二 江浙財團與北洋政府的內債

（一）江浙財團與北洋政府內債發行概況

北洋政府時期的財政是“破落戶”財政，完全靠借內外債度日。在不惜以主權換取巨額外債的同時，通過發行債券、銀行借款等形式舉借了大量內債（見表1）。

表1 1912—1926年公債庫券發行金額

結合潘國琪的研究^[20]及表1可以看出：大體而言，1912—1913年，北洋政府解決財政困難途徑主要是外債，內債發行并不大，除了續發清政府所發的愛國公債和南京臨時政府的軍需公債外，僅發行民元六厘公債，兩年的發行額度各為600余萬元。第一次世界大戰爆發后，外債渠道受到很大影響，內債逐漸受到重視，北洋政府因此設立了內國公債局，內債發行額逐漸增大。從1914年8月到1916年袁世凱統治崩潰共發行民三內國公債、民四內國公債和民五六厘公債三種，發行額達6000萬元，為前兩年的四倍。袁世凱去世后，地方割據勢力逐漸發展，北洋政府日漸失去對全國的控制權力，各種應解中央的財政款項為地方截留的情況日益嚴重，中央財政日益困難，于是靠大量發行內債度日，濫發內債一發而不可收拾。1917—1921年新發行的公債有民七短期公債、民七六厘公債、民八七厘公債和整理金融短期公債、民九賑災公債、1921年整理債票。總計這期間發行公債4.157億元，占北洋時期公債發行額的67%。其中1918年發行額高達1.39億元，1920年、1921年也都在1.1億元以上。濫發的結果導致償債基金不敷，債信瀕于破產，不僅抽簽還本常有延期，甚至連應付利息也時常沒有著落。“每逢發息之期，即發生一度恐慌”，“隨時挪借，困難萬分”^[21]。因此不得不接受全國銀行公會聯合會的建議進行公債整理，1921年的發行額雖也有1.15億元，但其中8000萬元系收回民國元年和民國八年兩種公債而發行的整理債票，并非新發內債。經過1921年的內債整理，直至北洋政府垮臺，整理案內各公債一般都能還本付息。但由于前一階段的濫發，北洋政府的債信已低落，所以本期內公債發行緩慢，共發行1.3億元，不到前時期發行量的1/3。

除了以公債票形式發行的內債外，北洋政府還發行了不少國庫證券。一般而言，國庫券是調劑政府財政的季節性、臨時性的資金余缺，故其數額不大，期限也短（一般1年以內），而北洋政府以濫發國庫券為舉債門徑，一次發行額常在500萬元以上，期限常在1年以上，甚至長達14年以上，總計北洋政府發行國庫券1.03億元。此外，北洋政府還向銀行貸借各種借款：一是鹽余借款，截至1925年底積欠本息4411萬元；二是一般的銀行短期借款，截至1925年底積欠本息3890萬元；三是銀行墊款，截至1925年底也達3033萬元。

北洋政府發行和舉借的各種內債，大多由銀行界承擔，經營政府公債是各銀行最主要的業務。中國銀行、交通銀行是政府公債的最大債主。從中國銀行1918年到1926年營業報告可以看出，對中央政府財政部和地方政府財政廳的放款雖然各年有比較大的變化，但始終是占重要地位，1920年對政府的放款總額達68.61%，1918年也達47%（見表2）。

表2 中國銀行1918—1926年放款

續表

但以上并沒有全面反映中國銀行與政府內債的關系，因為在中行的歷年營業報告中都還有“有價證券”一覽。有價證券一般包括政府債券、產業債券和公司股票，然而在北洋政府時期產業債券的發行在上海只有1921年的通泰鹽墾五公司債券。至于公司股票，國內“雖也有一二信用較佳者，然皆有行無市”；洋商發行者也為數稀少^[22]。所以，有價證券在北洋政府時期基本上就是政府公債。“民國以來，各銀行之有價證券，多為北京政府所發行之內國債券。”^[23]馬寅初說的“我國證券交易，無股票與公司債票買賣，不過羅列開價而已，全部交易都以公債為上乘”^[24]，也反映了這種情況。根據《銀行周報》刊載調查資料，1921年國內主要銀行的資產與公債的關系為：（1）銀行資產與有價證券之比值為9%；（2）各行擁有之內債，占內債總額的50%；（3）各行之有價證券屬內國債券者，占有價證券總額的70%—80%；（4）各行多以公債為抵押或資產。^[25]

