第二節 養老保險制度政府財政責任差異的理論基礎

一 蒂特馬斯的補缺型社會福利制度和制度型社會福利制度

在社會福利制度類型劃分中，威廉斯基（Wilensky）的二分法較為典型，他認為，社會福利制度為殘補的相對于制度的福利。殘補型社會福利制度的產生只是扮演常態結構——家庭與市場破敗之后的補救措施，而制度模式則視福利服務為現代工業社會中扮演常態第一線的功能。[28]

對補缺型與制度型社會福利制度進行詳細分析的是蒂特馬斯。他將社會福利制度劃分為補缺型與制度型兩種。在補缺型社會福利制度中，只有當家庭和市場失靈時，國家才承擔起社會保障責任，采取這種制度的國家認為社會成員有能力獲取福利，國家干預僅在市場失靈和家庭保障功能不足時出現，因而將受助者定位于較小的規模，只有窮人才能得到政府的救助，典型的代表國家如美國。相反，制度型社會福利制度以貝弗里奇模式為依據，強調國家應積極承擔社會保障責任，因而這種福利制度的覆蓋范圍較大，表現出普救主義的特點，典型的代表國家如瑞典。綜合而言，這種劃分將社會福利制度研究的焦點轉移到普救型福利和選擇型福利上，并從社會福利制度的資格條件、給付等方面進行比較分析（見表2-2）。

在蒂特馬斯看來，補缺型社會福利制度存在不足，他從四個方面對其進行批判：一是歧視、排斥和污名；二是社會行政與私營企業提供服務的差異；三是社會（變遷）成本的分擔與補償；四是私營保險的批判。[29]而且，補缺型社會福利制度會使一些人成為另外一些人的負擔。相反，普遍性的社會福利服務是沒有任何階級、種族、性別與宗教等差別的社會福利服務，可以促使全社會走向社會協調。[30]他指出，社會政策與經濟政策的主要區別是社會政策具有社會凝聚力功能，因此政府應該提供制度型社會福利制度，該類型可使受助者避免自卑感、貧窮與污名感。

然而，這種劃分方式忽視了不同國家社會保障制度具有混合模式的特點，僅根據典型國家社會福利制度特點進行區分。即使在美國，也同時存在補缺型社會福利制度和工業成就型社會福利制度。如美國社會安全法案是屬于工業成就模式的成分較濃，[31]而美國存在的老年人救助制度則表現出補缺型社會福利制度的特點。同時，瑞典也存在調整瑞典模式的制度福利轉向殘補福利的呼聲。

二 艾斯平-安德森的福利資本主義的三個世界

艾斯平-安德森是著名的社會福利學家，他在《福利資本主義的三個世界》中，依據非商品化、分層化和國家—市場關系的標準，將福利國家劃分為三種類型，即自由主義福利國家、保守主義福利國家和社會民主主義福利國家。

在自由主義福利國家中，主導社會福利發展的理論為自由主義，源于濟貧法傳統。因而社會福利主要以依據經濟調查式的社會救助為主，以普救式轉移支付或作用有限的社會保險計劃為補充。社會福利的給付條件較為苛刻，給付數額較為有限，政府在保證最低限度給付的同時積極促進私人福利制度的發展，這造成了自由主義福利國家非商品化程度最低，[32]典型國家有美國、加拿大、澳大利亞等。自由主義福利國家的社會保障制度有以下特征：污名化的以家計調查為基礎的救助扮演者和核心角色，適度的社會保險福利與國家提供的個人福利，自由主義政治制度的特征在以工人階級為代表的左翼和天主教、專制主義為代表的右翼力量中交替出現。

在保守主義福利國家中，主導社會福利發展的理論為合作主義，市場效率和商品化的自由主義并未成為主導，保護公民社會權利沒有爭議，以工作業績為基礎給予社會保障權利，社會保障權益的獲取與勞動市場和籌資繳費記錄緊密聯系，因而，這類國家的非商品化程度主要取決于具備多長時間的工作期限或參保期限，過去的表現與現在的給付之間的關聯嚴格到何種程度。同時，這類國家注重對階級分化的保護。這使得社會保障與階級歸屬密切相關，而合作主義則被納入情愿完全取代市場而成為福利提供者的國家體系之中，私人保險和職業性額外給付成為補充。另外，受教會影響下的合作主義體制重視家庭的作用，社會保險將沒有工作的妻子們排除在外，而家庭給付又鼓勵她們守在家中恪盡婦道，日托及類似的家庭服務發展得極不充分。“輔助性”原則足以強調，只是當家庭滿足其成員需要的能力耗盡時，國家才會進行干預。典型國家包括奧地利、法國、德國和意大利等歐洲大陸國家。保守主義福利體制國家，其政體在其政治史上具有天主教保守主義傳統和專制主義傾向。

