3.1 中國資本賬戶開放的發展歷程

3.1.1 中國資本賬戶開放的歷程回顧

中國資本賬戶在曲折中逐步實現開放。中華人民共和國在成立初期還處于社會主義探索階段，嚴重缺乏外匯資金，在計劃經濟體制下，我國貨幣政府當局實施嚴格的資本賬戶管制，中國資本賬戶也在近30年中處于完全封閉的狀態。直至1978年，中國大力推進改革開放，資本賬戶才隨之逐步開放。可以說，中國資本賬戶開放的發展歷程是與改革開放的歷程密切相關的（白曉燕等，2008）。本書將資本賬戶開放的發展歷程劃分為如下四個階段：

1．資本賬戶的封閉階段（1978年以前）

20世紀70年代以前，中國政府對外匯的管理和對外貿易的管制非常嚴格，主要體現在兩個方面：一是人民幣匯率由國家統一規定，二是央行直接負責外匯資金的管理和業務。在這種制度下，中國基本上不向外借債，同時也不進行對外直接投資，對資本賬戶嚴格管制。此時的資本賬戶既無流入也無流出，處于完全封閉的狀態，這一狀態直到20世紀70年代末才逐漸改善。

2．資本賬戶的逐步推進階段（1979—2001年）

1978年年底，中國開始實行改革開放。中國政府逐漸意識到資本流動的重要性，開始放松對資本賬戶的管制，這不僅吸引了外商投資，也促進了中國企業的對外直接投資。這一時期，中國實行的匯率制度也發生了重大變化，打破了改革開放之前所實行的統一管制匯率制度，實行外匯留成制度，對中國境內居民的外匯管理以及外匯兌換的管理逐漸開放，但是對資本賬戶的管制仍然較為嚴格。

1993年中國共產黨第十四屆三中全會勝利召開，通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，這為中國資本賬戶開放指明了方向。根據該決定，中國開始在外匯管理上實施重大變革，其中包括實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度，在成立外匯交易中心的基礎上建立規范統一的外匯市場，等等。此后，中國政府又取消了經常項目下的國際支付和轉移的限制措施和對其他經常項目的匯兌管制，進一步實現了人民幣在經常項目的完全可兌換。這一時期中國對外投資和資本流動都處于較為繁榮和發展的階段，直至1997年亞洲范圍內的金融危機爆發。中國政府為了應對資本外逃和人民幣貶值對經濟造成的沖擊，開始采取措施加強對資本流動的限制，使得資本賬戶開放出現一段時間的停滯。

3．資本賬戶的加速開放階段（2002—2007年）

20世紀90年代末的金融危機使得中國政府當局放緩了資本賬戶開放的步伐。直到2001年年底，中國加入世貿組織（WTO），中國的資本賬戶開放才又重新開始發展，并逐漸步入加速期。在經濟全球化局勢的推動下，中國政府為了促進資本賬戶開放，提高行政效率，出臺了一系列有效措施。2002年，國家外匯管理局發布了《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理暫行規定》公告，提出從當年12月開始實施“合格境外機構投資人”（QFII）制度安排。2003年，黨的十六屆三中全會上通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“在有效防范風險前提下，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，逐步實現資本項目可兌換”。隨后我國政府不斷加速資本賬戶的改革步伐，包括完善外債管理、資本市場和貨幣市場啟用合格境內機構投資者（QDII）和合格境外機構投資者（QFII）的投資限制管理模式和放開境外投資管理保險資金的制度管制。

4．資本賬戶的深化改革階段（2008年至今）

2008年由美國次貸危機引發的全球范圍內的金融危機，對世界經濟格局和社會發展都造成了巨大的沖擊，中國經濟也在一定程度上受到了影響。中國政府在資本賬戶開放方面推出兩方面重要舉措：一是抓住發達國家由于經濟危機而導致資產估值偏低的機會，推動中國企業“走出去”，開展大規模對外直接投資；二是努力推動人民幣國際化，擴大人民幣在國際范圍內的使用。這兩項舉措不僅提高了中國企業在國際上的競爭力，同時促進了國內金融市場改革，在引入國際資金的同時也提升了中國國內實體經濟的金融支持效率。

