第二章 理論基礎(chǔ)

第一節(jié) 政府承擔(dān)養(yǎng)老保險制度財政責(zé)任的理論基礎(chǔ)

一 公共物品理論

公共物品概念由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（Paul A.Samuelson）于1954年在《公共支出的純理論》中提出，他指出：“公共物品是每個人消費不會導(dǎo)致別人對該物品消費減少的物品。”[1]其后，奧爾森（Mancur Lloyd Olson）指出，公共物品指“任何物品，如果一個集團(tuán)X1,…,Xi,…,Xn中的任何個人 Xi能夠消費它，它就不能不被那一集團(tuán)的其他人消費”[2]。布坎南認(rèn)為，公共商品（公共物品）是“任何集團(tuán)或社團(tuán)因為任何原因決定通過集體組織提供的商品或服務(wù)”，并認(rèn)為他的公共物品的范疇可以包括薩繆爾森和其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)確定的“純集體”商品，但也可以包括“公共性”程度從0 到100%的其他一些商品和服務(wù)。[3]曲創(chuàng)列舉了公共物品的13個特征，包括生產(chǎn)成本遞減、外部性、聯(lián)合供給、非排他性、不可拒絕性、收益外溢、補(bǔ)償?shù)牟豢蓪嵤┬浴⒉豢煞指钚浴⒎窍喾Q性、非競爭性、“搭便車”的可能性、多用戶物品、整體性。[4]可見，對公共物品概念的界定，存在較多的理解。

席恒指出了公共物品、公共利益和公共需求的關(guān)系。公共物品的的分析需要對公共需求首先進(jìn)行分析。公共需求具有非加和性、無差異性、代價不對稱性、外部效應(yīng)的特征，公共需求可以劃分為三類，人身安全的需求屬于第一類，維持正常交易的需求屬于第二類，穩(wěn)定性、持續(xù)性發(fā)展的需求屬于第三類。[5]因此，公共物品指凡是由公共部門提供的、用以滿足人類公共需求的資財。按照排他性、競爭性和可分性進(jìn)行分類，公共物品具有非競爭性、非排他性、共用性和生產(chǎn)及消費不可分性的特征。公共物品可以分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，純公共物品具備非排他性和非競爭性特征，準(zhǔn)公共物品介于私人物品和公共物品之間，準(zhǔn)公共物品又可以細(xì)分為公共資源、排他性公共物品、擁擠性公共物品（見表2-1）。

養(yǎng)老保險是否屬于公共物品呢？這涉及養(yǎng)老保險產(chǎn)品屬性問題，在這個問題上，主要是確定養(yǎng)老保險產(chǎn)品判斷的依據(jù)。總結(jié)已有的研究，對養(yǎng)老保險制度產(chǎn)品屬性的定位，存在以下幾種代表性的觀點。一是認(rèn)為養(yǎng)老保險屬于私人物品。柯卉兵指出，社會保險在消費中是可以分割的，社會保險具有競爭性，并且社會保險在某種程度上具有排他性，因而具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。[6]二是認(rèn)為養(yǎng)老保險屬于公共物品。陸解芬認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險屬于公共物品。[7]林毓銘認(rèn)為，社會保障公共物品的特征表現(xiàn)在以下幾點：消費中的非價格性或價格偏弱、消費中的經(jīng)濟(jì)外部性、外部經(jīng)濟(jì)計量的復(fù)雜性、消費的規(guī)模性與不可分性、“搭便車”現(xiàn)象、消費商的道德風(fēng)險、俱樂部產(chǎn)品的福利特性。[8]本書認(rèn)為養(yǎng)老保險制度的屬性判斷需要根據(jù)養(yǎng)老保險的類型，并結(jié)合公共物品、公共利益和公共需求關(guān)系進(jìn)行分析。養(yǎng)老需求屬于公共需求，是社會成員進(jìn)入老年階段物質(zhì)支持需求和服務(wù)支持需求的集合，對養(yǎng)老需求的滿足有助于實現(xiàn)社會成員的公共利益，因此，養(yǎng)老保險屬于公共物品。然而，并非所有的養(yǎng)老保險制度均屬于公共物品。也就是說，養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)品屬性需要類型化研究。按照世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險制度由基本養(yǎng)老保險制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度和個人商業(yè)養(yǎng)老保險制度組成。基本養(yǎng)老保險制度由于資金來源于個人、企業(yè)和政府，對個人而言，養(yǎng)老保險的成本和收益并非完全等價，因而其應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品。補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度和個人商業(yè)養(yǎng)老保險屬于私人物品，原因在于其在消費上具有分割性，并且，這兩種類型的養(yǎng)老保險制度通過個人的繳費具有了排他性特點。