這是就全國銀行與公債一般而論。因北京作為政府所在地，是中國的財政中心，所以當時北京是政府公債主要承銷地。1925年全國有華商銀行141家，開設在北京、直隸的銀行達37家，占26%以上，這些銀行都以承銷公債、從事公債投機為主要業務。當然，江浙財團核心地上海也是政府公債主要承銷地，有史料說“國家公債以北京為發源之區，上海為集散之處，兩地買賣最為繁[盛]”^[26]。就中行來說，有史料說“中行之命脈實系于滬行”^[27]。中行上海分行作為中行最重要的分行，承擔著中行主要的業務，對政府的放款，滬分行也承擔著主要的責任。

浙江實業銀行被認為是江浙財團的骨干銀行，該行雖然鑒于以往銀行業對政府放款、借款的教訓，曾在1923年的董事會上通過了嚴格控制各分行對政府放款的決議，但1925年持有的各類政府內債（包括中央政府、省政府及交通部、省財政廳等）面額2024455元，占以銀元計價有價證券的81.3%。另有美金善后債票、日金九六公債折合成規元面額仍達128.75萬兩，占以規元計價有價證券面額的93.66%。^[28]

江浙財團究竟承銷了多少北洋政府時期的政府公債，至今還缺乏深入研究，難以得出比較精確可信的數字。不過我們從以上銀行與公債的一般調查及浙江實業銀行的個案中，應該大致可以得出比較接近事實的結論，江浙財團是北洋政府公債的主要承擔者。此外，1929年春上海總商會與商民協會為商會存廢問題發生了激烈爭執，總商會表功說：南京國民政府歷次發行的公債、庫券幾近萬萬，而以商會會員承擔居多；而商民協會則以北京反革命政府所發公債也盡為商會會員承擔相詰。這也說明：以上海總商會為核心的江浙財團是北洋政府公債的主要承銷者。

（二）江浙財團對北洋政府公債政策的牽制、抵制和反對

大量承購政府公債使銀行的命運與政府緊密聯系在一起。而北洋政府時期軍閥連年混戰，政局動蕩不已，政府更替頻繁，而且后任政府往往不承認前任政府債務，因此經營公債有很大的冒險性。北洋政府時期，因政府更替，導致對政府放款不能收回，不少銀行因此倒閉。如1919年設立于上海的大中商業銀行，1921年底因“財政部軍政各費，異常支絀，曾為墊借巨款，救濟急需，并代部出立存單210萬元，渡過難關”，大中銀行和財政部的合同規定，政府將在1922年1月份的鹽余項下如數撥還借款，但1922年爆發直奉大戰，“債權旋入政潮，不但到期借款，財部未予照約撥還，且代書存單，一時紛紛核對，致將大中總分行11處，一律牽連停業”^[29]。

