第二節 鄉村振興和反貧困戰略思路與目標

2020年后，在邁向全面建設社會主義現代化國家新征程中，既要在鞏固脫貧攻堅成果基礎上，實行新的反貧困戰略，又要發力全面實施鄉村振興戰略。為此，在2020年實現脫貧攻堅戰目標之后，要逐步把國家“三農”工作的重點從脫貧攻堅轉移到全面實施鄉村振興戰略上來，逐步建立促進鄉村振興和減少相對貧困的長效機制。

一 鄉村振興的總體思路與目標

（一）鄉村振興的中長期戰略思路

“十四五”時期是脫貧攻堅成果的鞏固期，是鄉村振興戰略的發力期，也是農村全面小康后向全面實施鄉村振興戰略轉變的關鍵期。在今后較長一段時期內，應堅持農業農村優先發展，以全面深化農村改革為主線，以促進鄉村產業振興、人才振興、生態振興、文化振興和組織振興為重點，切實做好脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，全面推進實施鄉村振興戰略，走中國特色的農業農村現代化道路，為2035年基本實現農業農村現代化和城鄉基本公共服務均等化奠定堅實基礎。

首先，要全面推進實施鄉村振興戰略。目前，實施鄉村振興戰略的制度框架和政策體系已經基本形成。為此，今后要深入貫徹實施2018年、2019年中央一號文件以及《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，進一步細化落實相關政策，全力推動鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。要按照農業農村優先發展的要求，進一步加大對“三農”工作的支持力度，建立政府涉農資金穩定增長機制，并將長期以來被證明行之有效的扶貧制度安排和政策措施，逐步擴大和延伸到支持鄉村振興上來。要著手啟動編制第二個鄉村振興五年規劃，即《國家鄉村振興戰略規劃（2023—2027年）》。

其次，夯實農業農村基本現代化的基礎。加快推進農業農村現代化需要開好頭、起好步，為2035年基本實現農業農村現代化奠定好基礎。各地推進農業農村現代化要從實際出發，實行梯次推進的多元化戰略。所謂梯次推進，就是要因地制宜，遵循發展規律，既要防止各地不顧條件盲目攀比、拔苗助長，又要允許和鼓勵沿海經濟發達地區、大城市郊區等有條件的地區，率先基本實現農業農村現代化。當前，可以考慮在不同類型地區，選擇一些代表性地區建立國家農業農村現代化創新發展試驗區，鼓勵其在農業農村現代化方面大膽進行體制機制創新和試驗，為其他地區積累經驗。所謂多元化，就是各地應該從自身實際出發，以加快推進農業農村現代化為目標，在各個領域進行大膽改革和創新，積極探索多元化的農業農村現代化模式。農業農村現代化首先是發展和治理能力的現代化。加快推進農業農村現代化，首要任務就是填補能力缺口，加快推進能力的現代化，尤其是鄉村治理體系和治理能力的現代化。

最后，實行“以改革促振興”的推進策略。改革創新是促進鄉村振興的根本動力。要依靠全面深化農村改革，不斷完善體制機制、法律制度和政策體系，激活要素、主體和市場，全面激發農村發展的內生活力，構建各具特色、具有競爭力的現代鄉村產業體系，推動形成農民穩定增收和鄉村全面振興的長效機制。特別要激活土地要素，以農業設施用地和鄉村產業用地的政策創新為核心，為現代農業和鄉村產業注入發展動能。同時，要切實加強黨對鄉村振興工作的統領作用，建立健全五級書記抓鄉村振興的體制機制和考核機制。

（二）中長期鄉村振興的主要目標

2020年全面建成小康社會之后，要在鞏固全面建成小康社會和脫貧攻堅成果的基礎上，集中發力全面實施鄉村振興戰略，以農業農村現代化為目標，以高質量發展為引領，補短板、調結構、抓改革、促振興，力爭到2025年鄉村振興的制度框架和政策體系更加完善，鄉村振興工作全面推開并取得重要階段性成果。

