關于財政部提高民航院校特種專業生均綜合定額撥款標準的提案

1978年改革開放以來，我國民航業一直保持高速發展態勢，平均運輸年增長速度為18%。我國民航運輸總周轉量在國際民航組織（ICAO）締約國中的排名，由1978年的第37位上升至2005年的第2位；民航旅客周轉量在國家綜合交通體系（含民航、鐵路、公路、水運）中的比重由1978年的1.6%上升到2008年的12.3%。

雖然中國民航運輸總周轉量已經躍居世界第2位，但與世界頭號民航強國美國（兩國國土面積差不多）相比，還有巨大差距。到目前為止，我國商用飛機數量為1417架，僅為美國的1/6；商用機場數量為166個，僅為美國的1/4；通用飛機數量為707架，僅為美國的0.3%；通用機場數量為68個，僅為美國的0.4%；我國運輸總周轉量僅為美國的1/5。

根據美國波音公司的最新預測，未來20年內，中國將需要購買3770架新的商用大飛機，價值達4000億美元。預測在該時期內，中國將一直是除美國以外新民用飛機的最大市場。

為了保障民航業的持續健康發展，2010年1月，中國民航局提出了建設中國民航強國的戰略目標，并爭取納入國家發展戰略。民航強國戰略明確要求，民航院校要做好民航特種專業（包括飛行、機務、空管和機場運行與管理專業）人才培養工作。

財政部、教育部在2008年10月10日下發了財教〔2008〕232號文件《財政部教育部關于完善中央高校預算撥款制度的通知》（以下簡稱232號文件），對中央高校的預算撥款制度進行改革。改革后的本專科生均綜合定額撥款標準更加細化。海洋工程類、農學類、醫學類等專業/學生類別的公用經費定額較高，其中海洋工程類公用經費學科折算系數為1.5，醫學類公用經費學科折算系數為2.5，并在此基礎上對海洋等類型學校有20%撥款總額的總體上浮，體現了不同專業的本專科生均綜合定額撥款標準的差異性。

民航特種專業人才的培養成本很高，因為這些專業要求學生動手能力強，能夠較快適應崗位的需要，盡量做到“零適應”。這就需要投入大量資金建設相關的專業實驗室，配備比較多的教師參與實驗教學，同時派遣學生到生產單位實習或見習。此外，這些專業還要求老師的實踐能力強，需要他們不斷到國外學習和到生產崗位去實習或掛職，這些無形中都造成了人才培養成本的升高。但是，除飛行專業之外，其他民航特種專業的生均綜合定額撥款標準和工科類通用專業是一樣的，學費也是按照國家現有學費標準收取。這就意味著招收特種專業的學生越多，學校的成本投入就越大，辦學效率就越低。以中國民航大學為例，按照民航局的要求，這幾年學校招收的空管和機務類專業學生每年都占全校的50%以上，而且招生規模增幅較大，已經達到每年5000人，但學校辦學效益反而下降了。由于大部分資金都用在培養特種人才方面（可以說是拿通用養特色），中國民航大學的教師工作量增加較快，但工資普遍偏低，造成了高水平特色教師“招不來，留不住”的尷尬局面，這對民航特種專業人才的培養極其不利。

我們認為，民航和航海都屬于交通運輸工程專業，專業特色相近，但民航培養成本更高。我們建議，財政部提高民航院校特種專業生均綜合定額撥款標準，至少向航海類專業看齊。

（2010年）

關于依據辦學規模核定民航院校本科生均定額財政撥款總額的提案

2015年11月，財政部、教育部聯合發布《財政部教育部關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教〔2015〕467號），改革完善中央高校預算撥款制度。為引導中央高校合理調整招生規模和學科專業結構、加強內涵建設，該改革在完善基本支出體系方面實施了“在現行生均定額體系的基礎上，逐步建立中央高校本科生均定額撥款總額相對穩定機制：以2—3年為一周期，保持周期內每所中央高校本科生均定額撥款總額的基本穩定”的舉措，并發揮了很好的作用。

近年來，中國民航業平均以國家GDP增速約兩倍的速度高速發展，未來行業仍將呈持續高速增長的態勢，對機務、空管、飛行、簽派、航空安全技術等專業技術人才的需求將大幅增加。中國民航局出臺的《民航教育培訓“十三五”規劃》，要求民航直屬院校發揮專業人才教育培訓主渠道作用，構建支持行業發展的高層次人才培養和科技創新體系。作為為民航事業培養專門人才的民航主力高校，中國民航大學仍需要擴大辦學規模，為行業輸送急需的專業技術人才。

2014—2017年民航運輸總周轉量及民航旅客周轉量增長率表

名稱 2014年 2015年 2016年 2017年

運輸總周轉量增長率（%） 11.40% 13.80% 13.00% 12.50%

民航旅客周轉量增長率（%） 12% 15% 15% 13%

2014—2018年中國民航大學本專科在校生人數及本專科生財政撥款總額表

名稱 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年

本專科在校生人數（人） 21176 22023 23181 23861 24450

本專科生財政撥款總額（萬元） 35316 39964 39964 39964 39964

2015—2018年，中國民航大學本專科在校生人數增加了2427人，增長率11%，增量全部用于培養急需的機務、空管、飛行專業學生。根據民航事業發展對人才的需要和民航局規劃要求，學校的學生規模還將持續增長。同時，機務、空管、飛行專業作為民航特有新技術應用密集型專業，對實踐能力要求高，學校在實踐環節培養中所需實驗設備投資（飛機、發動機、模擬機）、耗材耗能支出較普通專業更高。此外，為保障正常的教學運行，滿足生師比要求，學校教職工人數增加約350人，學校基本支出經費大幅增長。

2015—2018年，本專科生財政撥款總額維持39964萬元不變。若按在校生人數增加率同比增長，2018年本專科生財政撥款總額應增加4500萬元左右。如果財政撥款繼續零增長，長此以往，學校收入將無法滿足日常運行支出。

為此建議，針對確因國家、行業發展需要，在校生規模擴大的民航等高等院校，依據辦學規模動態核定其生均定額財政撥款總額，以保證行業持續高效運轉。

（2018年）

關于設立中央財政支持部委高校發展專項資金的提案

我國高校目前主要包括三類：教育部直屬高校、地方高校和非教育部直屬的中央部委高校。教育部直屬本科高校共76所，其中“985”高校32所（占42%），“211”高校72所（占94.7%），其余4所也都有博士學位授予權。中央財政對于這些學校一直有穩定、大量的投入，這些高校普遍發展較快。

為促進高等教育區域協調發展、提高地方高等教育質量，2010年中央財政設立了支持地方高校發展專項基金，用以支持地方高校的重點發展和特色辦學。專項資金主要用于地方高校的內涵建設，包括重點學科建設、教學實驗平臺建設、科研平臺和專業能力實踐基地建設、公共服務體系建設以及人才培養和創新團隊建設等。

目前，非教育部直屬的中央部委本科高校共38所，分布在21個部委局。這些高校呈現兩極化發展趨勢。5個部委局有“985”直屬高校（占23.8%），10個部委局有“211”直屬高校（占47.6%），11個部委局有博士授權單位直屬高校（占52.4%），8個部委局只有本科直屬高校，這些學校近年來才升格為本科院校，升格前均以培訓為主，且辦學規模都較小（在校生平均3700人）。

非教育部直屬的中央部委主管的行業院校一般對于基建項目支持力度較大，因為這些項目可以通過部委正常預算程序進行立項。但對于學校內涵建設投入的資金很少，且時有時無，不利于內涵建設的持續發展，因為沒有相關預算，嚴重制約了行業高校的發展。

