第三節 核心概念界定

一 政府財政責任

在財政的概念界定上，存在不同的看法。有的概念強調了財政的重要性。如千家駒認為：“財政是國家的經濟，即為維持這統治工具的存在和發展這統治工具的職務而必須有的經濟?！?span id="hjtfbqh" class="super" id="ref87">[86]有的概念簡潔但揭示了財政的重要內容。如鄧子基認為：“財政指的是國家的收支活動或分配行為。”[87]《現代漢語詞典》指出，財政是“國家對資財的收入與支出的管理活動”[88]。有的概念除了將收支納入財政范疇內，還將管理也納入進來。如何廉、李銳認為“財政學者，討論政府為執行職務所需資財之取得，使用，及管理之科學也”?？梢?，從上述財政的概念中可以看出，財政主要是政府對資財的取得、使用和管理。更多的概念從財政主體、手段和目的等方面界定財政。如陸建華認為：“財政是國家憑借政治權力集中分配一部分社會產品用于滿足社會公共需求而形成的分配活動和分配關系?！?span id="cz66cwf" class="super" id="ref90">[89]孫德超認為：“財政是以國家為主體的一種旨在集中社會資源、滿足公共需求的分配關系，體現的是國家的收支活動及其影響。”[90]還有的概念通過不同角度分析財政。如陳共認為：“從實際工作來看，財政指國家的一個經濟部門，即財政部門，它是國家的一個綜合性部門，通過其收支活動籌集和供給經費和資金，保證實現國家職能。從經濟學的意義來理解，財政是一個經濟范疇，是一種以國家為主體的經濟活動，是政府集中一部分國民收入，用于滿足公共需求的收支活動，以達到優化資源配置、公平分配及經濟穩定和發展的目標?！?span id="xkl8wx2" class="super" id="ref92">[91]賈康認為：“廣義財政在現象形態上指的是人類社會發展各階段以社會性的權力中心為主體的理財活動，包括國家出現之前的原始財政，國家出現之后的國家財政，以及將來國家消亡之后公共權力中心的財政；狹義財政在現象形態上可以特指人類社會某個具體發展階段上的以社會權力為中心的理財活動。”[92]本書主要借鑒后兩種概念界定思路，認為財政是國家通過集中國民收入獲取物質資源，以物質資源的重新分配來滿足社會需求的政府收支行為。

政府概念的界定也存在較多看法。盧梭（Jean-Jacques Rous-seau）認為：“政府就是臣民與主權者之間所建立的一個中間體，以便兩者得以互相適應，它負責執行法律并維持社會的以及政治的自由?！?span id="boaouad" class="super" id="ref94">[93]布坎南（James M.Buchanan）指出：“傳統上研究政府經濟活動時對政府有兩種看法，一種是政府的有機體概念，另一種是把政府看作是人們借此做出集體決策的一套機構?！?span id="dozkqxh" class="super" id="ref95">[94]謝慶奎指出：“關于政府的定義主要有三種說法，即一般意義的政府、國家機構的政府、非國家機構的政府；階級社會的政府和無階級社會的政府；原生型政府和次生型政府等。”[95]美國《科里爾百科全書》認為：“政府是指在一個有組織的社會中執行國家職能的機構或者執行這些職能的人們。”[96]蔣勁松指出：“憲法學在廣義和狹義兩種意義上使用‘政府’概念。廣義的政府包括一級政權的各個機關，狹義的政府特指一級政權中的行政機關?！?span id="p33nrgq" class="super" id="ref98">[97]可見，政府概念界定存在不同研究角度且表現出分類化的差異。本書對政府概念的理解采取狹義的概念，專指執行國家職能的行政機關。中國政府體系包括：中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府和鄉鎮級政府。在政府體系中，中央政府和地方政府是中國政府結構中的兩大層級，地方政府包括省級政府、地市級政府、縣級政府和鄉鎮級政府。