2012年以來，中國經濟已經進入深化改革的新時期，隨著經濟發展結構的不斷調整，資本賬戶開放也進入了深化改革時期。2013年國家外匯管理局和證監會進一步簡化了QFII的審批程序。2013年7月，國務院常務會議上通過了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，其中涉及外商投資改革以及對資本賬戶開放的相關問題。2016年，黨中央、國務院決定在重慶市、四川省、陜西省等設立7個自貿試驗區。2018年十九次全國人民代表大會也指出，加強自貿區的建設，為資本賬戶的進一步開放奠定了堅實的基礎。

3.1.2 中國資本賬戶開放背后的行為邏輯及其轉變

如前所述，中國資本賬戶的開放經歷了漫長而又曲折的過程，從改革開放前的完全封閉狀態到如今的深化改革，在這一過程中取得了卓越的成效。中國資本賬戶的開放，因受金融危機影響，也曾幾度停滯，其中最為明顯的是2008年的金融危機（張宇燕，2008；張宇燕，2010；游宇，2016）。2008年金融危機之前，中國政府的資本賬戶開放一直堅持漸進、審慎和可控的開放道路。2008年全球金融危機的爆發不僅使各國經濟金融受到重創，同時也使各國對資本賬戶開放的態度產生了轉變。危機中，資本賬戶開放程度較低且對跨境資本流動進行管制的國家受到危機的影響反而較小。2012年以來，中國學術界對資本賬戶開放問題也一直存在爭議。當前政府當局考慮到中國經濟還處于比較復雜的國內外形勢之中，但依然選擇繼續加大資本賬戶的對外開放力度，其背后的行為邏輯值得我們深思。

1．金融危機前的資本賬戶行為邏輯分析

2008年全球金融危機爆發之前，中國選擇開放資本賬戶主要是秉持中國漸進式改革的總體策略，其內在原因是配合中國出口導向的發展策略和積累外匯儲備資產等。下面從四個角度對這一時期資本賬戶開放的行為邏輯進行詳細分析。

（1）堅持漸進式改革的總體策略。

改革開放后中國堅持漸進式的開放發展道路，這是由中國這一時期的基本國情和中國特色社會主義道路決定的。中國只有進行不間斷的、持續的、有效的改革，正確處理好改革、穩定與發展之間的關系，才能保證國家的健康穩定發展。漸進式改革的宗旨是“試錯+推廣”的模式，探索改革發展的最優模式，同時盡可能地減少由改革變動造成的負面影響。資本賬戶改革作為改革開放的一部分，同樣具備這一時期改革開放漸進式發展的特征，由原本的完全封閉狀態逐漸放開，中國開始了國際資本的融通和與國際經濟金融的交融。由于資本賬戶屬于不確定性比較大的項目，需要多種制度配套實施，這一特征更加決定了資本賬戶開放需采取漸進的方式。

（2）配合中國出口導向的發展策略。

出口導向貿易戰略又稱出口促進貿易戰略，是指發展中國家政府實施鼓勵加工業產品出口，改善以原始初級產品出口為主的狀況，通過調整產業結構，提高國外投資收入，進而推動國內經濟發展的戰略。20世紀60年代末，“亞洲四小龍”通過實施出口導向的貿易戰略，在短時期內實現了經濟上的巨大飛躍。借鑒其發展經驗，中國也開始實施出口導向戰略，通過引進市場調節機制，解除多項保護主義經濟政策，以貿易出口帶動經濟的飛躍式發展。在此基礎上，中國政府加強外向型加工業的發展，增大工業制成品出口量，加快經濟工業化的進程。在鼓勵出口的同時，中國大量引進海外的技術、資產以及進口原料，彌補中國在資本流動和原材料上的不足。這些舉措都在一定程度上促進了中國資本賬戶的開放，如中國政府開放了對FDI（外國直接投資）的限制，并實行減免所得稅、土地補貼等財政措施與之相匹配。

（3）積累外匯儲備資產。

在發展中國家中，中國外匯儲備的增長速度比較迅猛。1996年年底，中國外匯儲備為1000億美元左右。1997年亞洲金融危機的爆發使中國處于舉步維艱的狀態，只能通過增加外匯儲備來保障自身金融安全。