養(yǎng)老保險制度的公共物品屬性要求政府的介入。因此，從世界范圍來看，政府承擔(dān)著基本養(yǎng)老保險制度的財政責(zé)任，對于企業(yè)年金和個人補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，市場的介入成為主導(dǎo)。

二 市場失靈理論

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)教授曼昆（N.Gregory Mankiw）指出：“我們需要政府的原因之一是：只有在政府實施規(guī)則并維持對市場經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的制度時，看不見的手才能施展其魔力。我們需要政府的另一個原因是：看不見的手是強(qiáng)有力的，但不是無所不能的。”[9]這種情況就是市場失靈，即市場不能有效配置資源。市場失靈具有如下表現(xiàn)：公共物品失靈、壟斷性失靈、社會公平分配的失靈、外部性失靈、信息的不完全性失靈和宏觀經(jīng)濟(jì)周期性失靈，市場失靈會導(dǎo)致如下后果，包括公共物品難以有效供應(yīng)、壟斷帶來的社會福利的減損、外部效應(yīng)對社會福利的危害、收入分配不公、信息不對稱導(dǎo)致效率低下和經(jīng)濟(jì)周期性波動。[10]

對于養(yǎng)老保險市場失靈的原因，勞倫斯·湯普森（Lawrence Thompson）提出了四個原因，包括退休收入的決策很特殊，個人在養(yǎng)老決策上存在短視；謹(jǐn)慎的社會成員為了使那些不謹(jǐn)慎者為養(yǎng)老保險繳費而存在謹(jǐn)慎防備現(xiàn)象；市場對于經(jīng)濟(jì)資源所產(chǎn)生的收入分配方面沒有任何特別的優(yōu)勢；保險市場面臨著未來的經(jīng)濟(jì)增長率和未來的投資回報水平及模式的不確定性、平均死亡率的未來趨勢的不確定性、退休后價格水平變化的不確定性和相對于整個群體的個人壽命的不確定性。[11]

事實上，由市場提供養(yǎng)老保險將會面臨信息不對稱的問題。尼古拉斯·巴爾（Nicholas Barr）指出，商業(yè)保險存在的三個條件包括：（1）必須有正的需求，這一條件只適用于一些理性消費中，即風(fēng)險回避者；（2）有提供保險的技術(shù)上的可能性；（3）必須有以個人愿意支付的價格提供保險的可能性即要求價格必須超過或等于凈供給價格。[12]從保險的本質(zhì)出發(fā)，由市場提供養(yǎng)老保險產(chǎn)品將會出現(xiàn)逆向選擇問題。自愿性年金購買容易遭受更強(qiáng)的逆向選擇。對參保者而言，保險公司提供的養(yǎng)老保險將會使得預(yù)期壽命更長的人更傾向于加入保險，而預(yù)期壽命較短的人則會選擇不加入保險，對于保險公司而言，保險公司難以了解參保者的身體狀況、疾病因素，最后導(dǎo)致參加投保的老年人多是預(yù)期壽命較長的老年人，進(jìn)而使保險公司提高養(yǎng)老保險產(chǎn)品的費率。另外，由市場提供的養(yǎng)老保險面臨不可承包的風(fēng)險。保險公司收集的養(yǎng)老資源有限，在老年人普遍長壽的情況下，難以應(yīng)對長期性老年風(fēng)險。在系統(tǒng)性風(fēng)險的影響下，由保險公司的精算保險將面臨不能為不確定性承保的問題。[13]由于保險公司的本質(zhì)是企業(yè)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，還面臨著破產(chǎn)的風(fēng)險。1844—1867年，英國就有230家人壽保險公司破產(chǎn)或合并。[14]保險公司提供養(yǎng)老保險在這些條件上難以滿足，原因在于：（1）購買人難以了解到許多年后保險的具體情況；（2）信息不對稱情況下保險公司會產(chǎn)生選擇客戶等諸多問題；（3）風(fēng)險回避者不會購買保險，結(jié)果保險公司承擔(dān)的都是那些高風(fēng)險者；（4）長壽風(fēng)險難以計算并量化，這將導(dǎo)致保險公司費率提高，而保險公司的風(fēng)險難以保障。