相比政府概念，理論界對責任概念的理解較為簡單。王成棟認為：“責任一詞有廣義和狹義之分。廣義的責任是指在政治、道德或在法律等方面所應為的行為的程度和范圍；狹義的責任則指違反某種義務（政治的、道德的或者法律的）所應承擔的后果，這種后果往往與譴責、懲罰聯系在一起，因而是不利的后果?！?span id="cpzmba3" class="super" id="ref99">[98]《現代漢語詞典》指出責任有兩個含義，包括“分內應做的事；沒有做好分內應做的事，因而應當承擔的過失”[99]。在本書中，責任主要指分內應做的事。

在政府責任的理解上，張成福指出：“政府責任有廣義和狹義之分，廣義的政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務，即法律和社會所要求的義務。狹義的政府責任意味著政府機關及其工作人員違反法律規定的義務，違反行政職權時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任?！?span id="2bcebyp" class="super" id="ref101">[100]比較張成福對政府責任概念的界定和王成棟對責任概念的界定，可以發現，兩者均是從廣義和狹義的角度分別對政府責任進行分析，且分析路徑相通。

從財政、政府、責任、政府責任的概念出發，政府財政責任指政府通過集中國民收入來滿足國民需求的職能和義務。具體而言，可從以下幾個方面對政府財政責任進行理解，包括：首先，政府財政責任的主體是政府，包括中央政府和地方政府；其次，政府財政責任的物質支持來源于國民收入，主要包括“稅”和“費”，其中，政府財政收入的主要來源是稅收，補充來源是預算外收入；再次，政府財政責任的目的是滿足國民需求。在研究養老保險制度財政責任時，政府財政責任是針對養老保險制度中其他主體（如企業、個人）而言的，需要從整體和部分的角度進行認識，從整體上分析政府財政責任是不區分中央財政和地方財政，將其作為整體對待，從部分的角度分析政府財政責任則將中央財政和地方財政區別開來，分別分析。因此，研究政府財政責任，需要研究中央政府的財政責任和地方政府的財政責任，并從整體上把握政府財政責任。

二 養老保險制度

在養老的概念界定上，《現代漢語詞典》認為，養老包括兩層含義，即“奉養老年人”和“老年閑居修養”。[101]穆光宗指出，養老則包括三個方面，即經濟供養、生活照料和精神慰藉。[102]因此，養老是通過為老年人提供經濟供養、生活照料和精神慰藉來奉養老年人。并且，從養老的實施狀況來看，養老的實施主體主要包括政府、社會和個人。

在保險的概念界定上，《現代漢語詞典》認為，保險是指“集中分散的社會資金，補償因自然災害、意外事故或人身傷亡而造成的損失的方法。參加保險的人或單位，向保險機關按期繳納一定數量的費用，保險機關對保險責任范圍內所受的損失負擔賠償責任”[103]?？梢?，保險主要是保險機關向被保險人提供的一種制度安排。從社會實踐來看，保險機關主要有商業保險機關和社會保險機關。

從養老和保險的含義出發，養老保險就是采取保險的方式奉養老年人。現實中老年人的生活照料和精神慰藉很難以保險方式實現，養老保險主要通過經濟供養來奉養老年人。因此，養老保險制度是指“社會勞動者年老退出生產崗位而中斷工資收入后，由國家和社會依法向其提供穩定可靠的經濟來源的一項社會保險制度”[104]。由于保險機關有商業保險機關和社會保險機關之分，養老保險就有商業養老保險和社會養老保險之分。商業養老保險是由商業保險公司以保險方式向老年人提供經濟支持，社會養老保險則是由國家以保險方式向老年人提供經濟支持。本書主要分析社會養老保險。同時，在社會養老保險中，依據參保人的屬性以及中國養老保險制度的發展對養老保險制度進行分類，中國養老保險制度主要包括城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度、機關事業單位養老保險制度、失地農民養老保險制度、農民工養老保險制度等。

在制度的理解上，《現代漢語詞典》認為，制度有兩層含義，包括“要求大家共同遵守的辦事規程或行為準則；在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系”[105]。從制度的第一層含義來看，養老保險制度主要是一種要求大家都遵守的行為準則，具有強制性的特點。從制度的第二層含義來看，養老保險制度是在特定的社會條件下產生的社會體系。[106]制度實施范圍存在較大差異，有的制度是全國性的、統一的制度安排，實施范圍較廣，制度的立法層次也較高；有的制度是部分地區局部性的、非統一的制度安排，實施范圍較小，制度的立法層次也較低。

