質文明基礎。上述變化，也要求對原有的封建制度進行調整，并以家庭生產方式為基礎重構國內的經濟和社會制度，從而通過效率的提高（即內涵增長方式）來養活更多的人口。
（二）邊疆國家的興起
公元前771年，西周的國都鎬京陷落，第二年周王室與西周貴族宗族東遷至洛邑。這一標志著春秋時期開端的歷史事件，事實上為各地方政權提供了一個完全不受中央控制的自由競爭空間，或者說為各國間展開領土爭奪戰減少了約束(9)。于是，原有的封建秩序開始不斷地被突破，其中最為突出的表現就是邊疆國家的興起。
本來，在封建制的安排下，各諸侯國是難以擴張領土的。首先，在權力上，未經周王許可，諸侯國無權擴大自己的領地。其次，在現實中，諸侯國擴張還受到以下兩個條件的制約：一是在王室力量獨大及姬姓諸侯占優的前提下，諸侯國之間實力相對均衡（誰也征服不了誰）；二是在宗法制下，“親親尊尊”的宗法理念能夠發揮巨大的道德約束作用。在封建制初期，上述兩個現實條件是完全具備的。周王室直接統治的范圍極大（王畿“千里”而公侯國統治范圍一般只有“百里”），姬姓諸侯占了大多數（《荀子·儒效》中說，“周公屏成王而及武王……兼制天下，立七十一國，姬姓獨居五十三人”），封國又集中分布在水土肥沃的河南地區，這就使得姬姓諸侯相對于其他諸侯勢力比較強大。同時，由于國與國比較鄰近，加上分封時間不長，宗法原則仍有較大的約束作用。
隨著時間的流逝，情況發生了變化。首先，周王室本身力量迅速下降，特別是王室東遷后，王廷實力無法維護既有的封建秩序。平王東遷，既是王室力量衰落的標志，因為王室無力抵御犬戎與部分諸侯對國都的入侵，同時它又進一步導致了王室力量的衰落（東都附近的王畿過于狹小），在與鄭國的資源爭奪戰失敗后，周王室的實力便下降為一般的諸侯國了。其次，宗法理念對諸侯國的影響越來越有限，即使經過通婚等手段加強彼此的血緣關系，但數代人之后，親親尊尊關系很難對各諸侯國主的行動產生大的激勵與約束作用。
邊疆國家的興起，還有一個重要的原因是諸侯國之間實力均衡的制約因素消失，特別地，姬姓諸侯勢力不再占優，原因在于它們被集中分封在肥沃的中原地區。在宗法原則及彼此勢力均衡的制約下，這些國家很難通過兼并戰爭獲得成長。與此相對照的是，被分封在邊疆的諸侯國，面對的主要是蠻夷，擴張領土既占有道義上的高地，又具有力量上的優勢，因而獲得成長的良機。在后來出現的戰國七雄中，秦、楚、齊、燕都是這樣的邊疆國家，而趙、魏、韓三國原屬的晉國，也是這樣的邊疆國家。
于是，以邊疆國家為代表的各諸侯國之間的領土爭奪戰，便如火如荼地展開了。原來以人為支撐點的城邦，國家活動以移民、聚居、宗法團結為主，此時轉向以土地為支撐點的帝國，國家活動主要以奪取土地（及附屬人口）為目的的爭霸滅國戰。傳統的說法是，此時從德治時代轉到了霸道時代。春秋時，齊桓公并國三十五，而楚莊王兼國三十九。戰國時，諸侯國間的兼并戰爭更加劇烈，從諸侯林立減并至七國爭雄。
（三）集權型政制的來臨
邊疆國家的興起，既是此時封建制松弛以至于無力約束各諸侯國的后果，又因其加劇了國家間競爭而推動了政制的集權化與封建制的持續瓦解。這是因為，要贏得國家間生存競爭的勝利，就需要盡可能地集中人力財力；而要集中人力財力，就必須進行基本制度的變革。晉惠公（公元前650—前637年在位）時代，晉為秦所敗，割讓黃河以西的領土。面對這一不利形勢，晉國貴族鼓勵國人和野人前去荒野地區開墾土地（即史書記載的“作爰田”），并向這些新墾土地征收稅賦。同時，晉國還開始從這些開荒者中征召士兵以擴大兵源，這使國人和野人之間的傳統界限變得模糊起來（原來只有國人才從軍打仗）。這一歷史事件，特別典型地揭示出國家間競爭對于土地制度和財政制度改革的推動作用，并進一步顯示出封建制瓦解的現實。