以我所在的中國民航大學為例。中國民航大學是直屬于中國民航局的唯一一所綜合性大學。學校已有60年建校歷史，1981年開始本科教育（目前本科一志愿率達97%），1998年獲得碩士學位授予權，2010年中國民航局批準開始博士點建設。目前有在校學生約2萬人（其中研究生2000余人），教職員工約1500人。“十一五”期間我校獲得的內涵建設資金如下表所示。

中國民航大學“十一五”期間所獲得的內涵建設經費表（單位：萬元）

年份 財政部撥款 民航局撥款 總經費

2006年 0 242 242

2007年 200 320 520

2008年 400 420 820

2009年 906 540 1446

2010年 900 640 1540

雖然近年來增幅不小，但基數太低。此外，民航是一個新技術應用密集型的行業，實驗室建設投入很大（飛機、發動機等成本都很高），特種專業人才培養成本也很高，對于20000人規模的行業高校，這點經費可謂杯水車薪，尤其是在高層次人才競爭異常激烈的今天（一個高端人才及其團隊的引進及配套科研啟動經費都高達幾百萬甚至上千萬元）。穩定內涵建設經費的短缺，嚴重制約了學校的發展和水平提升。

近年來，我國民航一直保持高速發展態勢（運輸總周轉量在2005年就躍居世界第二位，旅客運輸周轉量占綜合交通運輸體系的14%），也是六種交通運輸方式（鐵路、公路、水運、民航、城市軌道、管道）中增速最快的。民航高校也肩負著為我國國產大型客機和支線飛機培養飛機深度維修與保養、初始與持續適航審定、安全飛行保障等高層次人才的重任。但中國民航卻是六種交通運輸方式的部委行業高校中唯一沒有博士點的，也是非教育部直屬中央部委院校中除8所本科院校和中央團校（中央青年政治學院）外唯一沒有博士點的。高水平人才的缺乏，嚴重制約了中國民航業發展，給民航安全運行帶來嚴重的隱患。

我們建議，在設立中央財政支持地方高校發展專項基金的基礎上，設立中央財政支持部委行業高校發展專項資金（國家高等教育發展不應有行業盲區），財政部和教育部至少同意，中央部委比照地方高校發展專項基金的開支范圍每年編列相關預算。此外，在審批程序上不是按照基建項目來走，因其審批周期太長，且無保障，比如中國民航大學“十一五”初期申報的三期工程建設項目直到2010年7月底才被批準，建設經費2010年12月才陸續到位。

中央財政支持部委行業高校發展專項資金資助對象是中央部屬本科院校中沒有得到“211”和“985”專項經費支持的。且至少有碩士學位授予權的高校（目前只有11所），建議適當向目前唯一沒有博士點的中國民航局直屬高校傾斜。專項資金主要用于中央部委行業高校內涵建設，包括：

（一）特色重點學科建設

支持部委非“211工程”學校國家重點學科的學科方向、隊伍建設、人才培養、科學研究、學術交流和條件建設等。

（二）省部級重點學科建設

支持省部級重點學科、重點實驗室、重點研究基地條件建設。

（三）教學實驗平臺建設

支持基礎教學實驗室和專業實驗室建設。對涉及落實國家重大戰略決策、行業發展急需的專業建設予以優先支持。

（四）科研平臺和專業能力實踐基地建設

支持高校科學構建科研和實踐教學體系，建設科研平臺、工程訓練中心、創新基地和實訓實踐基地。

（五）公共服務體系建設

支持校園水、電、氣、暖等主要基礎設施更新和節能改造，校園網絡基礎建設，數字圖書信息資源和共享平臺建設。

（六）人才培養和創新團隊建設

支持創新人才引進和培養、師資隊伍培訓和學術交流，以及創新團隊建設。

（2011年）

關于改革民航專業學位研究生招生制度的提案

2013年，教育部、人力資源和社會保障部聯合下發了《關于深入推進專業學位研究生培養模式改革的意見》，把培養模式改革作為專業學位研究生教育改革的重點，強調與行業需求緊密結合，培養行業所需要的高層次應用型創新型人才。這幾年取得了不少成績。

民航是一個高技術應用非常密集和國際化程度很高的行業，人才培養具有鮮明的行業特色和職業特色，以培養高水平應用型人才為主。由于民航院校一直保留在中國民航局的行政管理體系之下，現代職業教育的色彩一直非常濃厚，且一直保持至今。2014年，在全國職業教育工作會議上，民航局作為唯一的行業代表發言，交流民航開展現代職業教育的經驗。

目前，中國民航局下轄5所高校，其中普通本科院校2所、高職院校3所。中國民航大學是國內唯一一所學科專業門類齊全的綜合性民航運輸類大學，是世界上規模最大的民航高等學府。中國民航飛行學院是世界上規模最大的以飛行訓練為主的學校，兼顧其他專業。其中中國民航大學1999年就開始培養研究生，具備免試推薦研究生的基本條件。2010年，中國民航大學60周年校慶期間，張德江委員長提出了把中國民航大學建成“享有國際聲譽的世界著名的民航類高等學府”的目標。

由于開展民航教育成本很高，國內只有中國民航大學和中國民航飛行學院開展了本科和研究生教育（南京航空航天大學民航學院的招生規模很小），每年全日制研究生招生規模為750人左右，在職研究生招生規模為350人左右。但遺憾的是，由于民航系統就業前景好，兩校本科畢業生考研比例不高，即使考研也多報考“211”和“985”這類重點大學。這樣一來，報考這兩校的研究生以其他普通非“211”學校為主，對于民航不熟悉。研究生培養階段時間太短，難以勝任民航行業的職業發展需要。根據我們16年的研究生培養實踐，表現出色的學生多是我校的本科畢業學生，即使是“211”院校來的學生，超越他們的也不多。因為我校本科生生源質量較高，過去10年平均生源質量在全國位居108位。中國民航飛行學院的飛行技術與安全專業研究生如果不懂飛行，很難勝任未來崗位。

在教育部的大力支持下，中國民航大學積極與國外合作開展民航專業研究生和工程師的培養工作，尤其是與法國航空航天高校集團（GEA）四所大學開展了卓有成效的合作，并得到了歐盟、法國政府、空客公司和民航局經費的大力支持。2001年開始，在歐盟和空客的支持下，連續開辦了12期面向在職人員的中法航空安全管理碩士班，學制為1.5年，培養學員600余名，培養方向包括國家急需的適航、機務維修、空管運行、飛行安全、導航工程，培養了大批優秀畢業生，包括中國駐國際民航組織大使馬濤、民航特聘專家施和平、空管局局長王利亞、民航科學技術研究院院長姜春水、飛標司司長徐超群等。

2007年起，在法國政府及中國教育部、民航局的大力支持下，我校成立了中歐航空工程師學院（教育部正式認定的47個對外聯合辦學機構之一），每年從全校挑選100名優秀學生，進行精英化培養（法語授課），學制是3+3.5，同時拿中國的碩士文憑和法國的工程師文憑，培養的專業方向是國家急需的適航維修、結構與材料、航空電子與通信系統。2014年首屆學生畢業，法國交通運輸部部長和中國民航局局長在民航局機關聯合舉辦畢業典禮。2015年第二屆學生畢業，法國總理親自來天津參加畢業典禮。2013年，中歐航空工程師學院獲得了法國工程師職銜委員會（CTI）認證，這是法方授予境外新建工程師學院67年來的最高等級評估。

加快專業學位研究生入學考試制度改革已經列入教育部2016年工作計劃。我校以上兩種對外合作辦學模式是典型的國外民航專業碩士和工程師培養，水平很高，學生就業很搶手。但入學考試都是由法方來主持的，以資格審查和面試為主。感謝教育部的大力支持，為了將法方工程師與國內研究生培養并軌，教育部授權中歐航空工程師學院研究生階段考試只有政治課參與國家統一考試，其他三門課由我校自主命題。

