第二節 政策分析

一 主要成效

隨著河南省十大民生工程的推進，在社會保障領域，一個較為完備的社會保障體系初步形成，政策社會化程度不斷增強，逐漸擺脫了原來計劃經濟體制下的“單位保障”“企業保障”，形成了全新的以“個體”為保障單元的新的社會保障體系。河南省社會保障制度改革的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制和社會主義和諧社會要求的、資金來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相統一、管理體制集中統一、管理服務社會化的社會保障體系框架；建立適應多種經濟形式的勞動者、覆蓋城鄉居民的社會保障體系。十大民生工程工作方案的實施，豐富和深化了這一目標。

（一）社會保障大大提高了群眾對政府的滿意度，增加了社會福祉

在調研中，提到目前的社會保障政策，很多群眾發自內心地夸贊政府，對政府的滿意度極高。在社保政策方面，養老保險、醫療保險的全面推行，給了基層困難群眾切實的生活保底資金，增強了群眾對穩定生活的預期，使群眾感受到了社會家庭的關照。以駐馬店市最低生活保障為例，駐馬店市城市低保對象涵蓋108573人，農村涵蓋337433人，涵蓋面為30%，低保實際發放城市每人每月195元、農村每人每月99元，這些錢可以給困難群體最基本的生活保障。

（二）社會保障體系的完備性不斷增強

2005～2014年，十大民生工程工作方案持續關注社會保障工作，從2005年簡單的“解決好困難群體的救助問題”一句話到2014年涉及五個方面的一個系統的社會保障體系，社會保障關注的內容從最基本的社會救助變為社會保險、社會福利、社會救助、優撫安置全方位覆蓋，從基本的物質生存層面的保障上升到了包括精神層面的救助，成效顯著。

2010年是轉折之年，這一年，十大民生工程工作方案社保類開始試點新型農村社會養老保險制度，完善城鄉社保制度，提高城鄉低保標準，做到應保盡保。這一年，河南省整個社會保障的轉型工作基本完成。在隨后的幾年里，社會保障類政策不斷完善發展，開始以“個體”為基本的保障單元，形成全方位的保障體系。

（三）社會保障力度不斷增強

一是社會保障制度覆蓋面不斷擴大。社保類政策惠及人數逐漸增多，社會保險的參保人數逐年增加，社會救助、社會保險都在擴大受益面，城鄉養老保險、醫療保險基本實現了全覆蓋。二是保障標準不斷提高。隨著經濟發展水平的提高，河南省不斷加大對民生的投入。2007～2013年，企業退休人員月人均養老金水平從900.81元提高到了1764元。農村五保戶的分散供養標準從2007年的每人每年1000元增加到了2013年的每人每年2220元；集中供養標準從2007年的每人每年1200元增加到了2013年的每人每年3200元。

（四）社會保障政策側重于救助

從2005～2014年的政策分析內容中，我們發現相關政策更多地偏向社會救助，如2005～2008年連續四年進行扶貧開發，困難群體救助連續十年不間斷，企業退休養老金增加計劃十年不間斷，城鄉低保持續存在，農村養老服務、城鎮基本養老保險持續發展，等等。2014年12月18日，河南省人民政府《關于印發河南省社會救助實施辦法的通知》指出，社會救助工作應堅持托底線、救急難、可持續的總體要求，遵循公開、公平、公正、及時的原則，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平應當與當地經濟社會發展水平相適應。這與河南省2005～2014年在社會救助方面進行的工作緊密聯系。

（五）社會保障城鄉發展水平趨于一致

2014～2015年，河南省農村低保和城市低保的標準不斷拉近，城市養老和農村養老比率趨于一致，城鄉養老基礎設施和養老投入持續拉平。農村建立完善了農村基本養老服務保障體系，城鎮實行了城鎮基本養老保險，新農合和城鎮基本醫保也持續推行，各種政策都在持續推進城鄉一體化。社會保障城鄉發展水平趨于一致，促進了河南省公共服務均等化。

