第二節 現有文獻述評

一 國外研究文獻綜述

關于政府承擔養老保險制度責任的必要性，西方學者較早展開研究。自1883年德國開始實施社會保險制度以來，英國激進自由主義代表人物霍布豪斯（Hobhouse）、以國家干預理論著稱的凱恩斯（John Maynard Keynes）、為福利國家的建立做出巨大貢獻的貝弗里奇（Willian Beveridge）等人所建立的理論均為政府承擔社會保障制度責任提供充分的證明。[5]另外，被稱為“現代財政學之父”的馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）也對政府作用給予極大的肯定。[6]因此，政府承擔養老保險責任具有充分的理論依據。

西方國家福利體制與社會保障制度中政府作用比較研究。在不同的福利體制中，政府在社會保障制度上的責任不盡相同。因此，政府責任差異與福利體制差異緊密相連。在福利體制類型的研究中，艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）根據不同國家非商品化、分層化以及國家和市場在養老金制度中的作用將資本主義福利國家體制劃分為自由主義福利國家體制、保守主義福利國家體制和社會民主主義福利國家體制，自由主義福利國家體制只提供作用有限的社會保險計劃，典型國家包括美國、加拿大、澳大利亞；保守主義福利國家體制關注的主要是對既有階級分化的保護，典型國家包括法國、德國、意大利等；社會民主主義福利國家體制奉行普救主義原則，其非商品化的社會權利最大，典型國家如瑞典。[7]有研究指出斯堪的納維亞模式的發展經歷了一百多年，包含著國家和市場兩方面割裂式的發展，國家把家庭的責任全都攬過來。斯堪的納維亞模式總是對不同的要求做出回應，以國家干預增加需要。[8]可見，在斯堪的納維亞模式中政府財政作用較大。Wil Arts和John Gelissen在其著作《福利體制的三個世界或更多？》中，總結了福利體制劃分的不同類型，他們指出，Leibfried（1992）依據貧困、社會保險和貧困政策將福利國家劃分為盎格魯—撒克遜模式（殘余模式）、俾斯麥模式（制度化的）、斯堪的納維亞模式（現代的）、拉丁模式（初步的）,Castles和Mitchell（1993）依據福利開支、福利津貼的平等性和稅收將福利國家分為自由主義模式、保守主義模式、非右翼力量主導的福利群體、激進的模式；Siaroff（1994）依據家庭福利導向、女性工作意愿、家庭津貼給付程度將福利國家劃分為新教的自由主義模式、發達的基督教民主主義模式和新教的社會民主主義模式；Ferrera（1996）依據資格標準、津貼形式、財政規則、福利組織、管理的制度安排將福利國家劃分為盎格魯—撒克遜模式、俾斯麥模式、斯堪的納維亞模式和南歐模式；Bonoli（1997）依據社會開支指標將福利國家劃分為英國模式、歐洲大陸模式、北歐模式和南歐模式；Korpi和Palme（1998）依據津貼給付基礎、津貼給付原則、社會保險項目將福利國家劃分為基本保障類型、法團主義類型、普遍覆蓋類型、以特定目標群體為導向類型和國家給予津貼的自愿社會保險類型。[9]

另外，伊恩·霍利迪（Ian Holliday）在文章《生產型福利體制：東亞的社會政策》中，提出了福利資本主義的四個世界，即自由主義福利體制、保守主義福利體制、社會民主主義福利體制和生產主義福利體制，并指出東亞社會政策屬于生產性福利體制，在生產性福利體制下，社會政策從屬于經濟政策，國民的社會權利較少，并且社會權利與生產活動緊密相連，[10]如日本、韓國、中國臺灣、中國香港、新加坡等國家和地區的福利體制?？梢?，在不同的福利體制中，政府財政責任存在差異，同時，這種差異與既定地區的福利文化有密切的關系。

養老保險制度政府財政責任影響因素的研究。迪尼托（Diana M.DiNitto）對美國社會保障制度的發展進行分析，指出政黨意志影響到社會保障的發展，[11]導致政府財政責任發生變化。事實上，政府政策是控制國家的主要社會群體的利益的反映，[12]政黨的更替使政府政策發生變化。皮爾遜（Paul Pierson）指出意識形態對福利國家產生重要的影響。[13]有的研究指出，許多OECD國家的政府已經注意到人口老齡化的挑戰，并試圖將養老保險改革的目標瞄準養老保險財政平衡，[14]這表明人口老齡化對養老保險政府財政有重要的影響。有的研究指出，在日本財政政策的變化過程中，社會保障預算發生變化，進而引起社會保障支出的變化。[15]有的研究指出，日本、韓國、中國臺灣、中國香港、新加坡社會福利的公共支出水平低，這與這些國家和地區公共和私人混合福利項目、年齡構成、養老保險計劃成熟性、福利項目的覆蓋范圍、福利項目的慷慨以及福利供給中家庭和企業的作用有密切的關系。[16]可見，影響養老保險政府財政責任的因素有很多，政黨意志、意識形態、人口結構、財政政策、家庭和企業作用等都是影響養老保險政府財政責任的重要因素。