建議教育部和民航局合作，推動民航專業研究生招生和培養改革：

1.每年招收的專業研究生中一半以上用于民航院校本科生的免試錄取，但這些免試生不對民航外院校推薦，因為這是一種直通車的培養模式安排。或采用與中歐航空工程師學院一樣的單獨考試方式，由學校制定參與此類考試學生的資格（類似于免試資格）。

2.培養周期為4+3年，民航局出臺政策，支持建立專業研究生校外實踐實習基地，提供半年以上實習機會。

3.在教學內容和培養模式上充分借鑒中法班的經驗。

（2016年）

關于盡快建立民航特種專業高校未就業畢業生見習制度的提案

高校畢業生是我國寶貴的人力資源。當前，受國際金融危機影響，我國就業形勢十分嚴峻。今年高校畢業生將達611萬人，就業工作將面臨巨大壓力。由于今年大事和敏感事特別多，高校穩定工作極其艱巨。以上因素交織在一起，使得今年高校畢業生就業工作顯得格外重要。

為了應對今年高校畢業生就業形勢的嚴峻挑戰，最近，溫家寶總理專門召開了國務院常委會議，研究部署高校畢業生就業工作。國務院辦公廳于2009年1月19日下發了《國務院辦公廳關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發〔2009〕3號），提出把大學生就業放在就業工作的首位，并出臺了七項措施，其中之一就是“完善離校未就業高校畢業生見習制度，見習期間由見習單位和地方政府提供基本生活補助，2009年起，用三年時間組織100萬未就業高校畢業生參加見習”。

改革開放以來，中國民航事業呈現快速發展的態勢。在民航、鐵路、公路和水運四種交通運輸方式中，民航增長速度最快，運輸總周轉量年均增長率為18%左右，約為同期我國GDP增長速度的1.87倍。我國民航旅客周轉量在國家綜合運輸體系中的比重從1978年的1.6%提升到2007年12.9%，預期到2020年將達25%以上。2000年中國民航運輸總周轉量居世界第九位，2005年就躍居世界第二位（不含港澳臺地區），中國已經成為世界民航大國，并成為國際民航組織一類理事國。

由于民航發展非常快，民航特種專業人才（飛行、機務、空管）長期以來處于嚴重供不應求的局面，已經成為民航持續健康快速發展的瓶頸。針對這種情況，“十一五”期間，中國民航局加大了以上三類特種專業的建設力度，并在招生計劃上優先予以傾斜。

由于金融危機的影響，我國民航在2008年出現了運輸生產和效益大幅下滑的局面。運輸總周轉量增長率僅為2.4%，比2007年下降了17.1%，全行業虧損282億元。由于民航是服務性行業，其發展受經濟形勢的影響較大。雖然2009年之前民航特種專業學生就業形勢一直很好（包括2008年），但今年就業形勢非常嚴峻。民航企業為了減虧，一種舉措就是取消或緩期執行已購飛機的合同，這將導致新的就業崗位的流失；另一種舉措就是減員增效，在國家不許裁員的情況下，只好不招或者盡量少招新的大學畢業生，以壓縮成本。

我國大學生就業的矛盾更多地出在培養和需求相脫節，高校專業設置沒有與社會需求相結合。當前的金融危機更凸顯了這種矛盾。但對于民航特種專業則不然，平時需求一直很旺，未來預測需求量也很大，其就業困難完全是由金融危機引起的，是暫時性的，不是長期性的。

特種專業的最大優點是行業適應性強，適銷對路。但其最大的缺點是改行難。由于行業性質，民航特種專業大學生培養成本都很高（如一個飛行專業大學生學費需將近70萬元），相關培養單位極少，國外民航大學也主要依靠政府投入來解決其培養成本高的問題。讓這些學生改行，也是對國家資源的最大浪費。

我們認為，民航特種專業畢業生當前的就業困難幾乎完全來自金融危機，屬于社會責任，各民航企事業單位，特別是國企應承擔更多的社會責任，為畢業生提供更多的就業、實習和見習機會。我建議，按照國務院上述通知精神的要求，由中國民航局（無法找地方政府）和各民航企事業單位共同出資，盡快建立民航特種專業高校未就業畢業生見習制度，給見習畢業生提供基本生活補助。每個民航企事業單位見習崗位數可以按照該單位過去三年來招收的特種專業大學生的平均數（作為其預期招聘數）減去當年實際招聘數來確定，或比此高。中國民航局所需資金由國家直接劃撥，或者由國家發改委批準從民航發展專項資金中支出。

以上做法有如下好處：

1.解決民航未就業特種專業高校畢業生的穩定問題；

2.為國家節約成本（因為特種專業生培養成本高，改行浪費大）；

3.為民航發展儲備人才，并為金融危機后民航的更快發展打下基礎，因為民航特種專業人才培養周期較長（如培養一個機長最快需9年）。

我們認為，提升高校畢業生的就業能力不光是高校的事，還需要企事業單位配合提供制度化接納學生實習和見習的機會，國家可以據此來考核一個企事業單位所盡社會責任的大小。

（2009年）

關于有關部委協商制定高校縱向科研經費使用辦法的提案

國家賦予高校的基本功能包括人才培養、科學研究和社會服務。高校的三大基本功能都是以知識為媒介的，教學是知識的傳播，科研是知識的創新，服務是知識的應用。2005年召開的國家科技創新大會已經明確表示，高校是知識創新的主體，是國家科技創新體系的重要組成部分。

國家目前給高校下撥的事業費主要用于教學，還沒有專門的科研事業費。高校的科研經費主要來自承擔國家項目（863計劃、973計劃、國家自然科學基金、國防項目等，簡稱縱向項目）和服務社會的橫向協作項目（簡稱橫向項目）。橫向項目沒有統一的經費管理辦法，比較靈活。但目前的縱向項目經費管理辦法是全國統一的，比如2006年10月10日由財政部、科技部和總裝備部聯合下發的《國家高技術研究發展計劃（863計劃）專項經費管理辦法》（財教〔2006〕163號）。他們沒有考慮高校與企業和研究所等項目承擔單位的差別，非常不利于高校創新型人才的培養、科技創新活動的開展和創新團隊的建設。主要體現在以下三個方面：

1.我國目前的縱向科研經費管理辦法不利于高校創新型人才的培養

高校是培養高層次創新人才的主要承擔者。時任國務委員劉延東2008年12月29日在國務院學位委員會第26次會議上指出：“要完善研究生培養機制，強化導師責任，建立以科學研究為主導的導師負責制。要逐步建立以導師科研經費資助為導向的、多渠道投入的研究生獎助貸體系，提高研究生的生活待遇，使他們安心學習、潛心科學研究。”目前，不少學校已經開始這方面的試點，尤其是教育部直屬的重點大學。這種做法和國外研究生培養方式是完全并軌的。

但是我們目前的縱向科研經費管理辦法完全沒有考慮高校創新人才培養的成本。例如，在863計劃經費管理辦法中規定，對于100萬以內的項目，勞務費不能超過科研經費的10%。但導師要同時支付學生的學費（1名博士3萬—4萬元）、生活費和科研業務費，學費和生活費只能從勞務費支出，這樣下來一個100萬的863項目最多只能培養一名博士生。其他縱向課題經費管理辦法也大抵如此（如國家自然科學基金）。高校科研出現了“有錢買設備，無錢雇人干活”“守著錢，沒地方花”的局面。所以，為了創新型人才的培養，高校需要將縱向科研經費中很大的比例用于支付學生的學費和生活費。