一是糧食安全保障水平穩固提升。國家糧食安全保障能力得到進一步鞏固，糧食質量安全水平得到顯著提高。為滿足“口糧絕對安全、谷物基本自給”的要求，全國糧食綜合生產能力要繼續穩定在6億噸以上。

二是現代鄉村產業體系基本形成。現代農業體系更加完善，農業綠色發展全面推進，農業現代化水平快速提升。農村新興產業加快發展，產業融合發展格局全面形成，產業融合水平進一步提高。到2025年，農業科技進步貢獻率達到64%左右，農作物播種收綜合機械化率達到75%以上。

三是農民收入和生活水平大幅提高。農民收入持續快速增長，農民持續穩定增收的長效機制基本形成，農民生活水平顯著提高。農村居民收入增速持續高于城鎮居民，城鄉居民收入差距大幅縮小。到2025年，城鄉居民收入比下降到2.45以下，農村居民家庭恩格爾系數下降到28.5%以下。

四是城鄉基本公共服務更加均等化。農村公共服務投入快速增長，城鄉統一的公共服務體系和社會保障制度基本形成，城鄉基本公共服務均等化推進取得重要進展，城鄉融合發展水平顯著提升。到2025年，全國各地基本實現城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。

五是農村基礎設施和人居環境全面改善。農村基礎設施更加完備，長效管護機制基本形成，農村人居環境顯著改善，化肥、農藥使用總量和強度大幅度下降，農業面源污染得到有效控制。到2025年，農村無害化衛生廁所普及率達到90%以上，對生活垃圾進行處理的行政村比例達到95%以上。

六是農村基層治理能力顯著增強。以黨組織為核心的農村基層組織建設進一步加強，基層黨組織的戰斗堡壘作用凸顯，現代鄉村治理體系基本形成，農村基層治理能力和綜合應急能力顯著增強，涌現出一批各具特色的鄉村善治模式。

（三）有條件地區率先基本實現農業農村現代化

中國地區發展水平差異較大，各地區實現農業農村現代化目標的時間點不可能整齊劃一，一些發達地區有條件率先實現農業農村現代化目標。下面，圍繞農業農村現代化的兩階段進程，探討部分沿海發達地區是否有條件率先基本實現農業農村現代化目標，從而成為農業農村現代化的先行區和示范區。

可以看到，目前北京、天津、上海、江蘇、浙江等地部分核心指標已經超前實現2035年農業農村基本現代化目標值，最為突出的指標如北京市農村人口平均受教育年限（9.66年）、天津市城鄉居民收入比（1.86∶1）、上海市農村居民人均可支配收入（30375元）、江蘇省農業勞動生產率（53978元/人）、浙江省農村無害化衛生廁所普及率（98.55%）等^[8]。上述地區城鄉融合發展水平較高，農業農村現代化各個領域的實現程度均較高。

為此，我們選擇了農業勞動生產率、農村居民人均可支配收入、城鄉居民收入比等若干農業農村現代化關鍵指標，結合2035年目標進行全國比較（見表6-7）。總體而言，北京、天津、上海、江蘇、浙江這五個地區整體表現依然突出。農村產業現代化方面，2017年全國僅有江蘇省農業勞動生產率超過5萬元/人，有25個省份低于全國農業勞動生產率平均水平。農民生活現代化方面，2018年上海農村居民人均可支配收入已是甘肅、貴州的3倍之多，天津市城鄉居民收入比低于2∶1。在農村文化現代化和農村生態現代化方面，東部發達地區的農村醫療、教育等公共服務條件明顯優于其他地區，同時農村無害化衛生廁所普及率、對生活垃圾進行處理的行政村比例等指標較高，表明這些地區的生態治理能力也更強。從整體來看，農業勞動生產率、城鄉居民收入比、農村人口平均受教育年限等是較為突出的弱項指標，對于這些指標目前還沒有地區能夠達到2035年目標值，尤其要特別關注。

