第四節　部長的職權法令

54. 誰做什么？　政府組織結構并非是一成不變的，因此，每一次政權更替時，都必須明確每位部長的職權及其所領導的部門的職權。

舉例來說，2014年4月2日組成的瓦爾斯政府共有16個部門。根據部長任命順序，分別是：外交與國際發展部，生態、可持續發展與能源部，國民教育、高等教育與研究部，司法部，財政與公共賬戶部，經濟、生產振興與數字部，社會事務與衛生部(33)，勞動、就業與社會對話部，國防部，內政部，女性權利、城市、青年與體育部，權力下放、國家改革與公職部(34)，文化與交流部，農業、食品與林業部，區域與住宅平等部，海外部。

這樣的政府組織形式引起很多問題：誰負責移民問題，是內政部部長還是社會事務部部長？誰負責城市規劃，是可持續發展部部長、城市部部長還是住宅部部長？誰負責外貿，是國際發展部部長還是經濟部部長？誰負責交通，是經濟部部長還是可持續發展部部長？誰負責地方行政區，是內政部部長還是權力下放部部長？誰負責社會安全，是社會事務部部長、勞動部部長還是公共賬戶部部長？

要想明確政府部門的職能，使公民清楚了解每個部門的角色——尤其是要想減少各部長之間的沖突，就急需一項法令來對每位部長的職權進行規定。1959年1月22日頒布的關于部長職權的第59-178號法令中，第1條規定：“在參考最高行政法院的意見之后，部長會議通過法令確定部長的職權。”部長在進入新政府后，所關心的頭等問題之一就是獲得職權法令，因為這項法令能夠說明他在政府中的政治分量，即他在國家中的權力。

§1. 職權法令的內容

一位部長的職權法令有兩項內容。

55. 使命。　首先，職權法令必須明確部長在政府活動中扮演的角色，尤其是應該明確共和國總統和總理分配給部長的政治任務。法令中還會明確有哪些目標是需要該部長與其他部長合作實現的。

56. 國家行政中的地位。　第二，職權法令應明確部長及與其共事的行政部門之間的關系：這些行政部門是從屬于部長還是處于協作地位，關系密切度究竟如何？

職權法令要對行政部門加以說明并做以下區分：

·　由部長領導且從屬于部長的部門。部長是行政部門的唯一責任人，且擔當部門內公務人員的最高領導；

例如，社會事務與衛生部部長對衛生總司及醫療保健總司擁有管轄權(35)。

·　與其他部長共同領導的行政部門。與一個或多個其他部門部長共同分享指揮權。

例如，內政部部長與權力下放部部長、國家改革部部長以及公職部部長共同領導地方行政區總司(36)。

·　因行使某項職權而有權“支配”的由其他部長領導的行政部門。部長可向此類行政部門下達指令，但不擔任部門最高長官。

財政與公共賬戶部部長有權支配：地方行政區總司、社會事務部總秘書處、法國社會事務監察總局、醫療保健總司、公共行動現代化總秘書處、法國行政與公共職能總局(37)。

·　因行使某項職權需要“求助”的由其他部長領導的行政部門。部長可向此類行政部門就某一特定卷宗請求協作，但無權下達指令。

區域與住宅平等部部長可以向以下行政部門請求協作：財政監察總局以及經濟、工業、能源、技術總理事會；可持續發展總署；食品、農業與農村空間總理事會；法國競爭、工業與服務總局；以及任何其他有助于其制定和落實職權相關政策的部門(38)。

§2. 職權法令的制訂

57. 總理裁定。　新政府成立后，部長辦公廳的領導們應立即審查上任政府部長們的職權法令，并根據部門職能考慮更新法令；部長辦公廳領導及政府總秘書處的代表們齊聚總理辦公處，以達成新的法令草案。如果辦公廳領導們無法達成一致意見，可請求總理進行裁定。

58. 最高行政法院意見。　接著，法令草案經總理批準，由政府總秘書處提交至最高行政法院。最高行政法院不僅可以發表司法方面的意見，還可對關于行政部門良好運作以及各部門間互相協調的文本發表意見；最高行政法院也應當確保被撤銷部門部長的權力已重新授予新組建政府的部長。