到了戰國時代（戰國開始的時間，不同的學者分別定為公元前481年、公元前475年或公元前468年），基本制度的變革進一步加劇，這體現為以土地產權為核心的財政制度和以官吏選用為核心的行政制度兩個方面。財政制度的變革，將在下文予以探討。而行政制度方面的變革，突出表現在創造了一種集權型體制，表現在郡縣制代替國野制、文官科層制代替世卿世祿制、軍功制代替身份制（官職爵位的取得不依出身而靠戰功）、以法治國代替以禮治國，還有實行嚴格的戶籍制（對聚居人口實行嚴格管理以此作為納糧當兵的基礎）、統一度量衡制等。其他幾個方面比較好理解，對郡縣制和文官科層制還需要做一點介紹。
1．郡縣制
就地方政權體系而言，原來在封建制下實行的是國野制（或稱都鄙制）。如前所述，“國”指國人居住的城市，“野”是野人居住的城外農村，這樣一種地方組織制度最初只是一種簡單的聚居區分。后來，各國在“國”“野”不同聚居區不斷地完善基層政權，并對民眾實行編組管理。如史書中記載的，管仲在齊國“參其國而伍其鄙”。在春秋中后期，一些國家（最早是晉國）在新占領地區推行由國君直接管理的縣、郡管理體制。“郡”一開始設在邊境，區域雖大但人口稀少，地位比縣低。到戰國時期，隨著邊郡的繁榮，中央開始在郡之下分設縣，從此郡在建制地位上高于縣，逐漸形成郡、縣兩級地方組織?？たh制與原來的分封制最大的不同是，郡、縣長官“當則可，不當則廢”，可由國君隨意任免，而且地方嚴格地服從中央。對郡縣制之下的鄉邑百姓，也實行了一定程度的組織化管理，如秦國“令民為什五，而相牧司連坐”（《史記·商君列傳》）。
2．文官科層制
周初中央官職或各諸侯國的官職，大多由貴族兼任且世襲（世卿制），而且文職武職未實現職業化分工。作為貴族的官員，從其封地獲得供養而沒有專門的薪俸（但可能獲得賞賜）。到了春秋末年，隨著相與將的出現，文武二職開始分途，并且職官制度從世卿制轉為任官制，官員由國君直接任命而不再由貴族世襲，下級必須服從上級。此時國君任命官員雖也賜予爵位，但這種爵位除表示政治等級之外，主要是作為薪俸的標準（以糧食或貨幣來支付）。對這樣的官員，國君一般不再封給采邑；即使獲得采邑，一般也只食其租稅，采邑的行政權歸中央政府。
上述對國家基本制度的變革，一般稱為“變法”。“變法”首先由分晉后新立的、處于“四戰之地”的魏國發起。魏文侯（公元前445年至公元前396年）時期，在李悝（公元前405年任相）主持下，魏國以法家思想為指導發起改革。魏國因改革而實力大增，并主導了當時的戰國格局，時間長達近50年。這一成績迫使其他諸侯國紛紛跟進，特別是吳起入楚、商鞅入秦，都是承襲魏國已有的經驗而進行的“變法”，這樣就在主要的諸侯國中引發了改革的浪潮。大規模改革在趙國開始于公元前403年，在楚國開始于公元前390年前后，在韓國開始于公元前355年，在齊國開始于公元前357年左右，秦國則在公元前356年和公元前350年分別進行了兩次改革。
五、作為帝國制度雛形的“王制”
在人與自然關系調整的基礎上，在國家間生存競爭的壓力下，各諸侯國紛紛變革自己的基本制度。因這些巨大變化的發生，明末學者王夫之將戰國時期稱為“古今一大變革之會”。這種變化既體現在社會中生產生活方式的變化，又體現為新的國家制度的形成。就是說，從今天的眼光看，戰國時期的政制變革，事實上標志著從以人為支撐點的城邦向以土地為支撐點的帝國的轉型。由此建立起來的基本制度是后世中華帝國制度的雛形，其突出的標志就是在各諸侯國建立的王制。
（一）戰國時期的“王制”