表6-7 基于2035年農業農村現代化目標的分省比較

續表

為進一步檢驗上述分析結果，并全面考察部分地區提前實現2035年農業農村基本現代化目標的可能性，我們運用前文構建的中國實現農業農村現代化評價指標體系和方法，對不同地區與全國基本實現農業農村現代化程度進行橫向比較。由于分省比較受數據限制，測算中未將農業科技進步貢獻率、農村居民人均用電量、每公頃農藥使用量等指標放入，同時糧食主產區和主銷區的定位不同，在分省比較中也刪除糧食產出能力指標，最終應用了22項指標（全國測算時應用26項指標）^[9]，結果如圖6-3所示。

圖6-3 分地區基本實現農業農村現代化進程

從基本實現農業農村現代化程度的分地區排名看，以全國實現程度為標準，高于全國總體水平的有9個地區，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、湖南、廣東、海南。其中排名前五的地區為上海、江蘇、浙江、北京、天津，這與中國社會科學院農村發展研究所發布的“中國農村發展指數2019”總體指數的評價結果^[10]相似，只是前五名地區的排名順序略有不同，可以認為該結果具有較高的可信度。

綜上，分地區評價與核心指標分析結果相似，上海、江蘇、浙江、北京、天津五個地區目前農業農村現代化水平在全國處于領先位置。采用前文測算的全國基本實現農業農村現代化進程增速（2011—2018年年均提高約3.5%），保守估計上海在7年后，江蘇、浙江、北京在8年后，天津在9年后可以達到基本實現農業農村現代化的目標值。因此，在保證這些地區農業農村現代化推進速度不低于全國過去8年間的年均推進速度下，通過7—9年的努力，上海、江蘇、浙江、北京、天津等地區可基本實現農業農村現代化。由于分地區測算指標以2018年數據為主，可以認為，預計到2025年前后，部分沿海發達地區有條件率先基本實現農業農村現代化目標值。

立足于2035年基本實現農業農村現代化目標，從省和地區層面的階段差異性來看，可將31個省（自治區、直轄市）分為三個梯隊：上海、江蘇、浙江、北京、天津等為第一梯隊，預計在2025年前后可以達到目標值；山東、海南、廣東、湖南、福建等19個省份為第二梯隊，預計在2030年前后可以達到目標值；青海、寧夏、陜西、貴州、甘肅、云南、西藏7個省區為第三梯隊，需要重點關注扶持，以確保在2035年前如期基本實現農業農村現代化。

二 反貧困的總體思路與目標

（一）2020年后反貧困形勢判斷

2020年以后，中國將由消除絕對貧困進入解決相對貧困問題的新階段。黨的十九大勾畫的社會主義現代化藍圖為未來30年反貧困確立了“兩階段”歷史方位：從2020年到2035年，國家將致力于基本實現社會主義現代化，人民生活更為寬裕，基本公共服務均等化基本實現，鄉村振興取得決定性進展，解決相對貧困的長效機制形成；從2035年到2050年，中國將建成社會主義現代化強國，鄉村全面振興，全體人民共同富裕基本實現。在這個大的歷史方位下，2020年后的貧困，除了極少數難以避免的絕對貧困，都將是以任何方式定義的相對貧困；2020年后的反貧困目的和目標，都將從屬于國家發展戰略，服務于相對貧困人口生活水平的提高及其差距的縮小，最終實現全體人民的共同富裕。