20世紀70年代末到21世紀初，中國政府持續對資本賬戶進行開放，采取先開放資本流入、再放開資本流出的相關措施，使得外匯儲備不斷增加。中國外匯儲備的增長速度比較迅猛，2007年年底上升至1.53萬億美元，相較于1996年增長了8.6倍。中國目前已經超越日本成為全球最大的外匯儲備持有國。

（4）吸取其他國家開放資本賬戶的經驗教訓。

金融危機的爆發常常與國際資本的管制有著較為緊密的聯系。金融危機爆發的普遍原因是對資本賬戶管制的減少以及順應周期的宏觀經濟政策。20世紀80年代的拉丁美洲債務危機以及1997年的亞洲金融危機都是對資本賬戶的管制不當引起的。所以中國政府要借鑒其他國家的經驗，謹慎選擇資本賬戶開放的策略，綜合考慮中國國內金融市場不健全和金融制度仍處于脆弱階段的基本國情。

2．金融危機后的資本賬戶行為邏輯分析

2008年金融危機的爆發對中國經濟產生了較大沖擊。中國政府當局雖然仍繼續選擇加大資本賬戶開放進程，但其背后的行為邏輯較危機之前發生了一些轉變。具體來說，可以將這一時期中國資本賬戶開放的行為邏輯總結為以下幾個方面：

（1）促進國內結構性改革。

改革開放后，中國漸進式改革已經實施了40多年，其弊端開始逐漸顯現。漸進式改革對生產關系的調整是在不觸及既得利益集團的經濟利益的前提下進行的。隨著改革的不斷深化，為了保證社會的持續發展，進一步的改革就必須在制度層面加大力度。此時，無論如何都無法避免給既得利益集團造成損失，這使得改革面臨較大的壓力。正因如此，如果不改變這一局面，中國更深層次的改革將會成為一種零和博弈，社會中也可能會出現尖銳對立的形勢，形成不穩定因素。因此，中國有必要改變這種現狀，而開放資本賬戶就是最佳選擇之一。它不僅可以引入外部競爭，同時也可以促進國內結構性改革，改變改革措施中存在的不利因素。

（2）加快產業結構升級。

改革開放后中國經濟發生了翻天覆地的變化，是經濟史上的一個奇跡。中國從“一窮二白”發展至今，原本以廉價勞動力、環境、能源等資源為主的稟賦型產業不再是中國在全球經濟中的競爭優勢，要形成新的國際競爭優勢就必須對當前的產業結構進行調整。中國需要從以勞動密集型產業為主向以技術密集型和高附加值資本型產業為主轉型，同時借鑒海外經驗，擴大海外投資，通過海外并購掌握學習國外先進技術和管理經驗。因此為了促進中國企業“走出去”，中國就需要放松對企業海外投資的各種限制，拓寬投資渠道，促進資本流動。

（3）外匯儲備保值。

外匯儲備是既可以彌補國際收支赤字，也可以維持匯率穩定的一種重要手段。中國的外匯儲備從2000年起出現快速穩定增長的趨勢，截至2006年2月底已經高達8537億美元，超過日本成為最大的外匯儲備持有國。中國外匯儲備主要用于投資發達國家政府債券，如美國、英國、日本等。在這種情勢下，外匯儲備的保值增值問題便成為央行面臨的一大重要挑戰。2008年全球金融危機后，美國、英國等發達國家將國內的利率持續下調，實施以量化寬松為主的貨幣政策，這對中國的貨幣保值造成極大的威脅。為提高外匯儲備的收益率，中國政府改變過去“寬進嚴出”的思路，放松對資本流出的限制，從而通過增加對外投資維持外匯儲備的市場價值。

（4）推進人民幣國際化。

經濟危機爆發對全球各國家產生了重大影響，特別是歐美發達國家的經濟都出現了較大程度的下滑。中國作為發展中國家，經濟在政府采取了相關救濟措施后保持增長，使中國在之后的國際經濟發展中處于有利地位，人民幣在全球范圍內的影響力也在逐漸增強。但是要使人民幣走向國際化，成為國際范圍內的結算貨幣，就要加強資本賬戶的開放。中國政府可以通過對外貿易投資向境外輸出人民幣，同時也可以通過開放國內債券、股票和證券等金融市場，吸引海外人民幣資金流入，通過資本賬戶開放解決中國當前貨幣地位與經濟地位不匹配的問題，推動人民幣國際化。