同時，個人的儲存行為也難以較好地應(yīng)對老年問題，儲存有三個明顯的缺點，包括：（1）成本高，不僅體現(xiàn)在直接成本方面，而且體現(xiàn)在機(jī)會成本方面；（2）不確定性問題，關(guān)于退休后的壽命預(yù)期以及將來很長一段時間的體驗；（3）至少在原則上儲存產(chǎn)品以至于來源于實物資本的服務(wù)是不可能，但是不可能儲存來自于人力資本的服務(wù)。[15]另外，舒爾茨（James H.Schulz）認(rèn)為，個人通過自身力量應(yīng)對老年問題將面臨著諸多難題，包括何時去世、收入多寡、年老后基本需求、親人去世時間和原因、年老后健康狀況等都難以確定。[16]

相反，政府可以通過征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)和交易成本來糾正市場失靈。[17]因此，養(yǎng)老保險制度由政府提供。政府提供養(yǎng)老保險制度會使窮人感到的羞辱少一些，政府基于效率原則而親自提供保險，可以被用作再分配的工具。[18]然而，政府也存在失靈現(xiàn)象，斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）指出，政府失靈表現(xiàn)為：一是信息不完善和市場不完全；二是再分配導(dǎo)致的尋租；三是現(xiàn)在政府給未來政府因合同導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)費用；四是缺乏競爭；五是產(chǎn)權(quán)讓渡的其他缺陷。[19]

三 公共財政理論

公共財政理論建立在市場失靈的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于市場存在缺陷，不能提供滿足國民公共需求的物品，因而由政府通過財政的收支活動予以補(bǔ)償。公共財政產(chǎn)生于西方國家，是在封建社會的反思基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）是公共財政的創(chuàng)始人，他指出：“君主的首要職責(zé)在于保護(hù)社會不受其他獨立社會的侵犯，君主的第二個職責(zé)是盡可能保護(hù)社會所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，君主的第三個義務(wù)是建立和維持某些對一個大社會當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程。”[20]可見，君主為了履行其職責(zé)，必須通過資源的收集和分配來實現(xiàn)，而這些資源就是稅收。薩伊（Jean-Baptiste Say）指出：“所謂課稅，是指一部分國民產(chǎn)品從個人之手轉(zhuǎn)到政府之手，以支付公共費用或供公共消費。”[21]馬斯格雷夫（Rich-ard Abel Musgrave）指出，公共財政具有資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。對于財政的收入再分配功能，布坎南指出：“政府可以通過征稅和支出的財政過程，在個人和家庭中進(jìn)行實際收入和財富的再分配。對許多人來說，財政過程的再分配方面顯得比公共貨物和服務(wù)的資金籌措更為重要。”[22]公共財政的再分配職能是與其本質(zhì)相聯(lián)系的。公共財政的本質(zhì)特征是公共性，具體而言：財政收入以稅收收入為主要來源，屬于全體公民所有因而具有公共性，財政支出以滿足社會公共需求為主要職責(zé)而亦具有公共性。

社會保障與公共財政密切相關(guān)。政府財政對社會保障制度的能動作用表現(xiàn)在，政府財政為社會保障制度的運行提供經(jīng)濟(jì)支持，并承擔(dān)社會保障支付的最后風(fēng)險。財政部門制定社會保障基金的財務(wù)會計制度，核準(zhǔn)社會保障管理機(jī)構(gòu)管理費用的提取比例及使用辦法。財政部門監(jiān)督社會保障資金的運營與管理。社會保障制度則通過影響消費者和廠商的決策進(jìn)而影響財政收入，社會保障制度是收入分配的重要工具，社會保障支出構(gòu)成財政支出的主要方面。[23]養(yǎng)老保險制度與政府財政行為密切相關(guān)，政府財政也成為養(yǎng)老保險制度資金來源中的一部分。

