第二章 理論基礎(chǔ)

第一節(jié) 政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任的理論基礎(chǔ)

一 公共物品理論

公共物品概念由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（Paul A.Samuelson）于1954年在《公共支出的純理論》中提出，他指出：“公共物品是每個(gè)人消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品消費(fèi)減少的物品。”[1]其后，奧爾森（Mancur Lloyd Olson）指出，公共物品指“任何物品，如果一個(gè)集團(tuán)X1,…,Xi,…,Xn中的任何個(gè)人 Xi能夠消費(fèi)它，它就不能不被那一集團(tuán)的其他人消費(fèi)”[2]。布坎南認(rèn)為，公共商品（公共物品）是“任何集團(tuán)或社團(tuán)因?yàn)槿魏卧驔Q定通過集體組織提供的商品或服務(wù)”，并認(rèn)為他的公共物品的范疇可以包括薩繆爾森和其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家已經(jīng)確定的“純集體”商品，但也可以包括“公共性”程度從0 到100%的其他一些商品和服務(wù)。[3]曲創(chuàng)列舉了公共物品的13個(gè)特征，包括生產(chǎn)成本遞減、外部性、聯(lián)合供給、非排他性、不可拒絕性、收益外溢、補(bǔ)償?shù)牟豢蓪?shí)施性、不可分割性、非相稱性、非競(jìng)爭(zhēng)性、“搭便車”的可能性、多用戶物品、整體性。[4]可見，對(duì)公共物品概念的界定，存在較多的理解。

席恒指出了公共物品、公共利益和公共需求的關(guān)系。公共物品的的分析需要對(duì)公共需求首先進(jìn)行分析。公共需求具有非加和性、無差異性、代價(jià)不對(duì)稱性、外部效應(yīng)的特征，公共需求可以劃分為三類，人身安全的需求屬于第一類，維持正常交易的需求屬于第二類，穩(wěn)定性、持續(xù)性發(fā)展的需求屬于第三類。[5]因此，公共物品指凡是由公共部門提供的、用以滿足人類公共需求的資財(cái)。按照排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和可分性進(jìn)行分類，公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性、共用性和生產(chǎn)及消費(fèi)不可分性的特征。公共物品可以分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，純公共物品具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，準(zhǔn)公共物品介于私人物品和公共物品之間，準(zhǔn)公共物品又可以細(xì)分為公共資源、排他性公共物品、擁擠性公共物品（見表2-1）。

養(yǎng)老保險(xiǎn)是否屬于公共物品呢？這涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品屬性問題，在這個(gè)問題上，主要是確定養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品判斷的依據(jù)。總結(jié)已有的研究，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)品屬性的定位，存在以下幾種代表性的觀點(diǎn)。一是認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于私人物品。柯卉兵指出，社會(huì)保險(xiǎn)在消費(fèi)中是可以分割的，社會(huì)保險(xiǎn)具有競(jìng)爭(zhēng)性，并且社會(huì)保險(xiǎn)在某種程度上具有排他性，因而具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。[6]二是認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于公共物品。陸解芬認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于公共物品。[7]林毓銘認(rèn)為，社會(huì)保障公共物品的特征表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：消費(fèi)中的非價(jià)格性或價(jià)格偏弱、消費(fèi)中的經(jīng)濟(jì)外部性、外部經(jīng)濟(jì)計(jì)量的復(fù)雜性、消費(fèi)的規(guī)模性與不可分性、“搭便車”現(xiàn)象、消費(fèi)商的道德風(fēng)險(xiǎn)、俱樂部產(chǎn)品的福利特性。[8]本書認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的屬性判斷需要根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)的類型，并結(jié)合公共物品、公共利益和公共需求關(guān)系進(jìn)行分析。養(yǎng)老需求屬于公共需求，是社會(huì)成員進(jìn)入老年階段物質(zhì)支持需求和服務(wù)支持需求的集合，對(duì)養(yǎng)老需求的滿足有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的公共利益，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于公共物品。然而，并非所有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均屬于公共物品。也就是說，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的產(chǎn)品屬性需要類型化研究。按照世界銀行提出的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度組成。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由于資金來源于個(gè)人、企業(yè)和政府，對(duì)個(gè)人而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)的成本和收益并非完全等價(jià)，因而其應(yīng)屬于準(zhǔn)公共物品。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于私人物品，原因在于其在消費(fèi)上具有分割性，并且，這兩種類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過個(gè)人的繳費(fèi)具有了排他性特點(diǎn)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共物品屬性要求政府的介入。因此，從世界范圍來看，政府承擔(dān)著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任，對(duì)于企業(yè)年金和個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，市場(chǎng)的介入成為主導(dǎo)。

