第二節 國民經濟與社會發展五年規劃的歷史經驗

“五年規劃”是具有中國特色的治理國家的有效制度，是我黨經過70年積極又鍥而不舍的探索逐漸掌握的治理國家工具。對“五年規劃”的堅持和完善，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容。中華人民共和國13個“五年規劃”，蘊藏著豐富的歷史經驗值得我們深入研究。研究“五年規劃”的歷史經驗，對于我國堅持和完善中國特色社會主義制度、推進治理體系和治理能力現代化具有重要意義，對未來五年規劃的制定將起到重要的指導作用。

第一，堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導，不斷探索和創新發展理念。

“五年規劃”的核心是要回答未來五年國民經濟和社會如何發展的問題，這首先需要解決以什么樣的發展理念來指導發展的問題。縱觀13個“五年規劃”的發展理念，經歷了從傳統社會主義發展理念到中國特色社會主義發展理念以及中國特色社會主義新時代發展理念的演進。從“一五”到“五五”是以傳統社會主義發展理念為指導，這個理念可以概括為“過渡時期總路線”和“社會主義建設總路線”的，^[2]其核心內涵是以趕超發展地實現工業化為發展目標、以優先發展重工業為戰略重點、以建立單一公有制和計劃經濟為保障；從“六五”計劃到“八五”計劃，是以“發展是硬道理”為要義的中國特色社會主義發展理念為指導的，其核心目標是追求經濟增長和發展社會生產力，強調以改革和開放為動力；從“九五”計劃到“十二五”規劃，其指導理念則是在“發展是硬道理”基礎上增加了“科學發展觀”的中國特色社會主義發展理念，不僅注意到經濟增長，還強調“以人為本”的可持續發展；“十三五”規劃是以中國特色社會主義新時代為指導，其核心是“五大發展理念”——創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展和共享發展。13個“五年規劃”歷史表明，一個成功的“五年規劃”是以科學正確的發展理念指導為前提的。“一五”計劃到“五五”計劃存在的諸多失誤，從根本上是發展理念偏差的結果。而改革開放后“五年規劃”的成功、中國創造的發展奇跡，同樣也是發展理念的正確轉變的結果。指導“五年規劃”的這些發展理念的演進，反映了中國共產黨對發展規律和中國國情認識的深化，也是中國共產黨不斷探索將馬克思主義與中國實踐相結合、創新馬克思主義中國化的理論成果的過程。歷史證明，中國的發展奇跡是馬克思主義中國化的成功探索的結果。面對中國現代化進程的復雜性和發展任務的艱巨性，堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導，不斷創新和探索發展理念，可以充分體現中國共產黨的領導，充分保證“五年規劃”的前瞻性和科學性。^[3]

第二，堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，持續完善社會主義市場經濟體制。

“五年規劃”絕不僅僅是國家的經濟發展規劃，還是一個經濟制度建設和經濟體制改革的規劃，深化改革開放、推進制度創新，也是“五年規劃”的重要組成部分，甚至說是一條重要的主線。在“一五”時期，主要推進的是從新民主主義經濟體制向單一的社會主義公有制經濟體制轉型，一直到“五五”計劃前半階段，都在不斷強化計劃經濟體制。從“六五”計劃開始，中國逐漸從計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制，尤其是1992年黨的十四大明確以建設社會主義市場經濟體制為體制改革方向以后，歷次“五年規劃”都一直強調深化改革開放，建立和完善社會主義市場經濟體制。也正是隨著社會主義市場經濟體制不斷完善，市場在資源配置中的作用不斷鞏固增強，改革開放以來中國經濟取得了舉世矚目的偉大成就，快速推進了經濟現代化進程。雖然我國建設的是社會主義市場經濟體制，但市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，我們必須尊重。在社會主義市場經濟體制下，編制“五年規劃”是必要的，但“五年規劃”更多是具有戰略性、指導性和宏觀性的規劃，各類專項規劃、區域規劃、空間規劃一定要明確其發揮作用的邊界。凡是市場機制能充分發揮作用的領域范圍，就要避免政府通過任何手段方式進行干預，政府規劃一定是針對關系全局且市場失靈的領域。這意味著，發揮市場在資源配置中的決定性作用，最根本上還是要推進政府職能的轉變。中國采用了漸進式改革方式，雖然市場化改革推進超過了40年，但我國市場經濟體制仍不完善，產權制度創新和要素市場化改革還需進一步深化。這意味著，堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、不斷完善社會主義市場經濟體制，不僅僅是未來編制和實施“五年規劃”要遵循的基本原則，而且還要將如何深化市場改革、完善社會主義市場經濟體制作為未來“五年規劃”的一項重要內容和重大任務。