59. 部長會議審議。　每一項職權法令草案都要以總理報告的形式接受部長會議的審核：每位部長都要確認，法令中的各項規定都經過國家元首及政府首腦的批準。之后，該項法令由總統簽署，并由總理、相關部長及其附屬部長聯合副署，最終在政府的《官方公報》上發表。

60. 例外。　通常情況下，3位王室部門的部長（外交部部長、國防部部長(39)、司法部部長）無職權法令。

但是在瓦爾斯政府時期，外交與國際發展部部長收到的2014年4月16日第2014-400號職權法令中，僅明確該部長在國際發展方面（外貿以及旅游業方面）的新職權。同樣，在2014年4月16日頒布的關于國防部部長職權的第2014-407號法令中，僅明確規定國防部部長也應負責與遣返回國相關的政府政策。

§3. 職權法令的結果

部長只能在法令授予的職權范圍內行事。

61. 法令文本沿革。　職權法令的內容可能會發生改變：如果共和國總統為政府任命一位新部門的部長，總理不僅要為這位新部長制定一項職權法令，同時也要更改其他部長的權限來確保新部長職權法令的有效實施。

第一屆艾羅政府（2012年5月到6月）包括了一位經濟、財政與外貿部部長。而在組建第二屆艾羅政府時（2012年6月21日），同時任命了一位經濟與財政部部長和一位外貿部部長。因此需要制定一項新的法令(40)來確定這位外貿部部長的職權并更改經濟與財政部部長(41)職權法令的名稱和內容。2014年，在將外貿工作移交給外交與國際發展部部長（參見上文第60條目）后，將會有3個部門在接下來2年中負責外貿工作。

但是，這些職權法令并非是針對個人的(42)。在同一屆政府中，新任命的部長在上任后，與前任部長一樣，要在同一法令規定的范圍內行使職權。

2013年7月2日，菲利普·馬丁先生取代德爾菲娜·巴托女士在第二屆艾羅政府中擔任生態、可持續發展與能源部部長。因為部門沒有變動，政府無須對2012年5月24日頒布的第2012-772號法令（關于生態、可持續發展與能源部部長職權）進行修訂。

62. 遵守職權法令。　說到遵守職權法令，首先要求部長起草職權法令：首先，在某一領域享有職權的部長負責準備該領域相關的規章性文本，或對該領域內的相關職位進行任命；然后，法令草案被提交至最高行政法院中的主管部門，至于草案應由最高行政法院的哪個分部接手，取決于發起草案的部長是負責什么領域（參見下文第154條目）；最后，如遇并無權限制定文本的部長強行制定，或需要多位部長簽署的部際文本中缺少某位部長簽名的情況，可向行政法院提起越權訴訟。

例如，就業部部長和預算部部長就擴大補充退休金制度適用范圍聯合簽署了一項決議，但互助與社會團結部部長沒有在決議上簽字，然而這并不影響這份決議的合法性：因為法律規定，擴大此類協議的適用范圍“由負責社會保障以及負責財政預算的部長通過決議決定”(43)“2010年11月25日制定的職權法令中有條款規定：自法令生效之日起，互助與社會團結部部長將無權參與養老保險管理，因此，他也就不再屬于《社會保障法典》第L.911-3條以及第L.911-4條中規定的、負責社會保障工作的人員”(44)。

其次，遵守職權法令，要求部長對其下屬政府成員的職權進行明確規定。這是為了確保建立完善的部門組織結構，確定部門技術委員會的職權，同時保障部長有權管理行政官員以及受國家監管的機構。

第三，遵守職權法令，要求部長不論是在自身政治活動及公開言論方面，還是在回答議會和行政監督機構的問題時，都要以職權法令為綱。

最后，遵守職權法令，還體現在部長參加國際活動，尤其是參與歐盟運行工作時。歐盟由歐盟理事會管理，理事會包括一些理事會團體，而這些組織聚集了歐盟28個成員國的政府部長?！稓W洲聯盟運行條約》第236條規定：歐盟理事會至少包括兩個組織（一個是一般事務理事會，主要負責歐盟運行以及歐盟理事會會議籌備；另一個是外交事務理事會(45)）；同時，歐盟理事會是由國家元首和政府首腦組成，負責制定其他組織團體的名單。其余8個組織現分別是：農業與漁業理事會，競爭理事會，司法和內務理事會，就業、社會政策、衛生與消費者事務理事會，交通、電訊與能源理事會，環境理事會，經濟事務與財政理事會，教育、青年與文化理事會。法國部長只會為解決屬于其職權范圍內的問題而參加理事會會議。