從制度含義出發，城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度、機關事業單位養老保險制度由于具有國家統一規定性且實施范圍較廣，失地農民養老保險制度、農民工養老保險制度由于只在部分地區實施且不同地區制度存在差異、實施范圍較窄。本書主要研究具有國家統一規定性且實施范圍較廣的制度，即城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度、機關事業單位養老保險制度。

三 養老保險制度政府財政責任差異

政府承擔養老保險制度責任具有充分的理由，政府可以從制度供給、資金支持和管理監督上介入養老保險制度，于是，養老保險制度政府責任主要表現為制度設計責任、財政支持責任和管理監督責任。在社會轉型期，中國社會保險制度政府責任需要進行區分，楊方方將其區分為一般責任和轉型期的特殊責任?！耙话阖熑伟ㄒ话愕呢斦熑魏鸵话愕谋O管責任，一般的財政責任包括公職人員的養老金、公職人員其他社會保險項目財政責任、彌補社會保險基金缺口和其他財政責任。一般的監管責任包括社會保險制度運行的進一步規范、組織社會保險運行責任、社會保險基金管理、社會保險監督責任。轉型期的特殊責任包括特殊的財政責任和特殊的監管責任。特殊的財政責任包括歷史債務、摩擦成本、試驗成本和新制度的建設成本。特殊的監管責任包括制度設計和規范責任；對個人賬戶的監管；對社會保險基金投資運營的監管。”[107]

養老保險制度政府財政責任指政府通過對集中的國民收入進行再分配來滿足養老保險制度運行的職能和義務。依據不同的標準，養老保險制度政府財政責任可以進行不同的分類。從養老保險制度的運行進行分類，可分為繳費環節的財政責任、給付環節的財政責任、制度兜底責任、養老保險制度出現缺口時的財政責任、制度轉軌財政責任等。從養老保險制度結構進行分類，可分為基礎養老金中的政府財政責任、個人賬戶中的政府財政責任、企業年金制度中的政府財政責任、個人儲蓄養老保險制度中的政府財政責任。從政府層級關系進行分類，可分為中央政府、省級政府、市級政府、縣鄉級政府養老保險制度財政責任。從政府作用的實踐范圍進行分類，可分為養老保險制度政府財政政策支持責任、財政管理監督責任、財政資金支持責任。[108]

本書主要對城鎮企業職工養老保險制度、城鄉居民養老保險制度和機關事業單位養老保險制度政府財政責任的差異進行比較分析。在這三項制度中，城鎮企業職工養老保險制度和針對農村居民的養老保險制度進行過改革，[109]針對城鎮居民的養老保險制度屬于新制度，機關事業單位養老保險制度還沒有進行全面改革，因此難以對這三項制度轉軌財政責任進行比較分析。同時，養老保險制度財政缺口責任主要表現為城鎮企業職工養老保險制度政府財政缺口責任、農村養老保險制度政府財政缺口責任。由于財政缺口責任可以進行深入的、專門性的研究，限于篇幅難以對其進行深入研究，并且財政缺口責任難以進行三項養老保險制度的比較。

因而，在研究主題的選擇上，考慮到不同養老保險制度政府財政責任差異比較需要對三項養老保險制度政府都承擔的財政責任進行比較，制度缺口責任和制度轉軌責任對于城鎮居民養老保險制度和機關事業單位養老保險制度都不存在，為了保持比較研究口徑的統一性，本書重點關注這三項制度繳費環節的財政責任、給付環節的財政責任和制度兜底責任。

差異包括內在差異和外在差異。內在差異是事物內部的對立性，外在差異表明不同事物的不同點。由于本書主要對三種不同類型的養老保險制度政府財政責任差異進行研究，因此關注的是養老保險制度的外在差異。不同類型養老保險制度財政支持模式、財政支持規模的地區差異和城鄉差異是中國養老保險制度政府財政責任外在差異的主要表現。中國養老保險制度政府財政責任差異見表1-1。