第三，堅持尊重經濟社會發展客觀規律，努力認清歷史方位和把握發展大勢。

國家的發展，是一個復雜的經濟社會系統工程問題，系統運行具有自己的客觀規律，包括經濟規律、社會規律、自然規律等各個方面。政府制定的“五年規劃”，其實質是主觀描繪未來五年經濟、社會的發展藍圖，規劃制定者可以有高標準制定宏偉計劃與規劃的主觀愿望，有加快經濟發展以取得巨大進步的良好愿景，但一定要遵循經濟社會發展的客觀規律，正確認識國情國力客觀情況，清晰判斷國家所處歷史方位，科學把握經濟社會發展大勢，否則會事與愿違。計劃經濟體制下5個“五年計劃”，除“一五計劃”外，“二五計劃”到“五五計劃”有很大的主觀性，對客觀規律認識和尊重不夠，盲目追求高速度，加之計劃體制下的計劃的“強約束”，出現了“大躍進”，結果造成了對經濟的極大破壞。即使在計劃經濟體制下，經濟發展仍有其客觀規律性，比如有計劃按比例發展規律，投資、財政、信貸“三大平衡”規律，等等，“五年規劃”也應該遵循這些規律。在社會主義市場經濟體制下，經濟發展要遵循市場經濟的一般規律，例如市場供求規律、工業化規律、城鎮化規律、經濟周期規律等，制定和實施“五年規劃”，一定要在尊重這些一般規律的基礎上把握國情的特殊性。隨著發展理念的演進，我國“五年規劃”已經從經濟發展規劃演變為經濟社會發展規劃，進而演變為有關國家整體發展的全面綜合發展規劃。例如在“十二五”規劃中，經濟類指標比例占12.5%，而非經濟指標比例高達87.5%，非經濟類指標中，教育科技指標占16.7%，資源環境指標占33.3%，人民生活指標占37.5%。^[4]這必然要求制定和實施“五年規劃”時要遵循經濟、政治、文化、社會、生態等各個方面的規律。尤其是要強調的是，規劃實施過程中更要重視對客觀規律的遵循，規劃執行過程中是否需要動態調整相關指標或者戰略，根本的判斷標準是在規劃實施過程中是否發現所制定規劃與客觀規律相違背，或者是客觀環境變化導致原先規劃所遵循的規律已經不能適用^[5]，不應該是因實施者不同而調整。由于歷史原因，“五年規劃”的規劃實施周期和我國政府的屆期并不重合，加之地方政府負責人屆期中途經常更換，“五年規劃”的編制主體與實施主體不同成為一種常態。要保證規劃實施與規劃制定的協同性，僅要求實施者樹立“功不必在我、功成必定有我”的正確業績觀是不夠的，更為重要的是要看規劃實施過程中是否遵循了客觀規律。