二 市場(chǎng)失靈理論

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授曼昆（N.Gregory Mankiw）指出：“我們需要政府的原因之一是：只有在政府實(shí)施規(guī)則并維持對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的制度時(shí)，看不見的手才能施展其魔力。我們需要政府的另一個(gè)原因是：看不見的手是強(qiáng)有力的，但不是無所不能的。”[9]這種情況就是市場(chǎng)失靈，即市場(chǎng)不能有效配置資源。市場(chǎng)失靈具有如下表現(xiàn)：公共物品失靈、壟斷性失靈、社會(huì)公平分配的失靈、外部性失靈、信息的不完全性失靈和宏觀經(jīng)濟(jì)周期性失靈，市場(chǎng)失靈會(huì)導(dǎo)致如下后果，包括公共物品難以有效供應(yīng)、壟斷帶來的社會(huì)福利的減損、外部效應(yīng)對(duì)社會(huì)福利的危害、收入分配不公、信息不對(duì)稱導(dǎo)致效率低下和經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)。[10]

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的原因，勞倫斯·湯普森（Lawrence Thompson）提出了四個(gè)原因，包括退休收入的決策很特殊，個(gè)人在養(yǎng)老決策上存在短視；謹(jǐn)慎的社會(huì)成員為了使那些不謹(jǐn)慎者為養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)而存在謹(jǐn)慎防備現(xiàn)象；市場(chǎng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)資源所產(chǎn)生的收入分配方面沒有任何特別的優(yōu)勢(shì)；保險(xiǎn)市場(chǎng)面臨著未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和未來的投資回報(bào)水平及模式的不確定性、平均死亡率的未來趨勢(shì)的不確定性、退休后價(jià)格水平變化的不確定性和相對(duì)于整個(gè)群體的個(gè)人壽命的不確定性。[11]

事實(shí)上，由市場(chǎng)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)將會(huì)面臨信息不對(duì)稱的問題。尼古拉斯·巴爾（Nicholas Barr）指出，商業(yè)保險(xiǎn)存在的三個(gè)條件包括：（1）必須有正的需求，這一條件只適用于一些理性消費(fèi)中，即風(fēng)險(xiǎn)回避者；（2）有提供保險(xiǎn)的技術(shù)上的可能性；（3）必須有以個(gè)人愿意支付的價(jià)格提供保險(xiǎn)的可能性即要求價(jià)格必須超過或等于凈供給價(jià)格。[12]從保險(xiǎn)的本質(zhì)出發(fā)，由市場(chǎng)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品將會(huì)出現(xiàn)逆向選擇問題。自愿性年金購(gòu)買容易遭受更強(qiáng)的逆向選擇。對(duì)參保者而言，保險(xiǎn)公司提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)將會(huì)使得預(yù)期壽命更長(zhǎng)的人更傾向于加入保險(xiǎn)，而預(yù)期壽命較短的人則會(huì)選擇不加入保險(xiǎn)，對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，保險(xiǎn)公司難以了解參保者的身體狀況、疾病因素，最后導(dǎo)致參加投保的老年人多是預(yù)期壽命較長(zhǎng)的老年人，進(jìn)而使保險(xiǎn)公司提高養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的費(fèi)率。另外，由市場(chǎng)提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨不可承包的風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司收集的養(yǎng)老資源有限，在老年人普遍長(zhǎng)壽的情況下，難以應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期性老年風(fēng)險(xiǎn)。在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響下，由保險(xiǎn)公司的精算保險(xiǎn)將面臨不能為不確定性承保的問題。[13]由于保險(xiǎn)公司的本質(zhì)是企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還面臨著破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。1844—1867年，英國(guó)就有230家人壽保險(xiǎn)公司破產(chǎn)或合并。[14]保險(xiǎn)公司提供養(yǎng)老保險(xiǎn)在這些條件上難以滿足，原因在于：（1）購(gòu)買人難以了解到許多年后保險(xiǎn)的具體情況；（2）信息不對(duì)稱情況下保險(xiǎn)公司會(huì)產(chǎn)生選擇客戶等諸多問題；（3）風(fēng)險(xiǎn)回避者不會(huì)購(gòu)買保險(xiǎn)，結(jié)果保險(xiǎn)公司承擔(dān)的都是那些高風(fēng)險(xiǎn)者；（4）長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)難以計(jì)算并量化，這將導(dǎo)致保險(xiǎn)公司費(fèi)率提高，而保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)難以保障。