戰國時期，各諸侯國主紛紛改稱為原來周天子才能用的稱號“王”，“王”也因此成為各國君主的統一稱呼。稱“王”，不僅意味著各國對周初封建制以及對周天子權威的徹底否定，更為重要的是，它標志著一種新的政治制度的確立和新的國家類型即帝國的產生。就是說，雖然同樣稱為“王”，戰國時的王制與西周初的王制在性質上相當不同，二者處于不同類型的國家中：在戰國時期，君主都稱王，且彼此承認自己的統治權只及于領土范圍內，而不再是西周初期泛泛的“溥天之下，莫非王土”，表明了此時君主依托于自己實際控制的土地所有權而建立統治權；戰國時期的“王”，是對領土范圍內所有臣民都擁有統治權，而西周“王”的統治權其實只在“千里王畿”之內，對其他諸侯國實際上只有宗主權。
戰國時期的王制，其立足的產權關系也有了很大的變化，顯露出帝國的特征，其中最為重要的是，國家共同體對土地和人口的支配權落實到了君主個人及其家族身上?；蛘哂媒裉斓姆烧Z言來描述就是，以君主的個人所有制（或君主家庭所有制）形式，來實現國家共同體對土地及其附著人口的支配權，或者說國家的公共權力借由君權來表現自己。當然，國君不可能親自管理龐大的領土，于是發展出前已述及的科層制、郡縣制等制度，并借助于土地的私人占有制度來實現土地有效率的使用。所謂土地的私人占有制度，是指此時的土地被配置給了一家一戶的小農來耕種，由農戶家庭自主地決定土地的耕種和收獲過程。在這樣的土地私人占有制度下，農戶家庭耕種的土地可能直接來自國家，這樣的農戶就是自耕農，也可能來自地主，這樣的農戶就是佃農。應該承認，在當時的歷史條件下，這種以君主個人所有及個人負責的產權制度與政治制度，在效率上優于城邦時代的共有共用制和等級領主制。
此時的王，事實上有三重身份：（1）作為自然人的自己；（2）作為王室家族的代表；（3）作為國家共同體的代表。于是，三重身份就形成了以王為中心、層層向外的同心圓的結構，從王個人逐漸擴大到王室（王家宗族），最后擴展至整個國家。在這一結構中，家是國的基礎，國是家的放大，而王既是王室家族的中心，又是國家的中心，從而成為家與國統一的關鍵，協調著其中的關系，進而形成家國一體的政制。
“化家為國”和“化國為家”這樣兩個通俗的說法，就體現了上述君主以“王”的名稱所代表的各種關系。“化家為國”，體現了帝國國家的建構方式與過程。若用國家／社會這樣的分析框架來看，就是以王為代表的王室家族，由于掌握著國家而擁有巨大的力量，征服了社會，并對其進行塑造，以創造服從與秩序，從而完成從“家”到“國”的轉化?！盎瘒鵀榧摇保w現了社會對國家的要求，就是說要求國家治理遵照當時社會中最具合法性的宗法原則，治國方法要模仿治家方式，君主和各級官僚應該以父母對子女的方式來對待萬民。由于父親對待子女既有苛刻管理的一面，也有溫情慈愛的一面，因此君主對待百姓也應該恩威并重。中華帝國后來發展出來的儒法共治的治國方式，正是基于這一基礎而形成的。
（二）“王”對國家與社會二者關系的協調
在這樣的雛形帝國中，大家長的角色與責任，著落點理所當然的是在“王”（秦統一天下以后改稱“皇帝”）身上。
此時的“王”，既是國家與社會互動形成的制度結果，又進一步地成為二者互動的制度渠道?！巴酢奔仁菄业淖罡呤最I，掌握著有力的工具（軍事力量、官僚組織等），對國內土地及其人口實施有效的控制；又是社會的代表，代表著普遍性的家庭、家族式生活方式和宗法原則?！巴酢睖贤ㄖ鴥蓚€部分：作為軍事力量與官僚組織的首領掌握著國家，要求集中權力以提高效率，并被要求對國內的服從與秩序負責；作為真實的王室家族的族長和象征性的國家共同體最大的家長，被要求對社會的福利責任負責，對國內所有的家族和宗族負責，確保宗法關系和生產生活方式的持續。
“王”的地位獲得，也具有雙重性。一方面，它是運用國家力量對社會進行征服的結果，傳統術語“打天下者坐天下”就反映了這一事實。另一方面，“王”又必須服從社會的要求，尊重宗法原則，王位實行“嫡長繼承制”及國家治理“以孝治天下”就反映了社會中的宗法原則。當然，作為自然人的“王”，他的欲望與要求，與國家及社會的要求有時會一致，有時并不一致。此時，君主的“私”欲與國家及社會的“公”要求存在著可能的沖突，這就為后世帝國政治的演變埋下了伏筆。
