第三節 政府規制理論

政府規制即是政府通過制定一系列的法規對市場經濟中的個人或組織進行規范和限制。從西方的研究情況來看，對政府規則理論的研究，歷經幾十年的發展后，形成了一個較完善的理論體系，包括公共利益規制理論、規制俘虜理論、規制經濟理論、尋租理論及激勵性規制理論等。

一 公共利益規制理論

公共利益規制理論是政府規制理論的開端，這一理論早在亞當·斯密時期就已經出現。市場失靈是這一理論產生的基礎。公共利益規制理論認為，市場失靈會導致資源配置效率和生產效率降低，而導致市場失靈的因素包括壟斷、信息不對稱和外部性等。政府可以采取價格和進入管制等辦法，提高資源配置效率，增加社會福利。政府的公共性特征是這一理論的核心觀點，即政府往往是為大眾謀福利的，代表大眾的利益，為了維護大眾利益，而對損害大眾利益者進行規制^[11]。這個理論的假設有三個：第一，市場的自發調節機制容易失效，而且常出現無效率現象；第二，政府及官員是利他主義者，他們是仁慈的，追求的是公眾福利的公平，且信息完全，規制無須花費成本；第三，政府的力量是強大的，無所不能，能夠實現社會福利最大化^[12]。這一理論發展到20世紀70年代，遭到了尖銳的批評。批評者通過實例或者采用定量分析方法對政府規制行為進行研究后，發現政府對所謂市場失靈問題的規制與該理論的闡述大相徑庭。如政府價格和進入規制并非僅在壟斷行業出現，一些企業主動要求規制，而且它們在規制中獲得了超額利潤。這些問題促使研究者提出新的理論來闡釋政府規制行為。

二 規制俘虜理論

現實中，政府規制弊端不斷顯現，所推出的相關政策并不能對企業進行有效的規制，甚至出現規制有利于企業的情況。這使人們開始對公共利益規制理論所闡釋的政府規制的作用產生置疑。在原有理論不能對現實問題做出合理解釋的情況下，一些研究者開始另辟蹊徑，去探討能夠對現實問題做出合理解釋的理論。規制俘虜理論就是在這樣的情形下產生的。

規制俘虜理論的思想完全與公共利益規制理論相悖，在規制俘虜理論者看來，政府并不是公共利益的代表，規制的產生是由產業需求而產生，表現為政府為產業所俘虜，成為被規制者獲得巨大利潤的工具。這一理論揭示的政府和企業都是自利的。生產者是為了獲得規制下的更多利潤才服從政府的規制，而且生產者在規制不符合自身所需時會主動影響規制朝著對自己有利的方向發展。作為政府代表的立法者和執法者采取的是偏向生產者的行為，卻不是為增進社會福利。這一理論僅從某些經驗的觀察解釋了政府規制有利于生產者的一面，對現實中政府規制失靈的解釋不夠全面，而且也不能充分說明政府規制為什么僅是偏向生產者，而不是存在于社會中的其他集團^[13]。

三 規制經濟理論

規制俘虜理論經驗式的解釋方法，并不能滿足規制理論家對政府規制行為進行有力解釋的需要。規制理論到了20世紀70年代得到了進一步發展。這一時期，有影響力的研究是將經濟學分析方法引入對政府規制的研究，具有代表性的人物是施蒂格勒，他在《經濟性規制理論》（1971年）一文中，對政府規制行為進行了新的詮釋。后來，在佩爾茲曼（Pelzman）、貝克爾（Becker）等的努力下，這一理論不斷得到完善。