在社會民主主義福利國家中，主導社會福利發展的理論為社會民主主義，社會民主主義者將普救主義原則和非商品化的社會權利擴大到中產階級，并積極尋求促進最高平等標準的福利國家。因而，社會福利需要滿足以下條件：首先，服務和給付應提升到相當的水平，甚至連那些最具差異性的新中產階級的品位也能被滿足；其次，這種平等應保證工人們能夠充分地分享那些境況較佳的人所享有的權利。[33]這使得社會保障權益的獲得只關注是否是該國公民或長期公民，而不論需求程度或工作表現情況。這一模式排除市場的作用，建立起一種支持福利國家的、真正普遍而廣泛的共同責任。同時，社會民主主義福利國家注重傳統家庭。它預先將家庭成本社會化，并最大限度地增強個人的獨立性。在這類國家中，勞動者的社會權利最大，勞動者承擔的社會保障稅最高。典型國家包括瑞典、挪威等斯堪的納維亞國家。社會民主主義福利體制國家，政治體制的特征不僅在于政府內部明顯的工人階級動員措施，還在于社會民主主義政黨與諸如農民這樣的其他群體形成階級聯盟的能力。三種類型福利國家的去商品化（見表2-3）。

1999年，艾斯平-安德森根據社會風險、福利生產制度和項目對三種福利體制進行再分析。他指出，自由主義體制的特征表現為少量的應對社會風險的措施、備受限制的國家責任和市場機制福利。在自由主義體制中，社會風險被認為是市場失靈或市場運行不完美，只有對市場失靈有顯著作用的福利項目才被認為是正當的。國家福利被嚴格控制去通過基于需求的社會救助應對大的風險。自由主義體制被“市場樂觀主義者”設計，其認為經濟增長會改善市場運行過程進而減少市場失靈和市場干預的需求。保守主義體制將家庭置于福利供給的中心。社會風險被定義為影響家庭的風險，政府和市場福利項目設計是回應“家庭失靈”。保守主義福利體制依據性別和職業進行分層，并與就業保護緊密聯系。社會民主主義體制的特征是應對廣泛的社會風險，將人類/社會發展權利置于重要位置，目標是增強經濟參與。認為福利供給是本質上發展的、普遍的和平等主義的，政府在福利生產中發揮重要的作用。[34]

安德森的三種福利體制的劃分為社會保障比較研究提供了可資借鑒的經驗，掀起了學術界對福利體制劃分的討論。然而，有些學者也對安德森的三種福利體制的劃分提出一些批判。有學者指出安德森的研究嚴重依賴于作者的判斷，沒有對福利體制是否事實上“結合在一起”進行系統的檢驗。[35]另外，有的學者指出這種分類不能涵蓋世界范圍內的其他國家的福利體制，認為這種福利體制劃分僅僅圍繞富裕的資本主義民主國家，忽視了那些不屬于這一類的其他國家。[36]哈德森（John Hudson）等指出，安德森早期福利體制劃分僅包括18個高收入國家，南歐、東亞、東歐、拉丁美洲和非洲沒有被包括。[37]

同時，這三種福利體制由不同的意識形態支撐。迪安（Hartley Dean）在《社會政策學十講》中以坐標軸的形式反映了不同福利體制的意識形態。第一種是平等/自由，或者是“社會自由主義”的途徑，二戰以后世界上的福利國家體制，主要是在社會自由主義下形成的，認為若放任資本主義自行其是，將導致在個人之間出現不可接受的不平等。第二種是平等主義/共和主義的途徑，或被稱為“社會民主主義”途徑，福利國家是典型的社會民主主義理想。第三種是保守/共和或社會保守主義途徑，倡導對弱勢群體的保護，盡管在等級制的社會秩序界限內，決策是由社會中最有權勢的利益集團所操縱。第四種是保守/自由途徑，它部分地代表了與20世紀80年代英國首相撒切爾和美國總統里根有關的所謂“新保守主義”途徑。[38]如圖2-1所示。