2.我國目前的縱向科研經費管理辦法不利于高校科技創新活動的開展

除了創新型人才培養之外，高校的另一個重要職能是科技創新（尤其是知識創新）。但目前的管理辦法中勞務費不僅比例偏小（10%以內），而且只能用于支付無工資性收入研究人員（如研究生、臨時工等）的勞務。廣大高校科技工作者不能從縱向科研經費中提取一分錢的酬金，但對于服務社會的橫向項目則可以提酬。眾所周知，目前高校廣大教師的收入主要由兩部分組成，基本工資和業績津貼（業績津貼一般大于基本工資）。業績津貼只發10個月，寒假和暑假則沒有，但是高校科技工作者在假期加班搞科研最多，沒有酬金難以理解接受。美國教師假期三個月的工資完全是由科研經費支付的。

縱向課題一般從事關系國家整體學科水平的基礎研究和戰略性高技術研究，可以看成是“頂天”。而橫向課題主要是將科技成果轉化成現實生產力，提供一流的社會服務，可以看成是“立地”。高校既需要“頂天者”，也需要“立地者”，但如果兩者待遇差別太大，廣大教師就不會去做“頂天”的工作，這不利于國家知識創新體系的建立。

3.我國目前的縱向科研經費管理辦法不利于高校科技創新團隊的建設

按照現有的863項目經費管理辦法，項目結題后結余經費要全部上交給項目實施部門，這非常不利于高校科技創新團隊的建設。以全國政協副主席白立忱和萬剛為團長的全國政協視察團最近赴北京和江蘇視察，并提交了《關于充分發揮高等學校在國家創新體系中的重要作用》的視察報告。該報告指出，高校目前的科研經費基本上都是競爭性得到的，而且經費集中在少數學校上（據劉延東同志的報告，全國1700多所高校，58%的科研經費集中在56所有研究生院的學校）。目前絕大多數高校沒有科研事業費或者很少，導致以從事縱向科研為主的基礎研究和應用基礎研究的科研團隊隨著項目和經費的變化而聚集或解散，像“游擊隊”，無法形成穩定的、潛心研究基礎項目的“正規軍”。在國家對高校沒有穩定的科研事業費投入之前，可以讓項目負責人繼續使用結余經費從事新項目的培育工作，這有利于科研團隊的建設與穩定。否則搞突擊花錢，反而是更大的浪費。

我們認為，目前我國的縱向項目經費管理辦法沒有考慮到高校的特殊需要，非常不利于高校創新型人才的培養、科技創新活動的開展和創新團隊的建設。我們建議，國家應根據高校的功能和性質制定專門的縱向科研經費管理辦法。它需要財政部、教育部、科技部、總裝備部、國家自然科學基金委員會等有關部委共同參與。在這一方面我們可以借鑒國外（如美國）高校的有關制度，因為我們的研究生教育體制改革現在走的是與國外并軌的路。

（2009年）

關于改變高校縱向結余科研經費管理辦法的提案

國家賦予高校的基本功能包括人才培養、科學研究和社會服務。高校的科研經費主要來自承擔政府（國家、部委和省市的項目，如863計劃、973計劃、國家科技支撐計劃、重大科技專項、國家自然科學基金、國防項目等，簡稱縱向項目）和服務社會的橫向協作項目（簡稱橫向項目）。橫向項目沒有統一的經費管理辦法，比較靈活。但目前我國的縱向項目經費管理辦法是全國統一的，沒有考慮高校與企業、研究所等項目承擔單位的差別，非常不利于高校創新型人才的培養、科技創新活動的開展和創新團隊的建設。

按照現有的縱向項目經費管理辦法，除了國家自然科學基金外，項目結題后結余經費要全部上交給項目實施部門，這樣做有以下弊病：

1.不利于高校科技創新團隊的建設。目前高校的科研經費基本上都是競爭性得到的，而且經費集中在少數學校（據劉延東同志的報告，全國1700多所高校，58%的科研經費集中在56所有研究生院的學校）。目前絕大多數高校沒有科研事業費或者很少（2010年開始中央高校有少量科研業務費，但資金數量少，且僅限于資助40歲以下人員），導致以從事縱向科研為主的基礎研究和應用基礎研究的科研團隊隨著項目和經費的變化而聚集或解散，像“游擊隊”，無法形成穩定的、潛心研究基礎項目的“正規軍”。

2.不利于高校探索性科技活動的開展。新項目的培育需要提前進行探索性的研究。沒有預先研究成果，新項目也很難獲批下來。預先研究需要科研經費支持。這就像雞和蛋的關系，需要孵化條件。

3.突擊花錢，浪費嚴重。為了少上交結余經費，結題前突擊花錢現象突出。

我認為，縱向科研經費管理辦法應考慮高校和企業性質的不同（尤其是前者肩負的人才培養這個主要職能）而有所區別。在國家對高校沒有足夠穩定的科研事業費投入之前，可以讓項目負責人按照各單位財務管理辦法，繼續使用結余經費從事新項目的培育工作，以促進科研團隊的建設與穩定。

（2010年）

關于區別對待高校科研經費的作用和使用辦法的提案

國家賦予高校的基本功能包括人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承。高校的四大基本功能都是以知識為媒介的，教學和文化傳承是知識和文化的傳播，科研是知識的創新，服務是知識的應用。2005年召開的國家科技創新大會就已經明確，高校是知識創新的主體，是國家科技創新體系的重要組成部分。

科研主要有兩種作用：一是解決實際問題，服務于國民經濟建設、國防建設等；二是通過科教結合，協同育人。不同于科研院所和企業的科研，高校的科研是一個活動載體，主要是圍繞育才育人來開展的，學生通過參與科研提高了創新和實踐能力，教師通過科研提高了自身的水平進而提高了人才培養質量。

針對高校科研的特殊性，2009年和2010年，我曾經連續兩年做提案，提出相關部委協商制定高校縱向科研經費管理辦法的建議。主要訴求有三個，一是加大用于人才培養的勞務費的比例；二是結余經費不上交，用于團隊的穩定、新項目的培育和人才培養；三是要給科研人員一定的績效。讓我們高興的是，以上幾條建議都得到了采納。最新的中央財政支持的科研項目管理辦法中，取消了勞務費的比例限制，增加了科研績效，結余經費可以繼續使用兩年。

黨中央、國務院高度重視激發科研人員的創新積極性。近年來，黨中央國務院聚焦完善科研管理、提升科研績效、推進成果轉化、優化分配機制等方面，先后出臺了一系列政策文件。2018年12月26日，國務院辦公廳下發了《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》，要求各部門、各地方和各單位按照中央精神及時修訂科研管理相關制度，2019年2月底前修改到位。2019年3月5日的政府工作報告中，提出“要充分尊重和信任科研人員，賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。進一步提高基礎研究項目間接經費占比，開展項目經費使用‘包干制’改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用”。

遺憾的是，目前高校在縱向科研經費使用方面還存在管理過死的問題。比如，現在來自中央財政的縱向科研經費不能夠用于購買電腦。高校科研有很多研究生參與，沒有電腦，研究生怎么搞科研？教師怎么搞科研？因為主管部門把高校科研需要的電腦當成了辦公用品。于是高校出現了這樣的怪象，可以花幾萬買高檔服務器，卻沒有錢買幾千塊錢的普通電腦。

另外，高校目前的科研經費基本上都是競爭性得到的，而且經費集中在少數學校上（主要集中在原“985”或“211”高校）。雖然后來增加了中央高校基本科研業務費，但占比很小，且要求項目負責人40歲以下，而且只有中央直屬高校有，廣大地方高校并沒有。如果沒有結余經費可用，難以培育新的項目，人才培養也缺乏穩定性，導致以從事縱向科研為主的基礎研究和應用基礎研究的科研團隊隨著項目和經費的變化而聚集或解散，像“游擊隊”，無法形成穩定的、潛心研究基礎項目的“正規軍”。