為了維護自身利益，江浙財團要求政府切實保障公債基金、整理財政、裁兵歇爭，并極力反對濫發公債。

首先，他們極力要求政府切實保障公債基金，保證已發公債按期還本付息，對無擔保內債進行整理。

因江浙財團持有大量政府公債，公債基金、政府債信直接關系其利益，因此給予高度關注，極力要求保障公債基金、維護債信。中國公債基金始于1921年。該年4月1日規定：每年撥出2400萬元作為公債基金，由常關、海關、煙酒稅、鹽余項下籌撥，常關收入以及海關關余除一部分擔保民國三、四年公債及七年短期公債外，其余悉數撥充此項基金，倘再不足數，則由鹽余內撥充1400萬元，煙酒稅內撥充1000萬元；在煙酒稅未經整理，不能按期撥付基金時，由交通部鹽余項下每年撥充600萬元；此項基金統由總稅務司安格聯保管。^[30]后因煙酒稅一直未撥，交通余利及鹽余項下也先后停撥，遂采納財政討論會的決議，1922年8月變通辦法“改為由關余隨時指撥”。但駐華外交使團早已覬覦不斷增加的關余，便以外債本息償付經常延期為由向北京政府交涉，要求中國政府使用內債基金抵付外債。此事在報上披露后，立即遭到江浙財團及全國金融工商界的反對。1922年2月16日，上海總商會、銀行公會、錢業公會、股票公會聯合致電北京公使團，嚴正指出“關余已指撥整理內債基金，債權所關，中國政府不能任意提用或指抵”^[31]。5月11日，上海銀行公會、錢業公會聯合致電總稅務司安格聯：關于內債基金請根據條理辦理。6月6日，上海證券商業75家同業及執有公債債權人全體函請上海銀行公會轉請國務院財政部，指出近來公債因基金問題致價格一落千丈，查公債整理基金內有煙酒稅與關余、鹽余一并為基金的款，而僅上海紙煙稅局本年收入即達四百余萬元，直接解公府充大總統之用，因此要求將上海市紙煙稅全部撥歸公債基金。^[32]7月17日，銀行公會電北京銀行公會轉財政部財政討論會，指出“公債要業即在基金，基金動搖將安取信？今請切實規定所有關鹽指款，應請按期照撥并交由公會銀行共同保管，再由政府明令實行，俾眾周知，庶于原有公債基金得有保障，并于將來新公債之發行亦尚可預留余地”^[33]。

此外，早在1922年3月，財政部就呈總統批準，以切實值百抽五后增收之關稅，先撥整理內債基金，次及九六公債基金。但該年12月30日，英、法、美、日四國公使向北京政府聯合提出“以增加關稅為整理外債”的主張。江浙財團對此立即做出了反應。1923年1月6日，上海總商會邀請上海銀行公會召開緊急會議，專門討論外債可能牽動內國公債整理基金問題。與會代表對此深表憤懣和不安。銀行公會會長盛竹書指出：“內債動搖，非但危及銀行，于社會生計亦有關系。”總商會會董葉惠鈞認為內債基金一旦動搖，持券人將遭受巨大的經濟損失，表示工商界決不會再聽任政府擺布，甘心受愚，應采取相應的抗爭行動。^[34]會后第三天，上海總商會、銀行公會、錢業公會聯名給北洋政府、總稅務司安格聯、領袖公使及外交部發出四份電報。致政府電要求切實履行諾言，“內債基金應照十年三月整理原案及九六公債條例，切實履行。其余無擔保之內外各債，亦應統籌全局，確定一整理辦法，則使外人之責言自息，而內債之基金自固”^[35]。致安格聯電對其“必竭力維持其（指關余）已成立之優先權”的聲明表示“至為欣慰”，指出“十年三月整理案，本以關余為第一基金，無論何方，不容擅提，至切實抽五后增收之款……已有財政部呈奉大總統批準，此項增收之關余，先盡整理基金，次及九六公債基金，并九六公債條例第五條內亦有同樣規定，如欲擅行提用，閣下以受托人資格，當然有抗爭之責”^[36]。致外交部電竭力曉以利害，指出政府先后發行的各項內債票面“數共三萬余萬，非但散布全國商場，抑且中人之家勢為恒產。[內債]基金一有動搖，無異制全國之死命。洋商在華商業，亦將牽連俱仆，殊非利己利人之義”，要求通過外交途徑，“切向四使開誠商阻”^[37]。致領袖公使轉英美法日公使電則力圖從內債基金動搖同樣損害部分外商利益來爭取同情，指出切實值百抽五后增收的關稅早已指定用途，請切實履行；“至此項九六公債，實為內外商民所共同持有，而持在洋商手中者為數亦屬不少。基金一有動搖，內外商民均有巨大影響”，要求“對于內外共同債權人早已確定之擔保，加以尊重”^[38]。

