導論

第一節 研究背景：審判責任制度改革的目標與需要解決的問題

一 界定“審判責任”及“審判責任制度”：本書的研究范圍

（一）對“審判責任”和“審判責任制度”的概念界定

自1978年中共十一屆三中全會以來，司法改革不斷推進、逐步深化。2013年，中共十八屆三中全會成為開啟新一輪司法改革的標志。[1]與此相伴，從法院系統司法改革的歷程來看，源自“追究制”“問責制”等制度設計的不斷實踐積累，可以說“審判責任制度”絕不是橫空出世的新鮮事物。[2]作為最高審判機關的最高人民法院乃至中央最高決策層，先后以規范性文件或以“中央全會決議”的形式，對審判及其責任追究工作不斷進行規范，具體包括以下文本：

——2003年，最高人民法院《關于嚴格執行 〈中華人民共和國法官法〉 有關懲戒制度的若干規定》。

——2005年，最高人民法院《二五改革綱要》。

——2009年，最高人民法院《三五改革綱要》。

——2009年，最高人民法院《人民法院工作人員處分條例》,（下文簡稱為：“最高人民法院《處分條例》”）。

——2013年，中共十八屆三中全會通過的大會決議。[3]

——2014年，中共十八屆四中全會通過的大會決議。[4]

——2015年，最高人民法院《四五改革綱要》。[5]

——2015年，最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（下文簡稱為：“最高人民法院《司法責任意見》”）。[6]

——2016年，最高人民法院、最高人民檢察院《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見》（下文簡稱為：“兩高《懲戒意見》”）。[7]

綜合相關文本精神和法院系統司法改革實踐，本文將“審判責任”定位為：法院內部獨任庭、合議庭、審判委員會等審判組織，以及員額法官、法官助理、書記員等審判人員，因在審判活動中行使審判權而產生的辦案責任。這里的辦案責任，既包括法律責任，又涵涉紀律責任；既包含審判人員因行使審判權力而產生的與權力相對應的責任，又不排除員額法官審核把關、院庭長監督管理、懲戒委員會等有權機構進行追究懲戒等其他責任類型。“審判責任制度”即有關上述責任的界定、追究、承擔、懲戒、豁免等環節的制度設計。

因此，最高人民法院《四五改革綱要》中的“辦案責任制”和最高人民法院《司法責任意見》中的“審判責任制度”，與本項研究的“審判責任制度”具有相同的內涵和外延。但最高人民法院《司法責任意見》中的“司法責任制”則有很大不同。需要注意的是，盡管審判人員所實施的、與辦案無關的、違反司法職業倫理的行為也應當承擔責任，[8]但因其與辦案無關，并不屬于本項研究審判責任制度中“責任”以及“問責”的范疇。

（二）“審判責任制度”與“司法責任制”的關系

1.沒有附加“法院”前綴的“司法責任制”。自2012年中共十八大以來，與一批冤錯案件的曝光和糾錯相隨，建構完善辦案責任追究制度逐步提上最高決策層的議事日程。習近平總書記在中央深改組第三次會議上明確指出，“……完善司法責任制……是司法體制改革的基礎性、制度性措施。試點工作要在中央層面頂層設計和政策指導下進行，改革具體步驟和工作措施，鼓勵試點地方積極探索、總結經驗”。[9]經由這次會議審議、中央政法委印發的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（下文簡稱為：“中央政法委《司改框架意見》”）明確要求：“主審法官、合議庭法官在各自職權范圍內對案件質量終身負責，嚴格錯案責任追究”。[10]中共十八屆四中全會明確要求，“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。……明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準”。[11]習近平在2015年中央政治局第二十一次集體學習中明確要求，“要緊緊牽住司法責任制這個牛鼻子”。[12]筆者以為，如此反復宣示的目的就在于推進司法體制改革，就是要讓廣大民眾看到實實在在的改革成效。

無疑，“負責”“問責”“責任”等重要概念被運用于不同時空環境，無論是學者，還是實務工作者，都極易從本位主義出發進行解讀。[13]因此，相較于“審判責任制度”，沒有附加“法院”前綴的“司法責任制”，盡管其所涉職業系統已不限于法院，還包括檢察院，甚至還包括行使刑事偵查權這一司法職能時的公安機關；但其所涉內容還是專指“司法人員辦案責任的界定、追究、承擔、豁免、懲戒、保障等環節的制度設計”。[14]

2.長春會議之后的“司法責任制”。在2016年7月吉林長春召開的“全國司法改革工作推進會”（下文簡稱為：“長春會議”）[15]上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱指出，“司法責任制改革作為司法體制改革的基石，對提高司法質量、效率和公信力具有重要意義。要知難而進、攻堅克難，堅定不移推動司法責任制改革全面開展”。[16]最高人民法院周強院長也指出，“要按照全國司法體制改革推進會部署，抓緊全面推進司法責任制改革，確保改革政策落實到位、改革紅利釋放充分、改革效果明顯提升”。[17]可以看到，“長春會議”之后中央層面提到的“司法責任制”改革，實際上涵蓋了中央頂層設計中的司法責任制度改革、司法人員分類管理改革、司法職業保障制度改革、省以下法檢兩院人財物統一管理改革等四項基礎性改革，被統稱為“司法責任制”改革。