因此根據對象的不同，法國政府派出法國經濟部部長、社會事務部部長或勞動部委派部長，代表法國出席就業、社會政策、衛生與消費者事務理事會。

§4. 利益沖突情況下撤銷職權

63. 利益沖突的定義。　法國于2013年10月11日頒布了關于公共生活透明度的第2013-907號法律，其中第2條規定：利益沖突是指“某項公共利益與某些公共或私人利益相沖突的情況會影響或可能會影響職權履行的自主性、公平性及客觀性”。

我們將此定義用在政府成員身上，便可以設想到諸多情形：例如，某位部長為其選區的某機構發放補助津貼，或者，某位部長想要對某專業部門進行調整，而其配偶正好在此部門中擔任要職。

64. 避免行使某些職權。　法國于2014年1月16日頒布了關于預防部長行使職權時產生利益沖突的第2014-34號法令。該項法令規定，當部長陷入利益沖突時，將撤銷其某些職權。

職權撤銷安排如下：

·　當部長“發現自己陷入利益沖突時，以信件形式將此情況告知總理，詳述無法通過行使職權來解決的問題”(46)；

·　總理頒布法令，決定將親自代替當事部長行使哪些職權；

·　自此，該部長將避免向其管轄或是掌控的政府部門下發任何指令；

·　同樣，相關行政部門也不得接受其部長指令，而是直接聽命于總理。

(1)　參見法國國家詞匯文獻資源中心網站，法國國家科學研究院，南錫，2012年。

(2)　第一任海事國務秘書柯爾貝爾，在擔任這一職位的同時兼任財政審計長。

(3)　21世紀，外交人員稱其所在的部為“部門”，法官們稱司法部為“掌璽大臣公署”。通常情況下，司法部部長仍被稱為掌璽大臣。

(4)　拿破侖一世創立的一個特殊的政府部門，并委任帝國大學的教育部部長對其進行管理。

(5)　《1848年憲法》，1848年11月4日，第66條。

(6)　剝奪下議院若干資格的相關法律規定，最多128名議員能在擔任本職的同時兼任政府職務。2013年10月，改組后的卡梅倫政府包括121名成員（其中包括3位無薪酬成員）。

(7)　如果在內閣中任命不領取工資的成員，則人數可以超過23人。內閣成員的工資，包括兼任議員所得工資。首相每年工資為76762英鎊，其他內閣成員每年工資為68827英鎊（《關于部長薪資的1975年法案》，第1部分，附件1，第5條）。

(8)　英國財政部部長被稱為財政大臣；由具有內閣閣員身份的財政部首席秘書輔助工作。

(9)　商業創新與技能部部長也是英國出口信用擔保局局長。英國出口信用擔保局相當于政府中的一個部。

(10)　對司法部部長的慣用稱謂為“大法官”。

(11)　在卡梅倫領導的內閣中，文化媒體與體育部也負責女性權利的相關事務。

(12)　依據傳統，蘭開斯特公爵郡大臣是內閣成員之一（非政府部門），他同時也是上議院議長?？偟膩碚f，卡梅倫領導的內閣包括1名首相，1名副首相以及其他20名成員，以遵守不超過23名成員的原則。

(13)　二戰后，該部于1947年更名為國防部，設立在美國五角大樓。

(14)　美國1787年《憲法》，第2條，第2節。從1801年（由約翰·亞當提議的《關于任命戰爭秘書的法案》是第一個參議院否決案）起，有21個內閣成員的任命由于參議院否決而沒有生效。最近一次的參議院否決案為奧巴馬總統于2009年1月提議任命湯姆·達施勒為衛生與公眾服務秘書。