二 國內研究文獻綜述

關于政府承擔養老保險制度財政責任的理論基礎。學界主要從公共產品理論、福利國家理論、福利損失補償理論、社會公正理論、馬克思主義社會保障理論進行分析。還有研究從人權理論、二元經濟理論和市場失靈理論進行分析。[17]同時，社會保障與經濟發展協調理論、農民養老基本保障需求理論、[18]社會正義理論、[19]正常社會狀態下國家認同說、公共職責說，轉型社會狀態下漸進改革的“雙重”路徑依賴、社會和諧成本說、必要勞動補償說，[20]常被作為分析政府承擔農村養老保險制度責任的理論依據。

關于政府承擔養老保險制度財政責任的現實依據。轉變政府責任理念的內在要求、應對人口結構變遷的現實要求、適應國際發展趨勢的方向要求政府承擔養老保險財政責任。[21]統籌城鄉均衡發展、彌補工農二元體制中農民福利損失、[22]補償農民利益、[23]農村老齡化壓力、土地養老局限性和家庭養老功能有限，[24]常被作為分析政府承擔農村養老保險制度財政責任的現實依據。國際公約依據、憲法依據、社會法依據和政策依據成為其法律依據。[25]

關于政府承擔養老保險制度財政責任的必要性。通常從“其他責任主體缺陷說、政府責任有效說、養老保險屬性說”的角度進行分析。其他責任主體缺陷說是指除政府以外的主體在養老保險供給上存在缺陷，以此說明政府責任的必要性。由于個人短視、[26]家庭養老的不足、[27]市場失靈[28]導致個人、家庭或市場的單一主體不能為養老保險承擔持續的經濟支持責任，應由政府承擔養老保險責任。政府責任有效說是指由于政府在承擔養老保險方面具有優勢，以此說明養老保險政府責任的必要性。因政府的父愛主義、[29]政府組織承擔社會風險能力強、[30]新公共管理理論、[31]政府機制在養老保障中的效能、[32]國家社會管理職能的要求、[33]近代國家責任的轉變、[34]公共財政職能的要求以及符合利益對等原則和稅收公平原則、[35]對經濟增長產生財政支出乘數效應、對經濟和社會發展產生穩定效應、對農村社會保障產生制度供給效應、對農民直接或間接帶來增收效應、[36]對農村居民產生收入調節效應、激勵效應和公平效應、[37]降低居民收入基尼系數、增強居民消費需求，[38]應由政府承擔養老保險財政責任。養老保險屬性說是指由于養老保險產品屬性的特殊性導致由政府承擔財政責任。養老保險的產品屬性、[39]外部性以及信息不對稱，[40]使得政府有必要承擔養老保險財政責任。關于農村養老保險政府財政責任的必要性。由于統籌城鄉發展、農村經濟的特殊性、緩解農村老年貧困，[41]農村養老社會保險是典型的公共物品、農村勞動者享有國民基本權利和待遇、國家的安定團結和實行中國人口政策的要求，[42]使得政府在農村養老社會保險制度中起主導作用。

關于養老保險政府財政責任的有限性。因養老保險制度中政府工作低效率、[43]內部性導致政府剛性擴張、[44]養老保險制度中政府決策失誤、[45]對經濟效率造成損失、[46]對商業養老保險的擠出效應、政府干預中的尋租問題、[47]公平損失、[48]加重國家財政負擔，[49]政府只能承擔有限責任。政府資源的有限性與我國農村人口眾多的現實性、[50]農村基本養老保障的私人產品屬性，[51]使政府在農村養老保險中承擔有限財政責任?！坝邢挢斦熑无r?！本褪侵刚畬r保所提供的保險費補貼和承擔的養老金支付風險是在特定人群特定時段內的一種限額限時責任。[52]而養老保險財政責任合理區間的下限應當定位在保障水平與政府的財政負擔能力相適應，上限應當定位在社會保障水平與社會保障的性質相一致。[53]