2020年實現脫貧攻堅目標任務后，中國將進入著重解決相對貧困問題的新階段。在這個時期，中國不排除還會有極少數絕對貧困人口的存在，包括特殊情形下的返貧人口以及新發生貧困人口、產業或就業不穩固的脫貧人口、后續扶持措施尚未有效發揮作用的扶貧搬遷人口、仍然期待不勞而獲的懶惰者等。此外，還有一部分脫貧人口的生計能力比較脆弱，有返貧風險，需要鞏固脫貧成果。相對貧困人口是指那些收入和生活水平在社會中處于底層的人群，其規模和構成特征由具體的相對貧困定義而定，是未來的主要貧困群體；隨著城鄉人口分布的變化，相對貧困人口將同時分布在城鎮與鄉村。與此同時，中國在2020年前形成的扶貧開發經驗和脫貧攻堅體制相對于殘存的絕對貧困以及脆弱性脫貧，已顯得過于強大和不必要；但是中國對相對貧困理論和政策的認知都還非常有限。

（二）2020年后反貧困總體思路與目標

國際和國內經驗都表明，減貧戰略的實施對各國減貧有重要的促進作用。世界銀行根據所倡導的“三支柱”（機會、能力、賦權）減貧戰略及國別減貧戰略制定方法與指南，幫助絕大多數成員國制定了減貧戰略，促進了部分國家的減貧進程。中國過去近40年扶貧開發歷程表明，確定與國家發展戰略、貧困特點和扶貧能力相適應的扶貧戰略至關重要。中國也階段性地調整扶貧標準，保持一定規模的扶貧受益人口，使底層人口收入和生活水平不斷提高。^[11]

2020年后，中國的反貧困將在城鄉融合發展、實施鄉村振興戰略框架下，逐步退出超常規脫貧攻堅體制和直接開發式扶貧政策，統籌城鄉貧困治理，向常規性相對貧困治理轉型，主要思路包括以下幾個方面。

第一，主要聚焦于減緩相對貧困和多維貧困，可并行使用多種貧困標準，分別發揮貧困監測、社會進步監測、政策導向等作用。

第二，逐步確立更加明確的“三支柱”減貧戰略或反貧困模式，將開發式扶貧理念貫徹于鄉村振興政策或相對貧困地區發展政策中，將綜合保障性扶貧措施逐步整合于一體化的社會保護體系。

第三，通過反貧困立法、基本公共服務均等化、社會保護體系制度化等形式，制定緩解相對貧困的政策體系，實現向常規性貧困治理轉型?，F行扶貧開發領導和工作職能可向國家社會福利部門轉移。

第四，新的相對貧困管理信息系統應借鑒國外經驗，充分利用現行建檔立卡系統的優勢，并根據新的反貧困戰略和標準予以擴展和調整，應具備貧困識別、動態管理、監測和研究等更多功能。

第五，在共建全球命運共同體和“一帶一路”等背景下，積極參與國際扶貧合作，推動其他發展中國家減貧事業和聯合國2030年可持續發展目標的實現。

從2021年到2035年，作為“鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現”目標的一部分，中國反貧困總體目標包括：建立比較完善的相對貧困人口申報、識別體制和管理信息系統，實現均等化城鄉基本公共服務對相對貧困人口的全覆蓋，建成相對貧困人口社會保護政策體系，反貧困管理實現以法制化、福利化、發展支持為特征的常規化，城鄉居民最低生活保障水平隨著經濟發展和城鄉收入水平提高而動態調整，相對貧困人口比例及收入差距趨于下降，多維貧困基本消除，對國際減貧和實現聯合國2030年可持續發展目標做出重要貢獻。

其中，今后幾年將是反貧困戰略和政策的過渡和轉型時期，主要承擔從消除絕對貧困向減緩相對貧困過渡、從超常規脫貧攻堅向常規性反貧困轉型的重要使命。過去消除絕對貧困的體制機制和各項舉措不可戛然而止，而是要實施一定的過渡期，進一步鞏固脫貧成果，研究和實施各項體制機制和政策的轉型或退出。同時，同步推進對相對貧困治理的研究、政策設計和體制創立，為中長期實施反貧困戰略打下堅實基礎。