(15)　國家總統的直接“協作者”（白宮國務卿、經濟顧問、國防安全顧問等）由總統直接任命，無須征求議院意見。

(16)　《意大利共和國憲法》，第95條，第3款。

(17)　《基本法》，第64條§1。

(18)　同上，第65條，第1款。

(19)　同上，第96條§2。

(20)　同上，第108條§3、第112條及第114條§1。

(21)　此外，有一位大臣負責管理首相府的下屬機構。

(22)　憲法委員會于2012年8月9日頒布的第2012-654DC號決定，《2012年財政法律修正案》，第79-83點。

(23)　這些條款在以下法令中有所規定：2012年8月23日頒布的關于共和國總統和政府成員待遇的第2012-983號法令，以及2014年4月25日頒布的涉及國務秘書待遇的第2014-425號法令。

(24)　該問題在起草第五共和國《憲法》時就被提到過：“德布雷先生希望《憲法》中至少有一條法律來規定部門的數量，以確保該數量不會因政府危機而有所變動。相反，委員會一致認為應該給總理最大限度的自由來組織其內閣?！备ダ仕魍?span id="pg3hu7x" class="songti">·呂歇爾，1958年6月27日國家委員會（該委員會負責發行第五共和國機關的準備工作）工作組會議報告，《1958年10月4日憲法編纂史》，第1卷，法國文獻局，1987年，第295頁。

(25)　第五共和國時期所有的政府成員名單都可在國民議會網站上查詢。

(26)　在法國，國務部長是政府成員之一，共和國總統希望通過賦予國務部長名譽頭銜以使其不同。國務部長不能領導部門（他屬于“不管部長”），但與此相反，他可以負責一個部長級的部門。因此，1959年被任命為國務部長的安德烈·馬爾羅從當年2月便開始負責文化事務。

(27)　一個自主管理的國務秘書處相當于一個部門，但是其任職者在原則上不參與部長會議。只有退伍軍人事務處和郵電處一直保留了其國務秘書處的地位，直到7年任期期滿。其他5個部門在巴爾政府時期成為或者重新成為功能完善的部門。

(28)　前文中提及的女性權利部，1981年成立，1986年解散。

(29)　巴黎貝爾西，法國財政部大樓位于此處。

(30)　第五共和國時期的政府成員數量在羅卡爾政府（1988—1991）期間達到了最高值（48）：23個部長，14個委派部長，11個國務秘書。在第一屆菲永政府（2007年5—6月）期間，政府成員數量最少：15個部長，4個國務秘書，1個高級專員。

(31)　讓·皮克給總理的報告，《法國——一個向世界開放的民族》，法國文獻局，1995年，第99頁。

(32)　同上，第99、100頁。

(33)　2014年4月2日頒布的關于組建政府的法令任命了一位“社會事務部部長”。2014年4月9日頒布的關于組建政府的法令為“社會事務部部長和衛生部部長”指定了兩位國務秘書。在瓦爾斯政府時期，沿用了該部門的最新名稱。

(34)　在2014年6月3日頒布的關于組建政府的法令第1條中，該部門變成了權力下放與公職部。

(35)　2014年4月16日頒布的關于社會事務與衛生部部長權限的第2014-405號法令，第2條。

(36)　2014年4月16日頒布的關于內政部部長權限的第2014-408號法令，第4條。

(37)　2014年4月16日頒布的關于財政與公共賬戶部部長權限的第2014-403號法令，第2條，第5、6款。

(38)　2014年4月16日頒布的關于區域與住宅平等部部長權限的第2014-414號法令，第2條，第3款。

(39)　但必須注意，《國防法典》尤其是其第R.*1142-1條規定了國防部部長的職權。

(40)　2012年7月5日頒布的關于外貿部部長職權的第2012-852號法令。

(41)　2012年5月24日頒布的關于經濟與財政部部長職權的第2012-768號法令。

(42)　這些法令為所有部長規定職權，無論是X部長先生還是Y部長女士。

(43)　《社會保障法典》，第L.911-4條。

(44)　最高行政法院，2013年4月17日，第352245號文件，管理人員聯合會—執行人員總工會案。

(45)　《歐洲聯盟條約》，第16條§6。

(46)　1959年1月22日修訂的關于部長職權的第59-178號法令，第2-1條，第2款。