因此，相較于“審判責任制度”,“長春會議”之后的“司法責任制”，所涉職業系統已不限于法院，還包括檢察院，甚至還包括行使刑事偵查權這一司法職能時的公安機關；所涉內容更不限于“司法人員辦案責任的界定、追究、承擔、豁免、懲戒等環節的制度設計”，還包括司法人員分類管理、司法職業保障、省以下法檢兩院人財物統一管理等方面的多項制度設計。下文如不作特別說明，本項研究中出現的“司法責任制（改革）”，皆為長春會議之后被中央賦予特定內涵的“司法責任制（改革）”。

（三）研究范圍

本項研究將圍繞最高人民法院《司法責任意見》等規范性文件，重點結合審判責任制度改革實踐，以事前培養“精英法官”、而非事后懲戒“問題法官”為基本價值取向，從以下兩個方面展開對建構“審判責任制度”的研究分析：

一是符合司法規律的審判責任的界定、追究、承擔、懲戒、豁免等規則體系。[18]該部分內容涉及審判人員違法審判責任追究制度和審判責任豁免制度。

二是與審判組織和審判人員依法履行審判職權、依法承擔審判責任密切相關的配套性制度與保障性制度。這是建構審判責任制度的關鍵。應當看到，明確審判人員職責和權限，設置追究審判人員的責任，這并不是新一輪司法改革的全新規定，而是對原有相關制度的補強。正是因為缺乏必要的保障性規定，才使得以往的審判責任制度難以實現制度預期。因此，在某種程度上，審判職業保障決定了審判職業責任。具體而言，這一部分內容涉及審判制度以及審判責任制度在國家治理體系中的定位、法官員額制度、司法職業保障制度、司法業績考評機制以及其他配套制度。

二 審判責任制度改革的目標

可以看到，在國家治理的層面上，盡管建構多元化的糾紛解決機制是大勢所趨，但司法訴訟依然是有機構成社會控制力[19]的重要（甚至是核心）部分，是其中不可代替的主導型結構。特別是基于中共十八屆四中全會指明的“實現國家治理體系和治理能力現代化”的政治方向和習近平總書記多次宣示的將公平正義惠及每一位案件當事人的價值追求，[20]審判權被賦予了史無前例的政治使命和社會使命。本項研究之所以嘗試探討和分析源于審判權而產生的審判責任的制度建構，正是立足于這樣的歷史性和現實性背景因素。因為，審判責任制度改革是“司法責任制”改革在法院系統內的具體體現。

司法裁判作為法院審判活動的“最終產品”，其產品質量應當由誰負責？這本不該成為問題。但長期以來，我國法院層層審批、逐級把關的傳統辦案模式，既違背審判權“司法親歷性”基本規律，更造成“審者不判、判者不審、判審分離、權責不清”等嚴重弊端，進而成為產生嚴重損害司法公正和司法公信的冤假錯案的重要原因。因此，正如前文所述，自中共十八大以來，中央層面通過在多個場域、采取多種方式、發布多種規范性文件，以切實解決我國審判工作中的這一“頑疾”。完善審判責任制度，則是實現上述目標的關鍵所在。

基于此，審判責任制度改革必須實現不同層次的改革目標：在宏觀層面，遵循十八屆三中全會精神，“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”。在中觀層面，真正實現讓審理者裁判、由裁判者負責，完善中國特色審判權運行機制。[21]在微觀層面，合理配置審判資源，將最優秀的人才吸引到辦案一線，[22]以解決“案多人少”等一系列普遍存在于法院系統的突出問題。

三 本書的研究任務：改革實踐中需要解決的問題

從2013年10月最高人民法院開始推進審判權運行機制改革試點工作，到中央政法委先后分三批在全國范圍內確定司法改革試點，[23]已經歷了少則一年、多則三年的探索實踐。筆者在長期調研特別是在參與最高人民法院司法改革督察等工作中發現，總體而言，中央有關審判責任制度改革及其配套性制度、保障性制度改革的頂層設計是比較完善的，政策導向也是比較明確的，而且也給地方預留了充分的探索空間，相關改革的共識已基本形成，改革成效也已逐步顯現，但改革實踐中存在的問題卻也不容回避。

這其中，既有審判權運行機制與審判組織、審判人員權責方面的問題，諸如審判團隊建設仍需探索，院庭長有序控權和放權落實不到位等問題；也有審判責任制度本身的問題，諸如違法審判責任追究制度和審判責任豁免制度尚未健全，改革中的審判權運行機制與放權后的審判責任制度之間在制度設計層面尚待磨合等問題；更有與審判責任制度密切相關的配套性、保障性制度改革中的問題，諸如入額遴選沒有突出辦案業績和能力、遴選公開程度不夠，員額比例設定偏高、分配不夠合理，相關配套機制還需完善等問題。當然，解讀和宣傳司法改革精神不到位的問題也不容忽視。筆者將于后文對這些問題進行詳盡的闡述和分析。

其實，以上問題大致還可分為兩類：一類是主觀認識不到位、理解有偏差、改革落實不力的問題。例如，員額遴選機制不科學，資格上論資排輩，比例搞平均分配；院庭長放權不徹底、不到位，甚至實施變相審批；領導干部入額不辦案、辦簡案、走形式，難以服眾，等等。另一類是受到客觀環境、制度、政策的影響和制約，需要進一步優化環境、明確政策、統籌推進的問題。例如，未入額人員的辦案模式、分流安置；審判輔助人員的經費保障、管理模式；如何確保工資紅利及時到位，績效獎金分配合理，等等。

上述客觀存在的問題，或普遍存在于或個別存在于本文實證分析所涉及的東中西部及其S市、H省和G省，只是程度不同、表現方式各異而已。這些問題，也正是本文將要著力分析并試圖解決的問題。