同時(shí)，個(gè)人的儲(chǔ)存行為也難以較好地應(yīng)對(duì)老年問題，儲(chǔ)存有三個(gè)明顯的缺點(diǎn)，包括：（1）成本高，不僅體現(xiàn)在直接成本方面，而且體現(xiàn)在機(jī)會(huì)成本方面；（2）不確定性問題，關(guān)于退休后的壽命預(yù)期以及將來很長(zhǎng)一段時(shí)間的體驗(yàn)；（3）至少在原則上儲(chǔ)存產(chǎn)品以至于來源于實(shí)物資本的服務(wù)是不可能，但是不可能儲(chǔ)存來自于人力資本的服務(wù)。[15]另外，舒爾茨（James H.Schulz）認(rèn)為，個(gè)人通過自身力量應(yīng)對(duì)老年問題將面臨著諸多難題，包括何時(shí)去世、收入多寡、年老后基本需求、親人去世時(shí)間和原因、年老后健康狀況等都難以確定。[16]

相反，政府可以通過征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)和交易成本來糾正市場(chǎng)失靈。[17]因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由政府提供。政府提供養(yǎng)老保險(xiǎn)制度會(huì)使窮人感到的羞辱少一些，政府基于效率原則而親自提供保險(xiǎn)，可以被用作再分配的工具。[18]然而，政府也存在失靈現(xiàn)象，斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）指出，政府失靈表現(xiàn)為：一是信息不完善和市場(chǎng)不完全；二是再分配導(dǎo)致的尋租；三是現(xiàn)在政府給未來政府因合同導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用；四是缺乏競(jìng)爭(zhēng)；五是產(chǎn)權(quán)讓渡的其他缺陷。[19]

三 公共財(cái)政理論

公共財(cái)政理論建立在市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)上，認(rèn)為由于市場(chǎng)存在缺陷，不能提供滿足國(guó)民公共需求的物品，因而由政府通過財(cái)政的收支活動(dòng)予以補(bǔ)償。公共財(cái)政產(chǎn)生于西方國(guó)家，是在封建社會(huì)的反思基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）是公共財(cái)政的創(chuàng)始人，他指出：“君主的首要職責(zé)在于保護(hù)社會(huì)不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯，君主的第二個(gè)職責(zé)是盡可能保護(hù)社會(huì)所有成員不受其他成員的欺侮或壓迫，君主的第三個(gè)義務(wù)是建立和維持某些對(duì)一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的公共機(jī)構(gòu)和公共工程。”[20]可見，君主為了履行其職責(zé)，必須通過資源的收集和分配來實(shí)現(xiàn)，而這些資源就是稅收。薩伊（Jean-Baptiste Say）指出：“所謂課稅，是指一部分國(guó)民產(chǎn)品從個(gè)人之手轉(zhuǎn)到政府之手，以支付公共費(fèi)用或供公共消費(fèi)。”[21]馬斯格雷夫（Rich-ard Abel Musgrave）指出，公共財(cái)政具有資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。對(duì)于財(cái)政的收入再分配功能，布坎南指出：“政府可以通過征稅和支出的財(cái)政過程，在個(gè)人和家庭中進(jìn)行實(shí)際收入和財(cái)富的再分配。對(duì)許多人來說，財(cái)政過程的再分配方面顯得比公共貨物和服務(wù)的資金籌措更為重要。”[22]公共財(cái)政的再分配職能是與其本質(zhì)相聯(lián)系的。公共財(cái)政的本質(zhì)特征是公共性，具體而言：財(cái)政收入以稅收收入為主要來源，屬于全體公民所有因而具有公共性，財(cái)政支出以滿足社會(huì)公共需求為主要職責(zé)而亦具有公共性。

社會(huì)保障與公共財(cái)政密切相關(guān)。政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的能動(dòng)作用表現(xiàn)在，政府財(cái)政為社會(huì)保障制度的運(yùn)行提供經(jīng)濟(jì)支持，并承擔(dān)社會(huì)保障支付的最后風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部門制定社會(huì)保障基金的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，核準(zhǔn)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)管理費(fèi)用的提取比例及使用辦法。財(cái)政部門監(jiān)督社會(huì)保障資金的運(yùn)營(yíng)與管理。社會(huì)保障制度則通過影響消費(fèi)者和廠商的決策進(jìn)而影響財(cái)政收入，社會(huì)保障制度是收入分配的重要工具，社會(huì)保障支出構(gòu)成財(cái)政支出的主要方面。[23]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與政府財(cái)政行為密切相關(guān)，政府財(cái)政也成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金來源中的一部分。