在江浙財團及全國商民的抗爭下，北洋政府曾發表聲明表示新增關稅已指明用途，即以五厘增加關余充內債之擔保，并擴充而為1922年九六公債之擔保。這引起四國公使的不滿。1923年10月12日，英、美、法、日四國公使聯合向北京政府發出通牒，對中國政府關于新增關余充內債基金的聲明表示“抗議”。通過賄選剛宣誓就任“總統”的曹錕不惜迎合使團的要求以換取他們的支持，竟主張停止內債還本付息一年，挪出2400萬元，以1400萬元整理外債，以1000萬元補充政費。這激起江浙財團的憤慨，上海銀錢業兩公會22日電北京財政整理會指出，“惡信傳來，人心洶懼，內國債票，散在全國，大而關系全國金融，小而關系個人生計。基金倘有動搖，不但擾亂市面，抑且社會安寧亦將受破壞之影響。況現時債票市場流通無慮數千萬，散在外人手中者亦不在少數。債票設成廢紙，彼時必又有意外之交涉發生”，要求一方面對無擔保之外債緊急籌措整理方法，務“使外債基金有著”；另一方面為“安人心而維國信”，“萬不能任意攘奪、牽動內債已定之基金”^[39]。上海總商會于10月27日召開第22次常會，一致認為：此項通牒妨礙內債合法之優先權，本會應當抗爭，遂擬就致全國金融及持券人之通電。該電嚴正指出：“此項關余，我國有完全運用之自由，斷無受人干涉之余地”；“內債取得[關余]優先之擔保權已有一兩年之久，物各有主，豈能強同”。至于外債之如何改換擔保，“債務人應有選擇之自由”。最后重申“總之，內債之擔保品，其優先權早已確定，不能由任何人輕易推翻，以致危及金融，擾亂市面”，要求全國金融界群起抗爭，維持內債前途^[40]。

因內債基金掌管權操諸總稅務司安格聯之手，所以安氏態度如何對于內債基金關系重大。11月2日，上海總商會、銀行公會、錢業公會特地為返美度假后回華復任途經上海的安格聯舉行歡迎會。總商會副會長方椒伯在講話中對安氏聲明維持公債優先權根本原則，“以不偏不倚之觀念，作公平正直之言論”表示贊賞和感荷^[41]，希望在他繼續掌握海關行政權力期間，堅持既有聲明。銀行公會會長盛竹書代表上海銀錢兩業團體希望安格聯“仍舊貫徹昔日主張”，解釋四國公使的誤解。安格聯在答詞中重申他維持公債優先權的原則，表示只要他“與聞整理公債一日，必不使此種辦法之破壞”；認為舍此方法，不僅無從入手，“抑且足以引糾紛，故無論如何決不犧牲此種方法”^[42]。江浙財團策略地爭取安格聯并取得成效，對于阻止四國公使挪動內債基金起了重要作用。

鑒于安格聯自1921年整理內債時受命經管內債基金后“頗能維持，克盡厥職，極為全國商民所信任”，江浙財團主張設法保障安氏的地位和職權。在1923年的第三屆銀行公會聯合會上，上海銀行公會提出“總稅務司安格聯君經管整理公債基金責任重大應共同保障其職責，以免貽誤案”，提議共同維護安格聯整理內債基金經管人的地位。^[43]

其次，他們反對濫發公債，吁請全國商民在政府對財政有切實整理之前，拒絕一切內債庫券。

1921年3月，北洋政府在江浙財團等全國商界尤其是金融界的支持下進行了第一次公債整理，然舊債整理剛就緒，政府又發布十年公債條例擬發新公債，上海各法定工商團體紛紛電請政府停止發行。上海總商會即發出《請停發十年公債電》，電文說：“政府年來為補充政費，濫發內債至二億數千萬之巨，貶價求售，充斥市場，直接妨及金融，間接增加國民負擔，今春采銀行公會之建議，將鹽余忍痛犧牲，方始整理就緒。覆撤未遠，詎宜再蹈。乃時未數月，忽有十年公債條理之發布。以言用途，則債券尚未發行，而各省已索領一空；以言擔保，則印花崇文門稅津浦貨捐，早有他項債務指作擔保，且印花多由各省截留，崇文門稅歷充公府經費，即擔保中比較確實之郵政盈余，亦經交通部呈準半充航業獎金，半充該部用費有案，均非確實可靠的財源。是此項債務之發行，實足擾亂市場，應請明令即日停止。”^[44]上海銀行公會也致電國務院、財政部，“舊債整理方始就緒，人民痛苦尚未回復，基礎甫經籌定，忽有十年公債之發行，擔保既不確實，用途亦未宣布，經公眾承認與銀行公會歷次建議相背，茲經公決凡公會從前議決方針必須貫徹，對于十年公債絕端不能承認，請明令停止發行，以維債信而保大局”^[45]。銀行公會同時電北京銀行公會建議以全國銀行公會聯合會名義宣布十年公債概不與聞，并請北京銀行公會通知各地會員銀行不買賣該公債、不以該公債做押款。因全國商民、特別是江浙財團的反對，北洋政府最終放棄發行十年公債。