近幾年，國家科技計劃發生了重大變化，將中央各部委管理的科技計劃整合為新五類科技計劃，包括國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）和基地人才專項。其中變化最大的是國家重點研發計劃，取消了原來大家熟悉的863計劃和973計劃，也取消了原部委主管的科技項目。但國家重點研發計劃項目一般經費盤子較大，項目或課題負責人需要具有較大的科技資源整合能力才能夠牽頭。新計劃實施以來，馬太效應凸顯，科研經費更多向原“985”高校和科研院所聚集，其他高校的科研經費急劇下滑。

2015年之前，國家自然科學基金項目結余經費不用上交，留在項目依托單位繼續從事基礎研究，這對于維持高校基礎研究隊伍的穩定性發揮了重要作用。2015年4月，財政部和國家自然科學基金委員會聯合修訂，結余經費使用辦法和其他項目一樣，只能夠繼續使用兩年。

有以下幾點建議：

1.國家科研經費使用辦法中，要區別對待高校和科研院所、公司，不要用一種辦法管理全部項目承擔主體單位。

2.考慮新的國家科技計劃實施以來，馬太效應導致高校科研經費的不可預見性太大，高校結余經費永不上交，用于培育新項目、人才培養和團隊建設，但不能夠用于給教師發放績效。

3.高校科研經費可以購買用于科研和研究生培養所需的電腦，不能夠把它們看成辦公用品。

（2019年）

關于立法防止大學生就業中出現校別歧視的提案

近年來，大學畢業生就業難的問題越來越突出，引起了全社會的廣泛關注。由于大學生就業難，形成了人才市場上的“買方市場現象”。作為“買方”的用人單位，在此情況下提高錄用標準，本無可厚非，但有些用人單位借機附加歧視性條件。目前，有些用人單位在招聘啟事上明確注明只要“985”或“211”工程學校的畢業生，其他學校（尤其是地方高校）學生即使再優秀，連向其投簡歷的資格都沒有。

我國目前有高校1000余所，其中“985”工程高校有38所，“211”工程高校有108所。考慮到“985”高校一般也是“211”高校，所以被這些用人單位認可的高校只有百余所。其余900多所高校的畢業生則被擋在招聘門檻之外，形成不良的人才市場氛圍。

一般而言，“985”或“211”工程學校的學生入學分數較高，師資水平高，其培養質量總體較高是不爭的事實，但并不代表前百余所高校的畢業生個個都優于后900余所高校的畢業生。用人單位的這種做法，是久已被社會唾棄的“唯出身論”“唯成分論”的新翻版，破壞了“機會面前人人平等，公平競爭”的和諧社會原則，是違背社會發展潮流的。

另外，只根據學生的出身（畢業院校）來評定學生的優劣，是高考“一考定終生”的另類體現。學生高考時一般才18歲，許多高中生天資不錯，但中學期間年少無知，貪玩，高考成績不理想，因而沒能進入“985”或“211”工程學校。但這些學生如果在大學期間努力，也會非常出色。用人單位的上述歧視行為不僅會將一些優秀學生拒于門外，更重要的是會對非“985”或“211”工程高校的學生造成負面的心理影響，會嚴重影響到這些學校的學風，進而影響到這些青年學子走向社會后的進取心。

教育部搞“985”或“211”工程建設的目的，絕對不是將高校分成三六九等，而是在國家財力有限的情況下，重點支持部分高校做好基礎性建設工作，在中國打造出一批世界高水平的大學和重點學科，這是我國高校建設的很好舉措，不能被那些用人單位歪曲利用，成為破壞社會和諧的工具。

我們建議，國家有關部門應該立法制止用人單位的上述歧視行為，為在校大學生健康發展、畢業生順利就業提供優良的社會環境。也通過立法引導用人單位客觀地考慮自己的用人需求，科學地選擇合適的人選，使和諧社會理念在高等教育和人才使用中得到具體體現。

（2008年）

關于弱化身份為高校內涵建設構建公平競爭發展環境的提案

我國共有高校近2200所，發展水平差異較大。為了集中力量建設一批高水平的大學和重點學科，國家先后啟動了211計劃（1994年啟動）和985計劃（1998年啟動）、長江學者獎勵計劃（1998年開始）。通過這些項目的持續實施，推動了一批高水平大學和重點學科的崛起。

我國高校按照身份群劃分，可以粗分為G（2+7）高校、985高校、211高校、博士點高校、碩士點高校、本科高校、高職學校。前三類學校的投入相對較大且有穩定保障。2011年之前，長江學者也只能在這三類學校的國家重點學科中設崗。由于上述原因，前三類學校普遍發展較快，2012年學科評估結果充分證明了這一點。評估結果前五位的學科中，超過75%是國家重點學科，其中“985工程”高校占73%，“211工程”高校占84%。

在肯定“985工程”和“211工程”所取得成績的同時，我們也發現了一些不容忽視的問題：

1.全國高等教育發展出現了嚴重的不均衡。2012學科評估結果也說明了這一點。

2.全國高校畢業生就業出現了嚴重的校別歧視。很多單位招聘時明確列出非“985”和“211”學校的學生不要，引起了廣大非“985”和“211”高校畢業生的強烈不滿。這種做法會扼殺中國的比爾·蓋茨和喬布斯。

3.學生高考和考研時也很重視“985”和“211”的身份，非這些學校不報。這也導致非“985”和“211”高校在生源上明顯處于劣勢，這些高校的發展“輸在了起跑線上”。

4.身份固化導致競爭缺失，讓其他高校看不到發展希望（俗稱的天花板現象），導致這些高校高水平的教師流失嚴重，發展出現了惡性循環的局面。

在上述情況下，按照統一指標來搞學科評估，對于其他非“985”和“211”高校很不公平，因為其中一個一級指標就是資源指標，包括重點學科和重點實驗室數、高層次人才數目。此外，人才培養質量這個一級指標對這些學校也不利，因為校別歧視導致這些學校在生源質量上處于劣勢，畢業生的就業質量也不會太高。

我國很多學科基地和高層次人才計劃都是與高校身份掛鉤的。博士點是另一個很重要的身份。沒有博士點，就不能取得免試研究生的資格，不能參評國家級重點學科，沒有國家級重點學科就不能參評國家重點實驗室，一環套一環。其他很多省部級重點學科和實驗室也將博士點作為入圍條件。但是，我國目前嚴控博士授權單位的增長，這讓很多沒有博士點的高校看不到發展前途，導致高水平師資流失，發展呈現惡性循環局面。由于上述原因，地方政府和高校都非常重視博士授權單位的申報（包括國家急需博士人才培養項目），盲目追求“高大上”，很多高校沒有把精力放在培養社會急需的人才上，申請博士點成為這些高校首要的任務。

令人感到欣慰的是，教育部領導已經意識到這些問題，并采取了一系列補救措施。比如，談到“2011計劃”——高校協同創新計劃時，袁貴仁部長指出，我們只有“2011”協同創新計劃，而沒有“2011”高校。我們注意到，在教育部首批認定通過的14個協同創新中心中有3個是非“211”地方高校，比如還屬于二本的河南農業大學（擊敗了10多所包括“985”和“211”高校在內的其他高校）。2011年，新的長江學者計劃開始實施，明確所有高校都可以申報。應該說，2011年開始的兩個計劃第一次打破了高校身份差別，給所有高校提供了公平競爭機會。

十八屆三中全會吹起了全面深化改革的春風，三中全會精神之一，就是全面推進簡政放權，讓市場在資源配置中起決定性的作用。最近，袁貴仁部長在2014年全國教育工作會議上做了題為“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”的報告，明確提出未來的改革思路是簡政放權，實現“管辦評”分離，未來教育部各司局原則上不再直接組織評估、評價、評審等具體事項。