三 金斯伯格的福利分化思想

諾爾曼·金斯伯格（Norman Ginsburg）提出了福利體制的四種類型。他從意識形態與福利支出、收入支持政策及結果、種族與種族不平等、婦女和家庭政策、醫療保健制度這五個維度出發對瑞典、德國、美國和英國進行個案研究，并最終歸納出這四個國家社會福利的類型，即作為社會民主主義福利國家的瑞典、作為社會市場經濟福利國家的德國、作為法人市場經濟福利國家的美國和作為自由集體主義福利國家的英國。

瑞典是典型的社會民主主義福利國家。指導其福利發展的意識形態為社會民主主義。20世紀30年代以來，瑞典社會民主黨受民粹主義和社會主義的影響較大。民粹主義試圖在選民當中尋求一種更具有可接受性的治理模式，社會團體之間的合作與妥協以及結構上的反社會主義。社會主義則包含經濟民主、政治責任以及社會平等的發展和工人階級利益的增長。[39]在這種意識形態的影響下，20世紀30年代的社會民主主義用以平等、關愛、合作和助人為特征的“人民之家”來形容福利社會的未來。20世紀40—50年代的社會民主主義遵守充分就業、通過提供普遍性水平式給付福利用以應對疾病和低收入等基本風險的福利建設原則。20世紀60年代社會民主黨根據階級和種族來更新對結構公平性所做出的承諾。20世紀70年代則采取了累進所得稅制度，并導致福利國家中服務和工作人員快速增加。20世紀80年代社會民主黨采取了“新現實主義”立場。在社會民主主義的影響下，瑞典的社會福利支出最高。

德國是社會市場經濟福利國家。指導其社會福利發展的意識形態為社會市場一致性。社會市場經濟主張市場擔當著領導的角色，國家處于一種附屬地位。在經濟政策上，社會市場經濟意味著將凱恩斯主義和新自由主義或新古典主義進行綜合，強調的重點則在于個人和家庭依靠自我力量支持的社會保險，同時直接的國家福利責任只是作為一種威懾性手段。社會市場經濟意識形態試圖以模糊和模棱兩可的措辭來定義被政治家運用到各種環境中的國家干預的局限性。[40]

美國是法人市場經濟福利國家。指導其社會福利發展的意識形態為唯意志論與自由主義。唯意志論包括兩個原則：一是個人及父權家庭除了獲得一些私人機構（如慈善機構、教堂、雇主和聯合會）的適當幫助，其他幾乎完全由他們自己來承擔福利；二是公共福利干預。主要表現在恢復個人和家庭自我承擔福利并且防止其對公共支持的依賴。[41]在唯意志論上，新保守派和自由市場的保守派傾向第一個原則，專制的保守派傾向第二個原則。美國的唯意志論與自由主義的結合使得其在普遍供給的項目和針對窮人的項目間存在極端顯著的雙重性。通常，美國社會保障制度主要指其退休、孤寡和殘疾項目，福利則指需要進行家計調查的項目。一方面，高一級福利包括社會保險項目和公共教育制度，低一級福利是針對窮人的家計調查和其他無須繳費的項目。在20世紀80年代的社會保障改革中，高一級福利面臨削弱的政治壓力遠不及低一級的福利。這使得領取福利者往往被烙上恥辱的印跡。

英國是自由集體主義福利國家。指導其社會福利發展的意識形態為自由集體主義與撒切爾主義。集體主義強調戰后福利收益和服務的直接性公共供給、這些收益和服務的普遍可及性以及制度在國家層面上的統一性。[42]戰后，自由集體主義共識的核心在于一方面接受國家在經濟和社會政策上的擴張性角色，另一方面保證全體公民的社會權利。20世紀70年代，撒切爾夫人領導了新右翼，在意識形態上極力主張貨幣主義、供給主義宏觀經濟以及在國有企業和社會福利中引入私有化和市場導向的競爭。這使得激進的撒切爾主義的社會政策戰勝了貝弗里奇的社會最小福利主張。

四 其他福利制度的劃分方式

戈蘭·瑟爾鮑姆（Gran Therborn）根據政治屬性對福利國家進行劃分，并從福利國家目的、社會權利、社會保障范圍、社會保障方式等方面比較不同國家福利體制，將福利國家分為無產階級福利國家和資產階級福利國家（見表2-4）。