六、轉向以“土地”為支撐點來獲取財政收入
在從城邦向帝國轉型的過程中，發生變化的基本制度除了上述行政制度外，還有為國家活動提供資源的財政制度。在春秋戰國這一時期，西周初年通過封建而形成的城邦財政制度不斷地變化，以順應社會的發展，并努力地為正在形成中的帝國提供財政的支持。隨著城邦時代的結束與帝國的來臨，財政類型也從周初城邦的貢助型初步轉變為帝國的家財型。
如前所述，隨著人與自然關系的變化，以“人”為支撐點的城邦國家，在社會層面發生了巨大的變化并因此對國家的變革提出了要求。顯然，在國家制度方面，此時再堅持原有的財政制度已不合適。于是，在春秋時期，財政制度出現了重大的變化，集中表現為原來各級領主依“人”為支撐點、以力役為主要形式獲得財政收入，逐漸變為以土地為支撐點來設計產權歸屬、組織財政收入。當然，在這一過渡過程中，可能還有一些其他方法曾被用來組織財政收入，如周厲王時“擇其善畝谷最好者稅取之”（《春秋公羊傳·何休注》），就是說，領主獲得的財政收入不再由公田提供，而來自被挑選出來莊稼長得最好的那塊田地。這樣做顯然比起原來只收取公田出產物要有效得多，只是管理成本仍然過高。于是，土地產權與財政制度在現實中不斷地調整，以適應社會與國家中出現的種種變化。
（一）土地產權的變化
在春秋時期，土地產權方面的基本變化如下所述。
1．針對耕地實行“通公私”
各諸侯國紛紛廢除原來在耕地方面實行的領主所有制，不再遵行分封所需的受田還田程序，取消公田和私田的劃分方法，將所有的耕地（包括原來游離于國家控制之外的新辟私田）一律規定為君主所有。與此同時，打破原先實質性的土地村社共有制，允許私人占有與使用土地，鼓勵農民自由增辟耕地。這樣就建立起一種家財型產權方式，就是說，君主將原來名義上自己擁有的土地產權落到實處，無論是原有耕地還是新辟耕地一律歸國君所有，以君主個人所有的方式建立起類似于今天主權國家所擁有的土地終極所有權；各貴族領主在承認君主權力的同時，有權占有自己封地中原來按習慣公用的土地，對其行使真正的控制權與收益權（但在封地中原有的統治權慢慢被剝奪），成為類似于今天意義上的只擁有經濟權利的地主；在農民家庭中，自耕農對于國君所擁有的土地（特別是新開的耕地），擁有類似于今天的永久使用權，佃農對所耕種的地主土地，在相當程度上擁有今天意義上的使用權。
公元前645年，晉惠公作爰田（承認國人開墾的私田為合法）、作州兵（承認國人、野人在國野之間開墾的荒地合法，但要求負擔軍賦），開啟了春秋時代田地私人占有合法化的先河。此后，各國都陸續跟進，如魯國“初稅畝”“作丘甲”“用田賦”，楚國“量入修賦”，鄭國“作丘賦”等行為。起先，各諸侯國對國人的耕地特別是私田，承認私人占有的狀態，后來將這一政策進一步推廣到野人。這樣，無論是國人還是野人，他們都成為國家編戶管理的、占有耕地的小農。當然，上述產權體系方面的變化并非一蹴而就的，直至戰國結束，貴族在自己封地內的統治權也未徹底喪失。
2．針對非耕地“設禁地”
對于非耕地（草原、牧場、澤地、獵區、魚池、山地、森林、礦場、鹽池等），國君也宣布并落實自己的所有權。在現實中的表現就是，君主將大量非耕地劃為“禁地”，禁止民眾自由進入。在事實上無法禁止民眾到禁地的情況下，由原來的按習慣共用，轉為容許民眾進入禁地，但對他們從禁地中獲得的出產物（或在此基礎上加工而成的商品）進行財政征收。史上有名的事件是，周厲王時期，對原先一直由國人無償使用的山林湖泊開始征稅（“專山澤之利”），引起國人的不滿。周厲王對這種不滿采取高壓政策，最終激發起大規模的國人暴動。