教育部積極支持上海紐約大學、南方科技大學、上海科技大學搞教育改革試點，近期工作重點是積極發展民辦教育，前面三個高校和未來新的民辦高校都面臨尷尬的身份認證問題（“985”？“211”？博士點？）。這個問題不解決，它們在中國的環境下就難以快速發展。令人感到欣慰的是，教育部最近宣布，未來不再評審各高校高度關注的國家級重點學科，這是朝簡政放權、管辦評分離邁出的第一步。

我們希望，教育部繼續弱化甚至取消高校固定身份，為高校發展提供公平的競爭環境，讓各高校潛心抓內涵建設，辦出特色和水平，而不是把主要精力花在身份變更上。

具體建議如下：

1.今后不再做新的高校身份評估和認證，比如“985”、“211”、國家重點學科等。

2.今后各類項目計劃（學科建設、人才計劃、科研項目等）向所有高校開放，公平競爭。

3.教育部主要是公開各類質量監控數據，交由第三方對各學校學科和專業水平進行評估。這可以有效解決目前身份固化、競爭缺失的問題。4.今后各用人單位招聘時不得出現校別歧視，嚴禁出現“非‘985’‘211’學校學生不要”的字樣。

5.國家急需博士人才培養項目采取審核制，鼓勵高校和行業結合培養急需高層次人才。因為沒有博士點，就難以吸引和穩定高水平的師資，學校也就難以提高水平。但教育部可以嚴格控制招生規模，重點加強對于人才培養質量的監管。

（2014年）

關于理順民航行政管理體制、保障民航安全發展的提案

一、現行民航行政管理體制存在的問題

2008年，按照第十一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革方案》，民航行政管理體制進行了改革，中國民用航空總局更名為“中國民用航空局”，隸屬交通運輸部，機構規格降為副部級。雖然職能有所調整，但其核心職能與改革前沒有大的改變。

由于民航局降格為副部級，出現了很多令人費解的現象。其一是民航局內設司局的正職為副司局級，副司長、正處長處于同一行政級別。其二是主管領導的級別可能低于被領導單位的級別，以人事科教司為例，其正司長為副司局級，但其分管的中國民航大學、民航安全科學技術研究院等六所高校和科研機構卻都是正司局級單位。

大部制改革的初衷是加強幾種交通運輸行業之間的協同決策，促進我國綜合交通運輸體系的建設。但在鐵道部獨立運行的情況下，民航局并入交通部的意義不大，因為民航和高鐵才最需要在國家層面進行統籌發展。民航局并入交通部后，交通部發起成立了專家委員會，下設公路、水運、民航、郵政四個小組，但專家委員會開年會時從未討論過綜合交通運輸體系建設問題，仍是每個行業各自為政，平時也是獨立開展活動。據我了解，交通部目前的運行狀態也大抵如此。

民航局降格為部管局后，行業管理工作出現了諸多新的矛盾和困難，具體表現在以下幾個方面：

（一）行業監管的權威性和有效性被削弱。一是民航局與國航、東航、南航三大航空集團的機構規格等同，削弱了民航局履行安全監管等行業管理職責的權威性。二是民航局機構規格降低后，民航行政機關公務員職級晉升受到限制，薪水待遇與民航企業相比差距很大，留不住，也吸引不來優秀人才，致使專業技術監管人員嚴重短缺，嚴重影響了安全監管等行業監管工作的有效開展，因為民航是高新技術應用非常密集的行業，對于監管人員素質要求較高。

（二）上傳下達的效率大大降低。民航具有很強的準軍事性、公共性和涉外性（目前國外89家航空公司與國內41個城市實現了通航），包括航空安全、反恐、重要緊急運輸、重大運輸保障、重要外交活動等方面。但民航局降格為部管局后，一些重要事項不能直報國務院，一些重要會議不能出席，一些國務院議事協調機構不再把民航局列為成員單位（例如民航局幾年來甚至不是國務院安委會成員單位，近期才解決這一問題）。目前針對民航局增加的許多管理環節，其象征意義遠超過實際意義，交通部只是充當二傳手的角色。

（三）各方協調難度明顯加大。長期以來，事關民航安全與發展的空域資源、行業規劃與產業政策、飛機及航材引進、機場建設、航權開放與談判、航空樞紐與航線網絡建設等關鍵決策職能，一直分散在諸多管理部門，協調工作繁雜。降格成為部管局后，民航局與有關部委的溝通協調渠道已經不暢，參與決策的話語權明顯減弱，與有關方面的協商難度進一步加大，與軍方關于空域資源規劃與使用的協調尤其困難，因為軍方協調特別在意級別對等。

（四）立法、執法時效性受到影響。民航立法工作有較強的獨立性和特殊性，尤其是安全規章標準，不僅數量多、專業性強，而且時效性強。一方面，國際條約及其附件的更新速度快，需要及時轉化為國內法規；另一方面，民航安全生產管理體制、企業運行模式正在發生深刻變化，加上新型飛機、新設備、新技術不斷引進，必須加快安全規章標準的立、改、廢工作。但根據《中華人民共和國立法法》的規定，民航局降格為部管局后，不再有規章制度發布權，行業規章建設特別是依法開展安全監管的時效性受到很大影響。

二、世界民航強國的經驗和教訓

世界上一些民航發達國家有不少經驗和教訓值得借鑒。在美國，考慮到民航的重要性、航空安全的特殊性，只有聯邦航空局局長和中央情報局局長由國會任命（其他部長由總統任命），并被授予部級權力和職責。而20世紀90年代前，蘇聯一直設有民航部，這是其航空運輸業和航空制造業能與美歐抗衡的體制保證。蘇聯解體后，俄羅斯民航管理當局行政規格降低，完整的民航管理體制被“肢解”了，行業的系統性難以保障，這導致俄羅斯航空安全水平持續惡化、航空運輸業發展緩慢，曾經的世界航空工業強國地位風光不再。

三、建議

中國民航是五種交通運輸方式中增長速度最快的。2000年，中國民航運輸總周轉量居世界第九位，2005年就躍至世界第二位。

可以預見，中國民航在未來較長時間內仍將處于黃金發展期，民航行業管理任務會越來越繁重。一是目前各地方政府非常重視民航在促進產業結構升級、轉變經濟發展方式方面的作用。據統計，僅2011年就有24批、涉及17個省（區、市）的40位省級領導到訪民航局商談當地民航發展事宜。自2010年以來民航局已與24個省（區、市）共同制定了促進當地民航發展的會談紀要或簽署戰略合作協議。二是國產大飛機重大專項正在實施，國產發動機專項即將啟動，民航和航空工業部門正在開展緊密的合作，共同推動中國航空工業的發展。三是運輸航空和通用航空機隊規模增速很快（預計未來五年分別增長50%和90%以上），而民航可用空域資源增速很慢，這將給民航安全發展帶來很大壓力，給行業管理提出了更高的要求。

民航是高技術應用非常密集、系統性很強、國際化程度和安全要求非常高的行業，它和目前交通部管轄的公路、水運差異太大，整合在一起只會起“機械反應”而非“化學反應”。目前的民航行政管理體制出現了辦事難、協調難、留人難、立法難的現象，既不利于民航業的發展，也不利于民航作用的發揮。

我們建議，根據民航事業發展要求和行業特點，吸取以往的教訓（1958年民航局曾經劃歸交通部領導，1962年又改回國務院直屬管理），同時借鑒國際民航強國的經驗和教訓，盡快理順民航行政管理體制，為民航持續、安全的發展提供保障。建議恢復民航局為正部級機構，仍為國務院直屬機構。因為過去中國民航局規格一直較高，在1949—1980年，有27年為部隊的兵團級機構，新中國成立以來，民航局名稱變化7次，有39年為“民航總局”，而今天民航局承擔的責任則遠遠超過了過去。