在上述分類基礎上，瑟爾鮑姆將社會應得權、充分就業納入福利國家劃分標準中，又將西方福利國家細分為四種類型，即高就業高福利國家；低就業高福利國家；低福利高就業國家；低福利低就業國家。高就業高福利國家的公民擁有廣泛的基于公民成員資格的社會應得權，國家不僅通過養老金、失業和家庭補助實現收入轉移，還提供完善的免費服務，同時，力圖通過公共部門實現充分就業，代表性國家有瑞典、挪威和奧地利；低就業高福利國家的公民具有高程度的社會應得權，但不承諾充分就業，代表性國家有比利時、丹麥、荷蘭，一定意義上包括法國、德國、愛爾蘭和意大利；低福利高就業國家的公民具有低程度的社會應得權，承諾高程度充分就業，代表性國家有瑞士和日本；低福利低就業國家的公民具有有限的社會權利，承諾低限度的充分就業，代表性國家有澳大利亞、加拿大、美國、英國和新西蘭。[43]

除此之外，根據不同的依據，西方學者不斷對福利國家類型劃分進行探索。哈格福（Hagfors）、羅伯特（Robert）總結歸納了1990—2001年西方國家對福利國家類型的劃分（見表2-5）。然而，隨著全球化的發展，福利國家體制之間也在發生影響。伊恩·霍利迪研究了全球化對福利制度的影響，指出經濟全球化正在改變北方和南方、東部和西部的福利體系的環境。[44]

高夫（Ian Gough）和伍德（Geoff Wood）的發展中國家福利體制劃分。高夫和伍德在2004年將發展中國家福利體制劃分為福利國家體制、生產主義體制、非正式保障體制和無保障機制四種類型。福利國家體制正在某些拉丁美洲國家出現，生產主義體制則在東亞國家出現，非正式保障體制存在于南亞國家，無保障機制則主要在撒哈拉沙漠以南國家。在拉丁美洲國家，資本主義經濟與非均衡發展的保守主義福利體制的遺產并存，而具有自由主義福利體制的社會政策也被采納。在東亞國家，經濟生產的重要性遠比社會政策更受到政府的關注，儒家傳統文化對其產生重要影響。在南亞國家，福利的獲取主要依賴家庭、血緣關系和地方社區。在撒哈拉沙漠以南的國家，生存競爭極為殘酷，人們要依賴當地首領、軍閥、酋長、黑手黨頭目、腐敗的官員以及一些善良的援助人員所提供的保護。[45]

伊恩·霍利迪的福利資本主義四個世界。他依據安德森（1990）的福利資本主義分類方法，對日本、新加坡、韓國、中國香港、中國臺灣的社會政策進行研究，總結歸納出東亞國家福利體制為生產型福利體制，他將生產型福利體制與安德森的三種福利體制相并列，提出了福利資本主義的四個世界，即自由主義福利體制、保守主義福利體制、社會民主主義福利體制和生產主義福利體制，見表2-6。東亞福利體制注重經濟增長，社會政策從屬于經濟政策，社會權利較小并與經濟活動相聯系。他還從便利性、發展的普遍性、發展的排他性分析生產型福利體制，見表2-7。林卡總結了東亞福利的特征，包括：“（1）具有較強的家庭觀念，注重互惠主義和自愿主義，因而存在一個較強的、非正式的社會保障網絡；（2）這些國家在社會保障方面的開支占國內生產總值的比率一般比較低，接近自由主義模式；（3）在這些國家和地區，政府大都采取經濟發展優先的手段，社會福利政策的發展從屬于經濟增長的過程；（4）社會保障體系多以社會保險為其體系的主干，在社會服務上，東亞社會都很強調家庭福利、社區福利和利用市民社會的力量從事福利事業；（5）在意識形態上，尊重家庭倫理，傾向于把福利事務主要看成家庭責任；（6）威權主義的政治背景使得這些國家社會政策的發展沿著自上而下的道路推行。”[46]

事實上，關于福利體制的劃分問題，因其標準不同而存在差異。武川正吾（Takegawa Shogo）指出，福利研究中存在瑞典中心主義、歐洲中心主義和本民族中心主義。瑞典中心主義將瑞典或北歐各國作為福利國家的典型，以與瑞典偏離或差距的角度理解其他福利國家，這種思考方式是以勞動力的去商品化或社會政策的去性別化的關系來定義的；歐洲中心主義對歐洲各國間的差異進行分析，但是研究對象在地理位置上離歐洲越遠，就越強調其相似點而不是不同點；本民族中心主義以文化傳統為核心，將歐洲以外的國家一概視為非典型的福利國家。[47]