但北洋政府為濟財政之急，在來年繼續我行我素發行新公債，使1922年發行公債達四種、計8319萬余元，成為1921年內債整理后發行公債最多的一年，江浙財團反對發行公債的呼聲也更高。該年9月發行八厘短期公債消息披露后，9月27日，上海銀行公會連續發出“致大總統及國務院電”“致財政部電”“致各埠電”及“上海銀行公會通告”。致總統、國務院電指出：“公債失信，流毒社會，人民怨嗟，遍及全國”，此次政府發行新債各報宣傳后，“滬上全市騷動，人民異常憤激，群籌抵制之法”，“務懇迅飭財部停發新債，速籌鞏固已發公債信用，以□（擬為安字）人心而固邦基”^[46]。致財政部電懇請財部“尊重民意速籌鞏固已發公債信用，保障未經償還各債，然后再謀續發計劃”^[47]。致各埠電及上海銀行公會通告說：政府對于新公債仍積極進行，業已頒布條理，“是政府既不愛我人民，我人民亦惟急謀自衛，茲經鄙會公同議決，次后政府如有新公債發行，凡我銀行界概不收受抵押，并警告各地證券交易所勿再代為買賣，庶發行無效，民困得蘇，不特金融不致擾亂，商業亦得安寧，務請各發天良，一致行動，以培民脈挽危局”^[48]。同日的致總稅務司電說：“報載政府發行十一年千萬元新公債，已得閣下同意。深為驚異。茲經全體開會，皆以已發行各項債券付息還本延期不發，上海金融界斷不能再代政府買賣此項新公債或做抵押。閣下眾望所歸，諒表同意，務乞向政府阻發新公債，以維金融之安寧。”^[49]上海華商證券交易所也于9月30日電財政部說“公債失信，人民受累，鄙所營業大受影響。此次政府發行新公債，無論擔保如何確實，前車可鑒，何能取信于民，鄙所為證券流通唯一機關，必須政府將已發行之公債按期發息還本不再失信，庶使續發債票得以暢銷，否則鄙所市場難礙流通”^[50]。同年10月，銀行公會發出通告，指出：“公債失信，流毒社會”，要求北京政府停止發行新公債，并呼吁全國銀行界采取一致行動，堅決予以抵制。

1923年2月10日，上海總商會、上海銀行公會、錢業公會聯合發出《致全國各金融機關請一致拒絕政府承募一切債券通電》，電文說：“自民國成立，內亂頻仍，政綱解紐，軍閥恣□，各省截稅款以養兵，中央恃借債以度日，羅雀掘鼠既窮，剜肉醫瘡亦何惜，于是優其回扣，啖以重利，我各金融機關，或迫于愛國之熱忱，或動于當局之勸誘，墜其谷中，貸款維持，徒因一時之失察，遂受無窮損害，容或手續未加審慎，利害忽于考慮，啟舞弊之嫌疑，受法律之制裁，即使用途正當，條件平凡，而以國家庫藏支絀，到期本利無償，不得已化零為整，改舊為新，實際上則如水益深熱，終至無可超拔，金融因而阻滯，營業感受影響，凡此情形，已有數見。……求茍全于一時，而茍全終不可得。今日貸款于甲，明日乙起援例，甲乙之變化無窮，金融之供給有限，貪心既起，誅求何厭，何如主持正義，婉詞拒絕強暴之來付之公論。……本會討論再四，以為裁兵救國中外同聲，而國民之呼號，縱使聲嘶力竭當局終乏采納誠意。故非予以深刻之苦痛，不能啟其徹底之覺悟。用敢昭告全國金融機關曰：自本日起，我金融機界同人，對于中央政府或各省軍民官廳，無論用何種名義承募一切借款債券，概予拒絕”。要求通過各地銀行公會、錢業公會、總商會，號召各金融機關“切實履行，視為信誓”^[51]。但北京政府卻一意孤行，當1923年3月報載北洋政府準備發行十二年公債1200萬元后，上海總商會、銀行公會、錢業公會即致電國務院、財政部，指出頻年政府因軍費無度，濫行借款，以致擔負驟增巨萬，國民久已深惡痛絕。本會曾通電中外，在政府未實行裁兵及整理財政以前，勿再承受借款。現政府擬發行新公債，本會誓不承認。同時電北京參眾兩院及北京銀行公會，要求兩院勿再“為政府甘言所誘”，“依然拒絕”；希望京銀行公會“通告各行，勿于承募”^[52]。