關于經濟人假設，存在于施蒂格勒對于規制者與被規制者研究的假定中。規制的供給和需求是他研究的主要內容，他將規制作為一個發生于經濟體內的變量來研究。在他看來，政府規制是因企業的需求而產生，并不是像公共利益規制理論所論述的那樣，是因公眾的需要而產生。而企業對規制的需要是為了獲得規制下所產生的超額利潤。政府之所以能應企業的要求而供給規制，主要原因是政府是經濟人，也要謀求自身的私利，這就為企業需求的滿足提供了機會。而政府主要是通過規制立法將社會財富在社會成員中轉移。佩爾茲曼經過實證研究指出，政府規制行為不僅偏向生產者，還有消費者等其他利益集團。由于資源的稀缺，被規制者會在財富轉移過程中產生競爭，競爭的方式主要是為規制者提供政治支持。政府在規制中是憑借其強制力來為利益集團謀福利的。組織良好的利益集團，常常受到政府的青睞^[14]。企業與消費者相比較，政府規制往往是提供給企業的，因為企業規模與消費者相比較小，容易組織起來從政府那里謀取到更優惠的規制政策。而消費者數量極多，易受機會主義、“搭便車”行為的影響，難以集中起來為共同的利益而努力。

四 尋租理論

在尋租理論者那里，也對政府的規制行為進行了強有力的解釋。關于“尋租”的定義較多，塔洛克認為，“尋租”就是利用資源從政府那里獲得特權，進而獲得壟斷利潤的行為。布坎南認為，“尋租”就是尋求利潤的一種說法。兩人均認為，“尋租”行為會損害他人利益，造成資源浪費。巴格瓦蒂認為，這是一種不通過生產而去獲取利益的行為，即非生產尋利。可見，在他們三人那里，“尋租”概念是大同小異的。尋租理論的源頭其實可以追溯到亞當·斯密時期。斯密在論證市場中“看不見的手”在起著重要調節作用的同時，指出，人們往往會出于私利的考慮，卻又在想方設法使“看不見的手”不發揮作用^[15]。此后，在關于“尋租”所產生的社會福利損失的論爭中，尋租理論逐漸產生，標志是塔洛克《尋租——對尋租活動的經濟學分析》一文的發表。他在文章中闡述了壟斷者榨取收入、實施“尋租”活動的本質，并且指出，關稅、壟斷、稅收所造成的社會福利損失是很大的，完全超過了通常的估算。主要原因是人們會采取各種私下交易活動為自己爭取到更多的利益。此后，公共選擇學派繼續推進了這一理論的研究。一些學者視政府為壟斷形成的矯正主體，是被私人所利用的工具。一些學者強調了在“尋租”過程中政府不僅是一個被利益集團所操縱的主體，而且還是一個積極參與這一過程的主體。另外，一些學者指出，在“尋租”過程中呈現出的一些規律性特征，即市場的扭曲程度由“尋租”存在的時限長短決定，也就是說，利益集團通過“尋租”獲得的優惠政策存在的時間越長，就越難以改變市場扭曲的現狀^[16]。

此外，國際貿易理論學派將尋租理論用來分析關稅的產生，進一步豐富了尋租理論。國際貿易學派將關稅視為政治過程的內生化，他們認為，關稅的存在并不是政府出于國家利益的考慮而設立的，它是因一些利益集團為獲得更多的收益而對政府進行疏通后才設立的。布洛克、馬吉、芬德萊等還建立了相應的模型來說明，當利益集團之間發生資源爭奪時，政府會選取能夠幫助他們獲得更多選票的利益集團作為合謀的對象。另外，新經濟史學家還將尋租理論用以對經濟史的分析研究，代表人物有塔洛克和鮑莫爾等^[17]。

五 激勵性規制理論

政府規制理論發展到20世紀八九十年代進入了一個新階段，一些學者將這一階段稱為新規制經濟學階段，激勵性規制理論是新規制經濟學家在這一階段的一個重要貢獻。在這一時期，研究者對規制的研究之所以會熱衷于對規制主體激勵問題的探討，主要原因是此前對規制的研究多是對政府的批評，卻未提出解決規制失靈的辦法，使規制面臨這樣的困境：現實存在的規制不可能取消，而規制成本卻日益增加，社會福利卻得不到提高。這促使對規制理論的研究必須向前推進。同時，在這一時期，理論、技術及方法的不斷完善，為規制研究者的研究提供了有利的條件，也為研究者從一個新的視角去研究規制理論提供了可能。