四 政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)福利思想

新歷史學(xué)派產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國(guó)，其代表人物為施穆勒（Gustav von Schmoller）和桑巴特（Werner Sombart）。新歷史學(xué)派的政策主張主要包括：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的國(guó)家干預(yù)，社會(huì)立法主張。新歷史學(xué)派強(qiáng)調(diào)應(yīng)實(shí)行國(guó)家干預(yù)。桑巴特指出，國(guó)家對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響，國(guó)家通過社會(huì)政策實(shí)行有意識(shí)的干涉，可以保護(hù)并推行資本主義的利益。[24]瓦格納（Adolf Wagner）指出，國(guó)家不僅應(yīng)該通過政府與法律維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序，而且應(yīng)該通過社會(huì)政策增進(jìn)民眾的社會(huì)福利。同時(shí)，新歷史學(xué)派提倡社會(huì)改良主義，主張實(shí)施社會(huì)立法，促進(jìn)社會(huì)福利，提倡推行社會(huì)保險(xiǎn)制度，救濟(jì)貧困者，推進(jìn)一些領(lǐng)域的國(guó)家化。新歷史學(xué)派對(duì)德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生了重要的影響。德國(guó)宰相俾斯麥在新歷史學(xué)派有關(guān)社會(huì)立法政策的影響下，在世界上最早建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出現(xiàn)，有效地促進(jìn)了其他地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行。

瑞典學(xué)派形成于20世紀(jì)20—30年代，其代表人物主要有威克塞爾（Knut Wicksell）、卡塞爾（Gustaf Cassel）、奧林（Bertil Gotthard Ohlin）、米爾達(dá)爾（Gunnar Myrdal）、林達(dá)爾（Erik Robert Lindahl）、倫德博格（Erik Filip Lundberg）等人。瑞典學(xué)派的政策主張主要體現(xiàn)在其擴(kuò)張性財(cái)政政策以及社會(huì)政策主張上。在擴(kuò)張性財(cái)政政策方面，瑞典學(xué)派認(rèn)為政府預(yù)算在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期不會(huì)保持平衡，公共工程的擴(kuò)張和低稅率將會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來一種刺激。[25]因此，該學(xué)派認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期應(yīng)該實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，促進(jìn)社會(huì)保障制度的發(fā)展，這可以改變經(jīng)濟(jì)蕭條的狀況，使得經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。在社會(huì)政策方面，應(yīng)該實(shí)施預(yù)防性社會(huì)政策，米爾達(dá)爾指出，國(guó)家的職責(zé)不是對(duì)遭受因社會(huì)制度的缺陷而造成的后果的人們進(jìn)行關(guān)懷，而應(yīng)該改變這種制度本身，使人們不用再遭受這樣的問題。[26]

社會(huì)民主主義福利思想產(chǎn)生于19世紀(jì)中期，其代表人物有克羅斯蘭（Crosland）、蒂特馬斯（Titmuss）、布蘭亭（Karl Hjalmar Bran-ting）、威格斯夫（Ernst Wigforss）、漢森（Per Albin Hansson）等人。社會(huì)民主主義提倡國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)，主張政府應(yīng)采取有效措施為全體民眾建立充分的社會(huì)福利。克羅斯蘭認(rèn)為，國(guó)家可以利用社會(huì)支出與其他手段來改正與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分配制度相聯(lián)系的不平等與不公平，通過社會(huì)支出制度，政府可以對(duì)社會(huì)進(jìn)行收入再分配，實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)公平。蒂特馬斯認(rèn)為，國(guó)家福利制度可以對(duì)社會(huì)收入實(shí)施分配與再分配，可以促進(jìn)社會(huì)的緊密結(jié)合與團(tuán)結(jié)，在解決社會(huì)問題上有重要作用，可以促進(jìn)個(gè)人與社會(huì)福利的發(fā)展，而且其也是一種投資方式。[27]

社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展與西方國(guó)家社會(huì)福利思想緊密相關(guān)，正是在這些認(rèn)同政府福利供給的政黨、學(xué)派的影響下，社會(huì)保障制度快速發(fā)展。