關于政府承擔養老保險制度財政責任的發展變化。轉軌前政府在養老保險中的價值取向上表現為以追求社會公平為主、效率次之，在責任空間上政府占據了養老保險的整個責任空間，表現為：給付制度的設計；各級工會組織是實施機構；各級勞動部門是監督機構；被保險人完全處于從屬地位，不直接繳費。轉軌后政府在養老保險中的價值取向表現為養老保險的效率意識逐漸加強，在責任空間上政府將大部分責任空間讓渡出來，在政府作用空間上表現為：給付制度內含激勵機制，突出體現在個人賬戶制度的建立上；直接對養老保險進行經營和管理；政府對養老金的營運一直實施單一的行政控制，但已開始邁出市場化運作的步伐。[54]政府在養老保險責任上從“無所不包”到“有所為、有所不為”，轉型以來第一階段（1986—1994年）政府的財政責任開始收縮，第二階段（1995—1996年）政府財政責任大幅下降，第三階段（1997—2000年）政府的財政責任回升。[55]20世紀80—90年代社會政策改革呈現出明顯的國家收縮的特征，主張政府責任的有限性，強調個人和社會的責任；從20世紀90年代末特別是進入21世紀之后的和諧社會建設時期，社會政策改革是國家責任的適度回歸，政府責任表現為資金投入力度不斷加大，在制度設計和管理上也表現得更加積極。[56]這說明政府對承擔養老保險制度財政責任的態度從否定變為肯定。[57]

關于政府承擔養老保險制度財政責任的特點。第一，多樣性。政府要承擔養老保險的一般財政責任和特殊的財政責任，一般財政責任包括：公職人員的養老金、公職人員其他社會保險項目財政責任、彌補社會保險基金缺口、其他財政責任；特殊的財政責任包括：歷史債務、摩擦成本、試驗成本、新制度的建設成本。[58]第二，差異化。表現為財政支出的城鄉差異和地區差異、[59]不同層級政府財政補貼差異。[60]第三，被動性。1997年以后因養老保險基金的資金缺口，國家財政才不得不進行補貼并通過國有股減持充實社?；穑@是一種“倒逼機制”所引起的政府財政責任。[61]第四，壓力大。政府面對基金缺口壓力、做實個人賬戶壓力、人口老齡化壓力、兌現養老金60%替代率的壓力。[62]政府承擔農村養老保險財政責任的特點，包括：第一，激勵性。財政入口和出口同時補貼使制度靈活有效。[63]中央財政全額支付最低標準基礎養老金可通過“保基本”確保公平，地方財政對農民繳費實施補貼通過“廣覆蓋”實現共享。[64]第二，差異性。新型農村養老保險中央財政補貼總體壓力較小，[65]地方財政補貼能力有差別，[66]中西部貧困地區地方財政籌資難，[67]貧困地區地方財政尤其是縣級財政保障能力存在不足。[68]中央政府財政負擔水平大于地方財政負擔水平。[69]

關于養老保險制度政府財政責任問題的研究。第一，政府財政責任缺位。由于將政府職能轉變簡單地等同于政府退出、高福利的負面效應、市場機制高效率的影響，[70]政府在財富再分配和社會福利提供中的作用被忽視。[71]第二，政府財政責任轉嫁。化解歷史責任時存在政府向企業和個人轉嫁責任的問題，承擔現實責任時存在著企業和個人向政府轉嫁責任的問題，中央政府與地方政府之間存在著相互轉嫁責任的問題。[72]在現實責任的履行上，國家財政總體投入不足，中央政府和地方政府財權與事權不對等，在歷史責任的履行上，政府對轉制成本的承擔沒有做出承諾。[73]第三，政府財政責任差異。中國社會保障支出項目雖多但面臨結構失衡和城鄉斷裂問題。[74]第四，政府財政責任非制度化。表現為政府財政責任保障機制不健全、財政擔保機制缺失、財政責任制度化水平低。[75]