學者根據自己研究的需要，對激勵性規制進行了不同的界定。雖然各自的表述不同，但卻有著相似的內涵。激勵性規制就是在既定的規制下，給予被規制者一定的權利，讓其擁有一定的自主權，以促使其利益目標的實現，或者比在原有規制下獲得更多的收益。然而，在實際研究中，隨著研究的進一步深入，研究者不僅關注對生產者進行激勵的問題，而且還關注到對規制者激勵機制的設計，這使激勵性機制的外延得到擴大。

西方激勵性規制的種類較多，主要有特許投標制、區域間標尺競爭、價格上限規制、利潤分享規制和延期償付率規制等。首先，特許投標制是在規定期限內，政府給予特定的企業提供公益事業或公共事業服務的特許壟斷權，在特許期限過后，再通過競爭投標的形式決定特許權的歸屬，以此來激勵特許企業提高效率。其次，區域間標尺競爭是政府按區域將受規制的壟斷企業進行分類，通過其他地區的企業對特定地區企業刺激來提高企業效率。再次，價格上限規制，是政府與企業簽訂合同，確定產品的上限，企業可以在不高于上限的范圍內自主定價，這樣改變了以往詳查成本的做法，以此來激勵企業提高效率。這種規制方法在西方被廣泛采用^[18]。最后，利潤分享規制就是讓消費者分享公用事業超額利潤或分擔虧損的制度，如購買折扣等。而延期償付率規制是讓消費者先享受商品再付費的制度^[19]。

激勵性規制理論有以下三個特點：一是關注的重點是怎樣規制問題，而不僅僅停留在對為什么規制問題的研究上；二是提出了信息不對稱假設；三是將委托—代理模型引入了對政府規制的分析中^[20]。在激勵性規制理論中，研究者主要從規制者和被規制者兩方面來設計激勵機制。

解決因信息不對稱所引起的規制失靈問題，是激勵性規制理論研究的重要內容。一些研究者利用委托—代理理論論述了監督在激勵性規制中的作用。在規制俘獲理論的論述中，規制者被俘獲的重要原因之一就是信息不對稱。信息不對稱使規制者難以采取有效的措施對企業進行規制，從而導致道德風險及逆向選擇等問題；或者企業有意采取封鎖信息的手段，讓政府無法實施有效的規制。雖然政府可以通過審計等中介機構掌握關于企業營運的更多信息，但是，由于缺乏對政府等規制機構的激勵措施，即使規制者發現了問題，也沒有動力去解決問題。針對這些問題，新規制學派認為，可以通過加強委托人對代理人的監督來實現有效率的規制。如推出的特許投標制和區域間標尺競爭制度。特許投標制在事先給某一特定企業特許壟斷權后，然后再通過企業的競標來選擇能夠以最低價格提供服務的企業，使規制者能夠在較大程度上解決信息不充分問題，有利于增進社會福利。區域間標尺競爭是政府通過不同地區市場上的企業競爭，來刺激企業提高內部運行效率。這促使規制者去了解相應企業的運行成本及相關價格，制訂出有效的競爭方案^[21]。另外，勞伯（Loeb）和馬蓋特（Magat）等用委托—代理模型論證了規制中存在的三層委托—代理關系，同時也強調了激勵與監督的問題^[22]。

另外，這一理論還從規制者角度去研究激勵機制的設立。激勵規制者認為，對規制者的激勵主要采取問責制、分割規制者權力和對規制者進行監督等方法。蒂諾爾和馬斯金（Tirole and Maskin，2004）認為，采用問責制主要是避免規制者逆向選擇行為的發生，即采取偏向某個利益集團的行為。杜絕這一問題，可采取讓規制者享有其他集團福利的辦法。這一辦法的關鍵點在于正確制定出對規制者進行獎勵的基準業績標準，否則就難以達到激勵目的。分割規制者的權利是由拉豐、蒂諾爾等提出的，其意為在委托人不能掌握充分信息的情況下，應采取分散規制者任務的做法，盡量避免規制者有較大的自由裁量權，這樣，可以避免規制者與企業合謀行為的發生。拉豐和梅列茨（Laffon and Meleuz，1997）等還提出應設立專門的監督機構對規制者進行監督^[23]。