（2012年）

關于在西部邊遠地區實施普遍航空服務的提案

我國西部邊遠地區地處邊陲，地域遼闊，高山與沙漠眾多，適合發展航空運輸。但目前大多沒有形成四通八達的空中與地面結合的綜合交通網絡，群眾出行困難、交通不便仍然是制約當地經濟社會快速及可持續發展的瓶頸。在西部邊遠地區實施普遍航空服務勢在必行。

我們提出，實施普遍航空服務以建立短途航空運輸體系為基礎，指以中小型支線機場為小樞紐，在半徑為200公里左右的范圍內，在人口較集中的社區修建簡易機場或者通航點。用輕型飛機開展短途航空運輸。這樣以當地大型門戶機場為樞紐，輻射到當地中小型支線機場，以每個中小型支線機場為樞紐又輻射到周邊眾多的通航點，形成覆蓋當地完整的航空運輸網絡。以大多數群眾能夠接受的航空運價，達到實施普遍航空服務的目標。同時，這一航空運輸網絡的形成，為當地的搶險救災、農林作業等通用航空和邊防運輸奠定了完備的基礎。

可以通過先在新疆或西藏、內蒙古等地區試點的方式實施。國外對于扶持邊遠地區航空運輸、實施普遍航空已有成熟的經驗可以借鑒。

我們認為，在西部邊遠地區實現普遍航空服務對于國家的發展和穩定、對于區域經濟社會發展都有重大政治、經濟和國防意義。

1.是深入貫徹黨的十七大精神，改善民生、建設和諧社會的具體體現。航空服務更大程度惠及百姓，有利于推進西部大開發，縮小區域發展差距，改變邊遠貧困地區民眾出行的條件。

2.通過提供經濟、便捷、安全、通達的航空運輸服務，促進西部邊遠地區改善投資環境，促進優勢資源的開發和旅游業的迅速發展，實現區域經濟快速協調發展。

3.是維護國家安全、鞏固邊防、發揮邊遠地區在國家穩定大局中作用的重要保障。短途運輸在快速補給軍用物資、運兵、搶險救災、應急救援等方面，會為這些地區在鞏固邊防、維護穩定、民族團結等方面發揮極為重要的作用。

為此，我們建議：

1.充分認識在西部邊遠地區實施普遍航空服務的戰略意義，使之成為國家層面的建設規劃。

2.國家發改委會同民航總局、國資委等相關部委研究扶持邊遠地區航空服務、鼓勵輕型飛機制造廠家、鼓勵成立短途航空公司、積極促進通用航空事業等方面的政策措施。

（2009年）

關于修改我國坐標保密政策的提案

坐標在生產活動和國民經濟建設中有著廣泛的應用，民航飛行更頻繁地使用坐標引導飛機，避免事故的發生，對坐標的精度和準確性依賴很高。目前，我國民航坐標使用政策沿用的仍是1983年國務院批轉國家測繪局的192號文件，對坐標公布有嚴格限制，即只有經批準的國際口岸機場才允許對外提供坐標，而且必須加密，加密偏移量為130—260米。機場跑道寬度一般為45米，這樣的修正量顯然無法接受。

中國民航現有運輸機場218個，但只有66個機場（國際口岸機場）通過國際航行資料匯編公布了加密的坐標，其他152個機場沒有對外公布坐標。中國民航以PBN運行（星基導航加坐標定位）為主，其優勢是依靠其導航數據庫進行自動飛行，不準確的坐標會導致以下后果：

第一，如果將跑道的WGS-84坐標加密，仍將經度和緯度都修正130—260米，則導航信號（GPS為真實84坐標）與跑道（修正后的坐標）的相對方位100%發生偏差。若實施自動飛行，飛機必然會飛到修正后的假跑道上，即使轉入目視后，再向著實際跑道進行位置和高度修正，修正量比較大，無法保證飛機安全，存在很大的安全隱患。

第二，裝有增強型近地警告系統的飛機會計算飛機當時的位置并與地形數據庫進行比較，導航顯示儀還可給出飛機周圍的地形顯示。但本可有效防止可控飛行撞地的增強型近地警告系統也會因無法準確判斷飛機位置而失效。

第三，目前世界上從事導航數據制作的主要有霍尼韋爾、杰普遜、Lido等公司，沒有我國公司。這些公司雖然可以通過各種途徑獲得我國機場的實際坐標，但合法途徑是中國民航發布的航行資料匯編。近年來，由于坐標保密政策，不斷有國外航空公司、國際民航組織等質疑中國民航公布的坐標數據，嚴重影響中國國際形象。

建議國家對坐標保密政策進行全面改革，以適應民航高度的國際化和運行實際情況，允許中國民航對外公布所有民用運輸機場（軍民合用機場民用部分）真實的WGS-84坐標。這不僅是中國民航飛行安全的需要，是國外航空公司執飛我國機場安全的需要，也是適應時代潮流發展的需要。

（2017年）

關于使用論文通訊作者作為成果統計源的提案

學術論文是科研成果的形式之一，高水平學術論文數量的多少是衡量一個單位學術水平高低的標志。國內目前統計論文成果的方式是看第一作者所在的單位。為了提升本單位在學術榜上的排名，很多高校都對于研究生（尤其是博士生）畢業提出了苛刻的論文數量要求（國際上很少這樣做），而且要求研究生在論文署名時必須把就讀學校作為第一作者單位，否則無效。

我們認為，這種做法很不可取，理由如下：

眾所周知，博士生是高水平學術論文的主要撰寫者。我國除了有博士學位授予權的高校外，還有不少博士點建設高校。按照國務院學位辦博士點評審條件，申博學科一般應有一定數量的教師在外校當兼職博士生導師，具有指導博士生的經歷。這些兼職導師所指導的博士生一般只在就讀學校讀半年至一年的基礎課，其他時間幾乎都在兼職導師所在的學校和實驗室做博士論文。兼職導師通常需要為研究生提供學費、科研經費、生活補貼、實驗條件等，并指導博士生完成學位論文。但按照國內目前論文成果的統計辦法，兼職博士生導師等于是給兼職學校打工，因為他指導博士生發表的論文成果歸屬于兼職學校，對于兼職導師自身所在學校博士點的建設沒有任何幫助。此外，兼職指導博士生往往在本單位不算教學工作量，因為其學術成果歸屬外單位，這對于兼職博士生導師極不公平，但為了拿下博士點，又不得不接受。

對此，我們有如下建議：

改變我國目前在學科評估、學位點申報、重點實驗室評估等方面的論文成果統計方式。按照國際慣例，論文成果主要看通訊作者所在單位。這樣就可以較好地解決目前博士點建設單位在外校兼職博士生導師所面臨的尷尬問題。

（2011年）

關于立法禁止張榜公布中小學學生考試成績的提案

近年來，減少中小學學生學習負擔、加強素質教育引起了全社會的廣泛關注。記得2007年十七大會議期間，教育部周濟部長召開記者招待會，一個年僅12歲的小記者毫不怯場，連續拋出兩個代表孩子心聲的“尖銳”問題。問道：“我知道教育部門和學校為了減輕我們書包的重量已經做了很多的工作。為什么我們的書包還是那么重呢？現在同學們總說睡眠的時間太少了。每天一大早，天還不亮就上學了，有什么辦法能讓我們多睡一會兒呢？”小記者的問題讓我們感到心里沉甸甸的。

十七大報告中明確提出，要減輕中小學生課業負擔，提高學生綜合素質。我們認為，中小學學生學習負擔過重，很大一部分是考試排名帶來的壓力。我國的獨生子女政策讓家長對于孩子成才的期望值過高也會帶來壓力，他們非常在意孩子的學習成績排名。其實中小學階段學習成績拔尖，不一定意味著將來成功。