二 存在問題

（一）社保類政策條塊分割比較嚴重

河南省人力資源和社會保障廳統籌管理養老保險、醫療保險和社會保障等，在人力資源和社會保障廳下面，又有河南省社會養老保險事業管理局和河南省社會醫療保險管理中心分別管理養老和醫療保障事務。但是民政廳負責養老基礎設施建設、五保戶供養等。而在敬老院建設、福利中心建設等方面，發改委也是參與單位，負責確定項目及資金走向。分頭管理造成了資金來源的多樣性，在解決具體問題上難以形成合力，基層干部用通俗的語言“買油的錢不能買醋”來形容這種條塊分割帶來的問題。比如，在農村敬老院的建設上，民政部門發放給每位老人的基本費用不包括醫療費，如果某位老人得了重大疾病，就難以得到保障。在基層，如果是集中供養老人，敬老院一般會找當地政府申請專項經費用于救治，但這種方法難以保證效果。如果是分散供養老人，政府機構只好“能推就推”。有基層敬老院院長這樣說：“如果是分散供養老人，生病了，一般都從親情義務角度做思想工作，哄著騙著讓老人的親人湊錢，政府沒錢管。”

（二）政府在承擔社保責任上，以行政為主導，政策實施比較僵化

河南省在社保類別上，目前存在路徑依賴，雖然2005～2014年社保類別不斷增加，但是在具體的保障內容上，以政府為主導，管理太過具體，方式不夠靈活。以低保為例，1997年左右，為了應對城市下崗職工增多、農村因災因病致貧等問題，河南省出臺了低保政策，在當時起到了重要作用。但隨著國家政策不斷擴面，基層資金配套越來越跟不上，使保障效果不顯著。同時，大家都比著“吃低保”，人情保、關系保、錯保等免不了。過去低保對象村里定，后來問題太多就改為鄉長、書記決定，鄉長、書記依然頭疼。

在調研中，基層干部和群眾反映較多的問題集中在農村低保政策方面。按照規定，農村低保對象是指共同生活的家庭成員年人均收入低于戶籍所在地農村居民最低生活標準的農村居民。在實際操作中存在的突出問題是很難核定低保對象，主要原因在于隱性收入等難以合理核定。確定低保名單是鄉鎮干部最不愿意干的事情，有的地方甚至成為群眾上訪的主要原因。因此，很多干部群眾呼吁取消城鄉低保，而建議將這筆資金用于臨時家庭特困救助。

（三）保障的力度還有待提高

比如在五保戶供養方面，五保戶供養補助標準太低。五保戶供養包括分散供養和集中供養，其中分散供養的財政補助標準為每人每年不低于3200元，集中供養的標準為每人每年不低于2200元，標準太低，難以保障其正常生活。在調研中，人們普遍反映集中供養的機構建設資金匱乏，如和興鎮每年能夠用于敬老院基本建設的資金只有20萬元（來自福彩公益金），而且國家規定危房改造資金不能用于敬老院建設。

很多資金需要財政配套，而地方財力有限，所以會產生政策效果差異。以低保為例，駐馬店市驛城區、開發區補助標準是每人每月320元，各縣縣城是每人每月300元，農村居民最低生活保障標準是每人每年1800元。但是在實際發放上，城市低保每人每月195元，農村低保每人每月99元，低于設定標準。駐馬店市是傳統農業地區，是國家糧食主產區，其財政主要依靠轉移支付，財政配套資金有限，因此在具體的保障制度上還應該加大宏觀調控。

（四）資金的使用上要發揮地方政府或基層社會組織的主動性

地方政府提出，如今為了防止基層挪用資金，上級部門往往管理得太細太具體，難以真正有效地解決基層具體問題。比如，上級部門每年撥出資金，但是這些資金往往已經被很詳細地規定了用途，而且存在“撒胡椒面”現象。在敬老院建設上，上級民政部門出臺了支持敬老院建設計劃，確定了一批敬老院，每個敬老院資助5萬元，但5萬元對任何一個敬老院來說都難以解決具體問題，建設的質量更難以保證。而如果這筆錢可以讓縣級統籌，就可以集中資金，按照先后順序，每年集中解決一個敬老院的問題，把每一個敬老院都建好。因此，建議增加資金使用的公開透明度，給地方政府或者社會組織增加更多的主動性。同時，敬老院的機構性質難以確定，是民間機構還是事業單位，是否屬于法人機構？這些問題尚待解決。