第四，堅持問題導向與目標導向相結合，科學規劃發展戰略和確定重大任務。

“五年規劃”作為國家總體的五年的發展規劃，最終要具體落實到發展戰略和重大任務上，這些重大任務包括規劃重大項目、出臺重大政策與提出重大改革舉措等方面。在提出國家總體的五年的經濟社會發展總目標以及基于目標管理具體分解到規劃指標的基礎上，還必須厘清當前條件下國家面臨的關鍵問題，從問題導向出發確定通過什么樣的發展戰略和重大任務來解決這些問題，也就是通過問題導向和目標導向相結合確定國家的發展戰略和重大任務。在計劃經濟體制下，“五年計劃”更側重于直接規劃的具體的重大項目，例如“一五計劃”確定了156項工業建設工程，這些項目建設貫穿整個“一五”和“二五”時期，“三五”時期又布局了一系列大小“三線”建設項目。而在市場經濟體制下，“五年規劃”的目標實現，更多是依靠發展戰略、重大政策與重大改革舉措，有關項目則聚焦在水利工程、交通基礎設施等公共工程方面。例如，“九五”計劃提出科教興國戰略和可持續發展戰略，“十五”計劃提出西部大開發戰略和城鎮化戰略，“十一五”規劃提出人才強國戰略、東北振興戰略、中部崛起戰略等，“十二五”規劃提出擴大內需戰略、海洋開發戰略等，“十三五”規劃提出創新驅動發展戰略、網絡強國戰略、軍民融合發展戰略等。這些戰略都是根據相應發展階段國家發展所面臨的重大關鍵問題（或者說是重大“短板”）而有針對性地提出的，試圖通過發展戰略的制定和實施解決這些重大問題，進而實現規劃所提出的目標。例如，改革開放以來，在東部率先開放的政策引導下我國形成了東中西部梯度發展的區域發展格局，西部和中部發展落后成為嚴重制約我國經濟協調發展的重大問題，于是在“十五”計劃和“十一五”規劃中分別提出西部大開發、中部崛起戰略，這對促進實現我國區域協調發展的目標具有重要意義。另外，改革開放以來的“五年規劃”中，也都會從問題出發，圍繞發展的短板、弱項布局等一些基礎性重大項目，圍繞發展中大事、難事、急事提出一系列重大政策，圍繞市場經濟體制完善出臺一批重大改革舉措。

第五，堅持規劃制定的社會廣泛參與以及程序規范，不斷提高政府宏觀調控與國家治理能力現代化水平。

“五年規劃”制定過程的社會廣泛參與、編制程序規范是中華人民共和國成立70年來積累下的重要經驗。中國的“五年規劃”制定絕不僅僅是一個政策文本編制或一個封閉的政策制定過程，而是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協商、起草、試驗、評估、調整政策的循環過程。“五年規劃”編制和實施已經是中國政策的核心機制，“五年規劃”在為市場留出充分空間的同時，發揮著戰略政策協調、資源動員、宏觀調控方面的重要功能，這成為中國與其他東亞發展型國家一個本質區別。^[6]中國“五年規劃”的實踐背后有深刻的理論意義，是解釋中國發展奇跡的一個重要視角。尤其是從“九五”計劃以來，規劃制定過程日趨科學化、民主化和規范化。一是投入越來越多的研究力量，更多地依據專業人士，加強對“五年規劃”實施效果進行科學評估，從而最大限度地提高規劃編制科學性；二是創新各種渠道、擴大參與人員對規劃制定獻計獻策，最大限度提高規劃編制的民主性；三是形成了從組織前期重大問題研究到起草規劃的基本思路，再到形成黨中央關于規劃的建議，進而編制規劃綱要草案，一直到全國人大審議批準的一系列編制程序，建立了由三級（國家、省級和地市）四類（總體規劃、專項規劃、區域規劃、主體功能區規劃）組成的國家規劃體系，規范性得到極大提高。制定過程的民主性、科學性和規范性的提高，不僅有利于規劃本身質量的提高，還有利于提高規劃的可行性，減少執行過程中面臨的障礙，同時還有利于處理好中央和地方的關系。發展規劃制定過程成為一個群策群力、廣泛吸取社會各級人士意見、政府上下反復溝通的科學決策機制，這對提高政府宏觀調控能力和提高國家治理能力現代化水平具有重要意義。實際上，無論規劃制定最終結果如何，通過近兩年的“五年規劃”制定過程，對國家未來發展方向、目標、具體各方面指標以及面臨的困難和風險在全社會進行廣泛深入討論研究，本身也是解決國家發展問題的有效措施，是提高政府調控能力和國家治理能力現代化水平的有效手段。