關于養老保險政府財政責任改革的研究。主要包括：一是統籌化路徑。要關注公平和效率的統籌、政府、市場與社會的統籌、歷史債務與制度可持續發展的統籌、國際經驗和中國國情的統籌、發達地區與落后地區的統籌、城市與農村的統籌、中央財政和地方財政的統籌、民生與經濟和政治的統籌、改革方向與路徑措施的統籌，以此實現財政責任統籌。[76]二是制度化路徑。實現基本養老保險制度財政預算責任制度化、供款責任制度化、財政分擔責任制度化、財政調整責任制度化、財政監管責任制度化。[77]三是財權事權劃分路徑。合理劃分中央政府和地方政府財權與事權，完善專項財政轉移支付機制。[78]四是財政補貼模式優化路徑。完善城鎮企業職工養老保險制度的責任模式，使之明確化與清晰化。[79]財政應發揮有限的“兜底”功能，完善財政責任機制和管理機制，財政補助程序必須嚴格明確。[80]通過確立國家分擔繳費責任的理念、建立政府財政責任調整機制、建立中央政府和地方政府合理分擔財政責任的機制，來完善鎮企業職工養老保險制度政府財政責任機制；通過改進財政對城鄉居民參保的激勵機制、完善財政在城鄉居民養老保險制度中的分擔機制、完善財政對東部地區基礎養老金的支持機制，來完善城鄉居民養老保險制度政府財政責任機制。[81]

關于新型農村社會養老保險制度政府財政責任改革思路。應加大對中西部地區農村社會養老保險中央政府財政支持的力度，提高“入口”補貼標準增強農民參保的意愿，[82]加大中央財政對東部農業人口較多省份的財政支持，[83]建立對低收入農民個人賬戶注資扶助機制，[84]促進財政補貼責任明晰與細化、加強財政補貼標準的適時與適度調整。[85]

三 現有研究文獻簡要評論

通過對國內外養老保險政府財政責任研究的文獻分析，可以發現已有研究在以下幾個方面達成了共識：第一，政府介入養老保險具有充分的依據。在養老保險政府財政責任的依據方面，現有研究主要從理論依據、現實依據和法律依據進行分析，并從經濟學、政治學、法學、社會學等學科角度進行研究，這為政府承擔養老保險責任奠定了堅實的基礎。第二，政府養老保險責任的有限性。通過分析政府失靈、養老保險屬性等問題，確立了政府在養老保險中責任承擔的有限性。第三，中國政府在養老保險中已經承擔財政支出責任但政府財政支出責任存在較多問題。無論是對城鎮企業職工養老保險制度轉型中政府財政責任的研究，還是對新型農村養老保險制度政府財政責任的研究，均發現政府在財政支持上存在結構上不均衡、中央和地方財政不合理的問題。第四，養老保險制度政府財政責任需要優化。已有研究認為可以從養老保險政府財政規模擴大、財政支出結構調整、財政責任制度化、財政供給主體財權和事權的劃分等方面強化養老保險財政責任。

同時，已有研究也存在一些不足，主要表現在以下方面：

第一，研究方法的不足。在養老保險政府財政責任研究的文獻中，比較方法運用方面存在不足。盡管有的研究文獻也使用了比較研究法，但多是某種制度在不同地區的比較、不同時間的比較，而養老保險制度項目上的比較、國別間的比較較為少見。同時，研究方法的不足還表現在制度研究方法上，已有研究較少地對不同時間段養老保險制度的經濟、政治、社會和文化環境進行分析，因而也不能很好地理解某一時間段政府財政責任的選擇原因及其影響后果。

第二，研究內容的不足。已有研究成果在研究內容方面的不足主要表現為國外養老保險政府財政責任的分析上。在城鎮職工養老保險制度政府財政責任方面，已有研究多從制度轉型所引起的財政責任進行分析，在農村養老保險制度政府財政責任的分析上國外可以借鑒的經驗不多。而對于國外養老保險制度政府財政責任的比較分析研究較少。同時，研究內容的不足還表現在對養老保險政府財政責任的形成原因和影響機制分析不夠，具體表現為研究的系統性不夠，深入性不夠。

第三，研究的學理性不足。已有研究多是針對現實問題進行研究，如轉軌成本的測算、未來財政責任的負擔、中央和地方政府財政責任分擔辦法，研究手段多是利用計量模型、統計軟件進行分析。這凸顯出現有研究的學理性需要深入，也即理論性不夠。如以養老保險政府財政責任負擔分析為例，需要弄清楚養老保險財政負擔有哪些、負擔是如何產生的、可能產生什么影響、負擔的規模有多大、化解的方法有哪些、國外是否有相應的問題等。單純進行財政負擔的測算可能導致研究問題的系統性不夠，學理性欠缺。

基于上述分析，可以發現在城鄉居民養老保險制度建立和公共財政理念的背景下，對于養老保險制度中城鎮企業職工養老保險制度政府財政責任、機關事業單位養老保險制度政府財政責任和城鄉居民養老保險制度政府財政責任的比較研究很有必要，對于國外養老保險政府財政責任的深入研究有重要的理論價值。這也正是本書的價值所在。