部分非耕地可能一開始就被控制在貴族手中，他們向使用者收取租金或其他形式的收入。但隨著國君逐步確立起對國內土地的產權，向禁地出產商品進行財政征收的權力逐漸為君主所壟斷。
（二）財政制度的變革
春秋時期土地產權制度的上述變化，在效率上是一種巨大的進步。它適應了勞動工具和生產技術的變化，激發了農戶的生產積極性。各諸侯國也因此獲得了遠超以往的財政收入，國家實力得以競爭性地提升。
在土地產權變革的基礎上，財政制度也發生了巨大的變化。西周時期以力役形式獲得的財政收入中，有一部分是“借民力以耕公田”而獲取的農產品實物收入（用于支付祭祀、祿食等行政費用），另一部分是直接獲得的以兵役等形式提供的實物性收入。到西周后期直至春秋期間，隨著戰爭規模擴大，本來只限于國人的兵役制度，慢慢地擴大到了整個農民階層。與此同時，隨著人口的增加和公共事務的增多，政府規模也不斷地擴大。
這樣，原先以力役為主要形式的財政收入制度已不再可行，于是開始征收“賦”和“稅”。從歷史淵源來說，賦本為軍役與軍用品征發之專名。在周宣王廢止籍田制度以前，人民（國人）只服兵役而不繳納車馬兵甲等軍需費用，只有到戰時才要繳納一定數量的糧食和飼草（即“賦”）。隨著國家間頻繁的戰爭，以及土地私人占有制度的演變，國家逐漸以軍賦（征調軍需品或要求服兵役）為名，依托于人口不斷地進行財政征收。由于當時授田制度（一夫授田百畝）的存在，按田畝征收與按人口征收是等價的，因此軍賦征發對象轉移于田，并且與田地的收獲狀況聯系起來，“田賦”之名由此而生，如公元前493年魯國的“用田賦”。但在春秋后期，另外還存在畝稅（或田稅），它源于公田，即以前的“九一而助”、后來的“徹”取田畝（“什一而徹”），征收的目的在于支付行政費用。這樣，田賦與畝稅并列，都依托于田地，按畝征收（即“履畝而稅”）。到戰國之時，賦與稅逐漸混為一物(10)。在不同的國家或不同的時期，它被分別稱為“田賦”“田稅”，有時也被稱為“田租”。本書在敘述時若非引用原文，盡可能使用“田賦”一詞。
“履畝而稅”既是上述耕地產權“通公私”在財政上的后果，又進一步地鞏固了由“通公私”所建立的產權體系。事實上，“通公私”這一做法，本來就是由財政需要推動的。這是因為，原來村社共耕“公田”，由于效率問題（“民不肯盡力于公田”）而致其所提供的財政收入嚴重不足。于是，諸侯國君就不再區分公田、私田，而取每一家耕作田地所產糧食的一部分作為財政收入。就是說，在財政上，田不再區分公與私，人也不問是國人還是野人，一律根據所耕種土地的面積，收取部分出產物作為財政收入。這一做法，特別適用于已得到開發的原有荒地。按照習慣，荒地雖名義上也歸國君所有，但在性質上卻為“私”田，國君無權對其進行財政征收。“通公私”后，荒地開墾形成的私田就可以進行財政征收。這一行為不但確認了耕種者的使用權，而且將統治者的產權落到了實處。從此國君對國內的耕地，統一按畝征收財政收入，認畝不認人，這就是“履畝而稅”。農民要么是自耕農，根據自己占有的土地面積向國家上交財政收入；要么是佃農，向地主繳租金，而地主根據土地面積承擔相應的財政義務（在實踐中這部分負擔可能會被轉嫁出去）。