北洋政府和地方軍閥濫發公債庫券的主要用途是籌措軍費，進行內戰。濫發公債庫券使還本付息無著，內戰又使工商業發展受到重大影響。所以，江浙財團在呼吁停發公債、吁請全國金融工商界在政府對財政未有切實整理前勿再承募一切公債的同時，極力吁請政府裁兵息戰，而且常與理財、制憲相提并論，希望由此使中國出現和平、秩序、法治局面。1922年12月，上海總商會常會討論裁兵、理財、制憲問題，一致決議設立專門委員會專案辦理，由袁履登、聞蘭亭、馮少山、朱吟江、田時霖、穆藕初、方椒伯等20人任委員。總商會隨即發出《致北京政府電》《致北京參眾議院請規定裁兵、整理財政辦法并速制憲電》和《致各商會請一致主張裁兵、整理財政、制憲三義通電》。致政府電要求政府將自民國元年至十一年所有逐年收支款項數目、用途及內外債確數合同全文造冊公布，聽候稽核。倘逾期不能履行，或空言以為搪塞，國民唯有行使約法賦予之權，起而自決，“特電警告，即候裁復”^[53]。前電指出：“十稔以來，兵禍相仍，國無寧日，握軍符者，以部曲之多寡分強弱，以軍儲之豐嗇判勝負。于是竭全國之力以養兵，即挾其莫大之兵力以斂餉，因果相生，如環無端。失業滿野，萑苻四起，部曲之抒軸已空，行省之債臺高筑，任其日復一日，非馴至魚爛瓦解而忘，即趨入國際共管之域。”救亡圖存要義凡三：（1）“將現有之軍隊竭力裁減，以足敷維持治安為度”。（2）“整理財政，收支公開，公共之財源，應專用于維持公共事業，絕對不許供一系一派之私用”。（3）“迅速制定適合國情之憲法，并于憲法中列入專條，凡設置類似督軍之軍職，以及軍人干涉政治，均為厲禁”。同日發出的致全國總商會、商會電重申了上述主張，并號召“全國商人一致主張，成為國論，各以百折不回之精神，挽此曠古未有之危險局”^[54]。1924年北京政變后，直系垮臺，江浙財團代表人物虞洽卿等力促段祺瑞出山主持大政，廢督裁兵^[55]。段氏執政后，虞又電段提出四項“要務”，即廢督裁兵、整理財政、振興實業、改良選政。他認為：“方今要務，莫大于廢督裁兵，早裁一日，即早脫一日人民于水火”；整理財政“宜嚴定量入為出之常經，破各省把持截留之積習。再與各國商加二五關稅。然后舉全國之歲入先以整理債務，次以支配政費，再次以支配軍費，至于商加關稅，應專為整理無擔保之內外債、補助實業、安插裁兵、移民屯墾之用”^[56]。

江浙財團關于廢督裁兵等主張很快得到全國工商界的響應，北京政府和地方軍閥也迫于壓力，紛紛通電“響應”，使20世紀20年代前期的中國出現“廢督裁兵”熱。但結果是“政府日日言裁兵，而事實適得其反”^[57]。軍不但沒有裁，大小軍閥還“只管日日擴張軍隊”，軍費隨之不斷增加。1922年時北京政府每月軍費為1050400元，1925年9月時每月軍費增至3068143元，1925年10月更增至5735143元^[58]。在軍閥當政、內戰頻仍的年代，要軍閥廢督裁兵，無疑是與虎謀皮。但江浙財團吁請整理財政，特別是昭告拒絕承募一切公債不能說沒有一點效果。因江浙財團等的反對，北京政府放棄了擬發的十年公債、十二年公債，從1922年后，北京政府發行公債確也相對減少，尤其是1923年僅發行了使領庫券500萬元。