第一章 導論

第一節 研究背景及意義

一 研究背景

養老保險發展不平衡不充分成為影響人民日益增長的美好老年生活需要的主要障礙、城鎮企業職工養老保險制度的改革、城鄉居民養老保險制度的建立，以及公共財政理念的出現成為本書的研究背景。

中國特色社會主義進入新時代，新時代的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對于養老保險制度而言，養老保險制度發展不平衡不充分影響人民美好生活需要的滿足。其中，養老保險制度發展不平衡主要表現在不同項目間、城鄉間與地區間的不平衡，這制約了老年群體養老方面的需求。因而，構建項目均衡型、城鄉均衡型、地區均衡型的養老保險制度就成為新時代養老保險制度發展與完善的重要方向與目標，為了實現這一目標，需要對養老保險制度政府財政責任差異進行改革。

城鎮企業職工養老保險制度的改革。[1]20世紀中后期，伴隨著醫療條件改善、生活水平提高，人口預期壽命延長，人口老齡化問題逐漸凸顯。1982—2000年，中國65歲以上人口占總人口比重由4.4%上升到7%，老年人口贍養比由8%上升到9.9%。[2]人口老齡化問題促使中國積極進行養老保險制度的改革。與此同時，西方國家養老保險制度改革，尤其是個人賬戶制度對中國產生了極大影響。在此背景下，中國開始探索城鎮企業職工養老保險制度的改革。1997年，政府統一了1995年實施的兩套養老保險制度方案，在全國范圍內建立了統一的城鎮企業職工養老保險制度，改革后城鎮企業職工養老保險制度由傳統的現收現付制向部分積累制轉變。制度轉型使得養老保險責任關系發生較大變化。傳統制度下的責權關系開始向新型責權關系轉變，養老保險制度中政府、企業和個人責任進行重構，政府財政責任的主導地位讓位于企業和個人。同時，在現收現付制向部分積累制的轉型中，因為缺乏科學合理的財政責任機制，導致養老保險個人賬戶長期空賬運行，政府財政關系更為復雜，養老保險歷史債務、轉軌成本與政府財政責任聯系起來。這種變化使得開展對養老保險政府財政責任的研究很有必要。

城鄉居民養老保險制度的建立。隨著人口老齡化、勞動者（包括城鎮企業職工和機關事業單位工作人員）養老保險制度的建立、家庭結構的變化，非勞動者養老保險制度的建立成為社會保障發展中的重點。2009年和2011年，中國分別針對農村居民和城鎮居民建立了新型農村社會養老保險制度和城鎮居民養老保險制度。2014年，兩項針對城鄉居民的養老保險制度進行統一。城鄉居民養老保險制度建立后，中國形成了針對勞動者和非勞動者的養老保險制度體系，實現了養老保險制度對所有社會成員的制度全覆蓋。在城鄉居民養老保險制度的發展中，一種新型養老保險制度政府財政責任模式逐漸形成。這種模式既不同于城鎮企業職工養老保險制度政府財政責任模式，也不同于機關事業單位養老保險制度政府財政責任模式，這使中國養老保險制度政府財政責任機制更加復雜化。不同養老保險制度政府財政責任的存在和發展有其內在的生成和發展邏輯，客觀上促使理論界展開養老保險制度政府財政責任的比較研究。

公共財政理念的出現。2003年，政府提出了以人為本的科學發展觀。2006年，政府通過頒布《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，積極倡導和諧社會理念。2017年，十九大報告中提出以人民為中心的發展理念。與執政理念的轉變相適應，政府職能逐漸向社會管理與公共服務職能轉變，這與傳統的以經濟職能為主導相區別。[3]在政府職能轉變的背景下，中國財政支出理念也發生了變化。1998年以來，公共財政理念成為指導中國財政體制發展的重要理念。公共財政理念注重對社會保障的財政支出，注重對民生的投入。在公共財政理念的指導下，中國財政社會保障支出不斷增加。1998—2017年，中國社會保障財政支出由595.63億元增加到24611.68億元。[4]公共財政理念促使中國增加養老保險制度財政支出，然而，養老保險政府財政支出方式、支出的預算機制、支出的效果及支出的公平性究竟發生了什么樣的變化，這種變化是否符合養老保險制度的內在機制。這些問題促使開展養老保險制度政府財政責任差異的研究顯得尤為必要。

二 研究意義

第一，提出中國養老保險制度政府財政責任差異的命題，彌補現有研究缺陷。從已有研究成果來看，學術界提出的養老保險制度政府財政責任改革路徑多是圍繞某一種養老保險制度項目，而非不同養老保險制度項目比較視野下的綜合改革研究，對不同養老保險制度政府財政責任差異及其改革研究較少。本書較為全面地透視了中國現有養老保險制度政府財政責任的差異，提出養老保險制度政府財政責任差異的命題，有助于厘清中國養老保險制度政府財政責任模式、財政責任規模的地區差異和城鄉差異，有助于探討中國養老保險制度政府財政責任差異的原因和影響，有助于分析西方國家養老保險制度政府財政責任差異的形成原因及其改革經驗，彌補了已有研究的缺陷，并對后續研究指明方向。

第二，為中國養老保險制度政府財政責任改革路徑提供理論支持。中國養老保險制度發展遵循“制度建立—制度擴面—制度責權關系調整”的演變路徑。進入新時代，制度責權關系調整成為中國養老保險制度發展面臨的重大問題，財政責任調整則成為責權關系調整中的核心。新時代中國養老保險制度政府財政責任路徑選擇需要科學理論的指導，養老保險制度政府財政責任差異改革目標、思路與措施構成了指導中國養老保險制度政府財政責任差異改革的藍圖，是理論上的探索與創新。

第三，為中國養老保險制度改革與完善提供路徑選擇。養老保險制度政府財政責任差異的改革路徑不僅是現階段的關鍵問題，而且是優化養老保險制度運行的必需之策，本書有助于中國探索建立科學、合理的養老保險制度政府財政責任機制，促進養老保險制度政府財政責任差異的改革，推動政府財政資源在養老保險制度中的合理分配、公平分配，對實務部門選擇合適的改革路徑提供借鑒。