由“設禁地”而來的財政征收，最初在環節上可能有兩個：一是在交通要路設關卡對來源于禁地的自然商品收取過稅，二是在市場對銷售這些自然商品或其加工物收取住稅（銷售稅或財產稅）。從稅柄來說，這二者都是稅商。需要說明的是，針對這些禁地（山海池澤等）出產的自然商品進行財政征收，在形式上與今天的商品稅相似，相當程度上它也是后世商品稅的基礎，因此傳統的財政學將其簡單地稱為工商稅收或工商雜稅。但需要指出的是，這種財政征收與現代商品稅在性質上其實是不同的。現代商品稅，實質上是利用公權力對私經濟行為（生產或銷售）進行的征收，收入源于公權力對私人財產權的部分“剝奪”，因而公共性特征強。過稅或住稅，則是對產權屬于君主（國家）的商品，在其生產、運輸或消費環節進行的財政征收，其基礎是君主對土地的產權，因而在權力特征上源于私權或特權而不是公權，其公共性特征在最初甚至弱于田賦。從歷史上看，過稅或住稅很多時候被歸入君主的內庫，而不像田賦那樣作為國家的正項財政收入。
財政征收所涉及的商品，又可分為兩類：一類是消費的需求價格彈性較小的必需商品，如鹽、鐵、酒（以及后世的茶、煙等），這些是人類生存不可或缺的商品或者是有一定致癮性的商品；另一類為消費的需求價格彈性較大的一般商品，如衣物、器具等。對于這兩種商品，財政征收上也有所區別。必需商品，后來財政上往往以謀取壟斷利潤（官營或者稱為直接專賣）、收取許可費（有人稱為間接專賣）或者征收特別商品稅等形式來獲取收入。一般商品，財政上往往用前面提及的過稅（過關卡時征收）或住稅（對商鋪或商人征收）等形式來獲取收入。
（三）以土地為支撐點的財政類型進一步發展
到了戰國時期，在人與自然關系變化及國家間生存競爭的影響下，春秋時期就開始的土地產權關系和財政制度得以進一步的發展。
一方面，各國紛紛實行大規模的按戶授田制度，以農戶為基本生產單位的生產方式成為主導形式。戰國時期，七大強國總人口不過2000萬人，除了地處中原的魏、韓等國人口密度較大外，多數地方地廣人稀，荒地很多。因此，君主政權可以推行按戶授田制度。這種授田，在當時生產技術水平約束和井田制理想的影響下，以“百畝”為定額（大致為后世的32畝），8口之家耕作。在此基礎上形成的小農生產方式，是2000年來中華帝國不斷興衰、重生的基礎。小農以家庭為單位耕種大致相同的土地（來自國家分配或租種地主土地），上繳租稅，定期服兵役和勞役。除此之外，農戶家庭的生產和生活是高度自主的，能夠自己加以安排，并擁有住屋、家畜、生產工具以及生產生活上必需的財物等。這種以家庭為單位的生產生活方式，是中華帝國構建政治、經濟、文化等制度的基礎，也是家財型財政得以運行的根本或基礎。
另一方面，伴隨著前述政治行政制度的改革，財政管理方式和水平也相應變化。君主通過科層制和郡縣制，向境內所有的土地和人口征收賦稅、征發徭役，從而穩固了新的以土地為支撐點的財政制度。
就這樣，春秋時就已開始的財政轉型到了戰國時期得到進一步鞏固，以人口為支撐點的城邦財政進一步地轉向以土地為支撐點的帝國財政。
(1)沈長云、張渭蓮著：《中國古代國家起源與形成研究》，人民出版社2009年版，第306頁。
(2)沈長云、張渭蓮著：《中國古代國家起源與形成研究》，人民出版社2009年版，第305頁。
(3)程念祺著：《國家力量與中國經濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，第94頁。
(4)錢穆著：《國史新論》，三聯出版社2001年版，第2頁。
(5)葛兆光著：《中國思想史》（第一卷），復旦大學出版社1998年版，第107頁。
(6)程念祺著：《國家力量與中國經濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，第7頁。
(7)亞當斯著：《善與惡——稅收在文明進程中的影響》，中國政法大學出版社2013年版，第49頁。
(8)楊寬著：《戰國史》，上海人民出版社2003年版，第8—9頁。
(9)李峰著：《西周的滅亡——中國早期國家的地理和政治危機》，上海古籍出版社2007年版，第338頁。
(10)葉振鵬主編：《20世紀中國財政史研究概要》，湖南人民出版社2005年版，第27頁。