四 政府介入養(yǎng)老保險的社會福利思想

新歷史學(xué)派產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國，其代表人物為施穆勒（Gustav von Schmoller）和桑巴特（Werner Sombart）。新歷史學(xué)派的政策主張主要包括：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的國家干預(yù)，社會立法主張。新歷史學(xué)派強(qiáng)調(diào)應(yīng)實行國家干預(yù)。桑巴特指出，國家對資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響，國家通過社會政策實行有意識的干涉，可以保護(hù)并推行資本主義的利益。[24]瓦格納（Adolf Wagner）指出，國家不僅應(yīng)該通過政府與法律維護(hù)國內(nèi)秩序，而且應(yīng)該通過社會政策增進(jìn)民眾的社會福利。同時，新歷史學(xué)派提倡社會改良主義，主張實施社會立法，促進(jìn)社會福利，提倡推行社會保險制度，救濟(jì)貧困者，推進(jìn)一些領(lǐng)域的國家化。新歷史學(xué)派對德國社會保險制度產(chǎn)生了重要的影響。德國宰相俾斯麥在新歷史學(xué)派有關(guān)社會立法政策的影響下，在世界上最早建立了養(yǎng)老保險制度。而德國養(yǎng)老保險制度的出現(xiàn)，有效地促進(jìn)了其他地區(qū)養(yǎng)老保險制度的推行。

瑞典學(xué)派形成于20世紀(jì)20—30年代，其代表人物主要有威克塞爾（Knut Wicksell）、卡塞爾（Gustaf Cassel）、奧林（Bertil Gotthard Ohlin）、米爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）、林達(dá)爾（Erik Robert Lindahl）、倫德博格（Erik Filip Lundberg）等人。瑞典學(xué)派的政策主張主要體現(xiàn)在其擴(kuò)張性財政政策以及社會政策主張上。在擴(kuò)張性財政政策方面，瑞典學(xué)派認(rèn)為政府預(yù)算在經(jīng)濟(jì)蕭條時期不會保持平衡，公共工程的擴(kuò)張和低稅率將會給經(jīng)濟(jì)帶來一種刺激。[25]因此，該學(xué)派認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)蕭條時期應(yīng)該實施擴(kuò)張性財政政策，促進(jìn)社會保障制度的發(fā)展，這可以改變經(jīng)濟(jì)蕭條的狀況，使得經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在社會政策方面，應(yīng)該實施預(yù)防性社會政策，米爾達(dá)爾指出，國家的職責(zé)不是對遭受因社會制度的缺陷而造成的后果的人們進(jìn)行關(guān)懷，而應(yīng)該改變這種制度本身，使人們不用再遭受這樣的問題。[26]

社會民主主義福利思想產(chǎn)生于19世紀(jì)中期，其代表人物有克羅斯蘭（Crosland）、蒂特馬斯（Titmuss）、布蘭亭（Karl Hjalmar Bran-ting）、威格斯夫（Ernst Wigforss）、漢森（Per Albin Hansson）等人。社會民主主義提倡國家對經(jīng)濟(jì)與社會生活進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，主張政府應(yīng)采取有效措施為全體民眾建立充分的社會福利。克羅斯蘭認(rèn)為，國家可以利用社會支出與其他手段來改正與市場經(jīng)濟(jì)分配制度相聯(lián)系的不平等與不公平，通過社會支出制度，政府可以對社會進(jìn)行收入再分配，實現(xiàn)更大的社會公平。蒂特馬斯認(rèn)為，國家福利制度可以對社會收入實施分配與再分配，可以促進(jìn)社會的緊密結(jié)合與團(tuán)結(jié)，在解決社會問題上有重要作用，可以促進(jìn)個人與社會福利的發(fā)展，而且其也是一種投資方式。[27]

社會保障制度的建立和發(fā)展與西方國家社會福利思想緊密相關(guān)，正是在這些認(rèn)同政府福利供給的政黨、學(xué)派的影響下，社會保障制度快速發(fā)展。