針對上述問題，2004年11月，上海市通過了《上海市未成年人保護條例》，條例明確規定，教師不得當眾宣讀或張榜公布學生的考試成績和名次。這一規定來自幾十名中小學生代表的建議，他們認為排名次給學生帶來了很大的壓力。2007年11月，天津市也通過了《天津市未成年人保護條例》，也明確規定不得張榜公布未成年學生的考試成績和名次。北京市目前雖然沒有相關立法，但北京市教委早在十幾年前就在有關文件中規定：中小學考試不能按成績排名。

我們建議，在《中華人民共和國未成年人保護法》中明確立法規定，教師不得當眾宣讀或張榜公布未成年學生的考試成績和名次。為了保護個人隱私，國外教師在下發學生考卷時，往往是將考卷折疊起來或者將背面朝上發給學生，學生成績按照個人身份證號或者學生證號公布。為了讓學生了解自己成績所處的位置，教師可以公布考試成績的統計分布情況，包括最高分、最低分、平均分數、考分位于某個區間段的比例等。通過上述統計信息的發布，不僅可以讓學生（或家長）比較清楚地了解自己（或者孩子）考試成績所處的位置，又保護了學生的個人隱私和自尊心，減少了學生不必要的壓力。

（2008年）

關于采用輕薄便攜卡式駕駛證和行駛證的提案

隨著我國經濟的快速發展，我國擁有駕照的人數近年來都有較大幅度的增長。據了解，截至2009年底，全國擁有駕照的人數已逾1.8億人。根據我國《交通法》第95條的規定，如果駕駛員未攜帶駕駛證，將采取先扣車、補交證件后再罰款的處理方式。每年全國都有很多駕駛員由于忘帶駕照而受處罰。

我先后四次在美國和英國工作近五年，在國內偶爾有一次因忘帶駕駛證被罰，這就引起了我的深思，為何在國外很少有忘帶駕照駕車的情形發生呢？因為國外駕駛證與我國的二代身份證一般大小，便于放到錢夾中隨身攜帶。而我國目前的駕照是較厚的折疊本式樣，無法放到錢夾中隨身攜帶，很多駕駛員只能將其放到專門的小包或公文包中，出門駕車容易忘帶。

據公安部交通管理局介紹，我國現行的駕駛證由主頁、副頁和證夾三部分組成。駕駛證主頁的正面簽注駕駛人姓名、初次領證日期、準駕車型等10項基本信息，粘貼有駕駛人的照片，背面記載《準駕證車型代號規定》；副頁簽注提交身體條件或換領駕駛證的提示信息；證夾用于放置駕駛證的主頁和副頁，以方便駕駛人攜帶。目前流行的單卡式證件包括PVC卡、磁卡和IC卡。他們認為，我國駕駛證副頁上的簽注信息較多，PVC卡式證件不能滿足便民提示等信息的簽注需要，磁卡、IC卡式證件需要全國統一配置制證、讀寫等設備。

我認為，我們駕駛證主頁的背面信息沒有多大意義，因為每個駕照能開什么車型在駕駛員考駕照時就應該完全知道，副頁的很多簽注信息也可以省略，因為大家幾乎都不知道還有這些便民提示信息（至少我周邊的知識分子都不知道）。花些錢在全國統一配置制證、讀寫磁卡設備也是值得的，它可以一勞永逸地給大家帶來便利。國外都是駕照簡單，但交警隨身攜帶設備較多，等于是把“負擔”留給少數交警，把方便留給廣大駕照持有者。

在信息技術（尤其是防偽磁卡技術）高度發達的今天，我建議盡快采用和國際接軌的比較輕薄的卡式駕駛證，這將便于廣大駕駛員隨身攜帶，并給他們出行提供方便。此外，駕駛證也可以作為有效身份證明材料，一般不需要同時攜帶駕駛證和身份證。

（2010年）

關于京津冀地區取消進京證和外地車限行的提案

京津冀協同發展是國家三大發展戰略之一。去年國家出臺了京津冀協同發展總體規劃，北京、天津、河北三地制定“十三五規劃”的過程也體現了高度的協同。京津冀協同發展中交通一體化、產業轉移、環境保護是優先啟動的三個項目，目前已經取得了積極進展。

我認為，京津冀協同發展在重視這些“大事”（戰略、頂層設計和規劃）的同時，也應該重視兩件可能影響協同發展的“小事”，那就是進京證和外地車限行問題。

目前，進京證的辦理過程非常浪費時間，幾乎沒有車輛通不過檢測，但要浪費很長時間排隊（有時長達半個小時左右），還要浪費錢去打印漂亮精美的進京證。京津冀交通一體化的目的是提高三地之間交通運輸的效率，辦進京證的過程卻把路途節省的時間全給抵消了。

現在外地車輛到北京除了限號規定外，還有限行規定。早上7—9點和下午5—8點，外地車嚴禁在五環內行駛。如果天津人上午到北京開會辦事，就必須提前一天到北京。考慮到北京城內的交通堵塞情況，如果想要下午5點前離開北京，就必須下午4點左右開始出城，否則只能晚上8點以后開車，在北京城里走一個小時左右，到天津家里最快也晚上10點了。這給天津和河北兩地的居民帶來了很多不便。

京津冀協同發展后，產業、教育、醫療等資源轉移將導致三地之間人流加快，很難辨識一個人的身份。可能是北京戶口的人，到天津或河北辦企業，經常往來兩地。對天津和河北的限行措施也會限制北京居民的出行。經常到天津開展業務工作的一些北京人，對此深有同感。

此外，如今北京、天津、河北三地之間的軌道交通比較方便，將來會越來越便利，一般情況下大家會選擇軌道交通出行。取消京津冀三地外地限行措施，也不會給北京的交通現狀帶來太大影響。

進京證和外地限行也有明顯的歧視意味，異地也會采取與北京對等的限制措施，這不利于京津冀三地協同發展意識的形成，也不利于北京居民到外地出行。

對此，我們有以下建議：

1.京津冀地區的車輛取消進京證。

2.京津冀地區的車輛享受同城化待遇，取消外地車限行措施。

3.京津冀地區執行與辦進京證要求同樣的環保標準，由異地負責監測。

以上措施也可以先從京津雙城聯動發展開始，再推廣到京津冀三地。

（2016年）

關于公開政府機關電話、提升社會管理水平的提案

2011年2月19日，中共中央總書記胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班儀式上發表了重要講話，強調要加強和創新社會管理，促進社會和諧穩定。胡錦濤同志就當前社會管理要重點抓好的工作提了八條意見，其中：

第二條：進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，統籌協調各方面利益關系，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾。

第七條：進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制。

目前我國處于社會矛盾凸顯期，現代社會和大眾傳媒的發展，迫切需要我們重構社會溝通之道，讓社會大眾有直接渠道與政府機關溝通、表達訴求非常重要，這是加強和創新社會管理的基本要求。

目前，我們經常收到來自政府機關的匿名電話，感覺不好。首先，通話時不知道對方是誰，不知道該不該接，因為有來自社會的騷擾電話，漏接電話也無法回電。另外，感覺機關人員沒有端正心態，有高高在上之感，似乎害怕社會公眾給他們打電話反映問題。前幾年，部分省市公開政府機關辦公電話的做法受到了社會的普遍歡迎。我們認為，這也是政府信息公開的基本要求。

為了加強和創新社會管理，我們有以下建議：

1.政府機關應該嚴禁使用匿名電話與社會個人聯系。

2.政府機關應公開辦公電話。

3.為了政協委員和人大代表及時反映問題和社情民意，政府機關應該設立“兩會代表”熱線電話，便于直接聯系，因為以提案方式處理時間較長，不便于處理突發事件。

（2011年）