河南法治發展狀況與2014年展望

河南省社會科學院課題組[1]

改革開放以來，河南省堅持黨的領導，注重地方實際，以保障經濟社會發展為目的，全面落實依法治國基本方略，緊緊圍繞中原崛起、河南振興、富民強省發展戰略，加快推進依法治省進程，科學立法、嚴格執法、公正司法、法制宣傳教育都取得了顯著成效。尤其是2013年以來，河南根據中央精神，結合地方實際，將保障民生作為立足點，將健全機制作為著力點，努力以改革創新精神加強和推進法治建設，有力地促進了全省經濟持續健康發展與社會和諧穩定。在肯定成績的同時，還必須清醒地認識到，同社會主義市場經濟快速發展的要求相比、同人民群眾日益增長的公平正義需求相比，河南法治化建設水平仍需進一步提高。2014年，河南將全面貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，緊緊圍繞全省工作大局，積極推進重點領域法治工作，著力提高立法質量和執法水平，努力實現司法公正，推動全民守法，為實現中原崛起、河南振興、富民強省的宏偉目標提供堅實法制保障。

一 改革開放以來河南法治建設歷程回顧

改革開放以來，河南同全國一樣，法治建設進程大抵可以分為三個階段。第一階段，從“文化大革命”結束到第五屆全國人民代表大會第五次會議通過“82憲法”的1982年12月。這是河南法治建設的恢復和重建時期。第二階段，從“82憲法”頒布到1992年黨的十四大召開。這一階段，河南圍繞建立有計劃的商品經濟展開了地方立法探索與法律實施的生動實踐。第三階段，從1992年到今天。這一階段，河南以發展社會主義市場經濟為主線，全面落實依法治國基本方略，緊緊圍繞中原崛起、河南振興、富民強省發展戰略，加快推進依法治省進程，科學立法、嚴格執法、公正司法、法制宣傳教育都取得了顯著成效。

（一）科學立法方面

黨的十一屆三中全會后，隨著我國民主法治進程的快速推進，河南的立法工作逐步得到加強。1979年9月，河南省第五屆人民代表大會第二次會議決定設立常務委員會。1980年2月，河南省五屆人大常委會第四次會議審議通過《河南省貫徹執行〈選舉法〉實施細則（試行）》。這是改革開放后河南省制定的第一部地方性法規。1982年12月修訂的《中華人民共和國地方組織法》賦予省級人民政府所在地的市和經國務院批準的“較大的市”擬訂地方性法規草案、提請省級人大審議通過的權力。1984年，《國務院關于批準唐山等市為“較大的市”的通知》（國發〔1984〕76號文件）批準的13個“較大的市”包括洛陽市。這樣，鄭州市、洛陽市也成為河南省擁有地方立法權的主體。在地方行政立法方面，1983年7月成立了省政府辦公廳法制處，1986年對全省新中國成立以來的政府規章進行了一次全面清理。1988年4月省政府召開第一次全省政府法制工作會議，行政立法工作開始全面展開。

1.圍繞保障經濟發展推進立法

20世紀80年代初，河南在進行盈虧包干和礦山“擴權”試點工作的基礎上，積極探索建立有計劃的商品經濟管理體制。這一時期，為了促進全省國民經濟繁榮發展，河南制定了《河南省采礦管理條例》《河南省地方煤礦管理條例（試行）》等經濟法規。1992年以后，為了適應社會主義市場經濟經濟發展的新要求，河南加快了經濟立法工作。涉及經濟領域的立法，在1994年多達17部，包括《河南省期貨市場管理條例（試行）》《河南省鼓勵外商投資條例》《河南省開發區條例》等，1995年有《河南省制止不正當價格行為和牟取暴利條例》《河南省經紀人條例》等9部。近年來，圍繞實施“三大國家戰略規劃”，審議通過了《河南省促進高新技術產業發展條例》《河南省信息化條例》等，為加快信息化與工業化深度融合、扶持民營經濟、促進新興戰略產業發展等提供了法律依據。

2.圍繞民主政治建設推進立法

河南民主政治建設方面的立法多是根據上位法精神進行的。例如，根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，結合具體省情制定了《河南省選舉實施細則》；根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，制定了《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》；根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》及國家有關規定，制定了《河南省行政機關執法條例》。河南在民主政治建設方面立法的一個鮮明特點是突出對個人權益的保護，這方面的立法包括《河南省〈歸僑僑眷權益保護法〉實施辦法》《河南省少數民族權益保障條例》《河南省進城務工人員權益保護條例》《河南省企業職工民主權利保障條例》等。

3.圍繞文化保護與文化發展推進立法

河南是文化資源大省，歷史文化根基深厚。為了有效保護文化遺存，推動文化大發展大繁榮，河南在文化立法方面做了很多工作。一方面是關于規范文化市場的立法，包括《河南省文化市場管理條例》《鄭州市文化市場管理條例》《洛陽市文化娛樂市場管理條例》；另一方面是對文化遺產保護的立法，包括《河南省歷史文化名城保護條例》《河南省安陽殷墟保護管理條例》《洛陽市龍門石窟保護管理條例》《鄭州市嵩山歷史建設群保護管理條例》《河南省新鄉潞簡王墓保護管理條例》等。2013年，又通過了《河南省非物質文化遺產保護條例》，明確了政府對非物質文化遺產的保護職責，強化了對非物質文化遺產的資源管理。

4.圍繞保障和改善民生推進立法

河南十分注重重大民生問題的立法工作。2009年，出臺了《河南省就業促進條例》，為推動統籌城鄉就業和維護社會公平就業提供了法律保障。為保障食品安全，先后制定了《河南省〈食品衛生法（試行）〉實施辦法》《河南省食品衛生條例》《河南省食品安全舉報獎勵辦法（試行）》《河南省食品安全地方標準管理辦法》《河南省食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》等法規和規章。此外，河南還圍繞教育、醫療、住房保障、安全生產等重點領域開展了地方法的“立、改、廢”工作，體現了以人為本的立法理念，促進了社會的和諧穩定。

5.圍繞生態文明建設推進立法

工業化進程往往伴隨著資源過度開采和環境破壞。河南強調發展經濟不以犧牲生態和環境為代價，因此在立法方面十分重視對生態的保護。1983年就制定了《河南省征收排污費實施辦法》，后來又多次進行修訂。為了有效防治建設項目產生的新污染對生態環境造成的破壞，出臺了《河南省建設項目環境保護條例》。此外，還及時制定和修訂了《河南省水污染防治條例》《河南省森林防火條例》《河南省固體廢物污染環境防治條例》《河南省氣象災害防御條例》《河南省地質環境保護條例》《河南省防震減災條例》等法規和規章，為推進生態文明建設，打造“美麗河南”提供了立法支撐。

河南改革開放以來30多年的立法實踐，經歷了一個由封閉向開放逐步規范化科學化的過程。2003年，河南首次公開征集地方立法規劃項目；2004年，首次召開立法聽證會。2006年，鄭州市人大常委會采取“立法公開招標形式”委托河南文豐律師事務所負責立法起草工作，第一次引入社會力量參與立法。在立法過程中，河南全面落實國家法治精神，堅持開門立法、民主立法，結合基本省情，廣泛征集民智，采取制定、修訂、廢止，以及批準較大市立法等形式積極推進地方立法工作，立法內容涵蓋了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設各領域，為推動全省經濟社會又好又快發展提供強有力的立法保障。

（二）嚴格執法方面

改革開放以來，河南行政執法部門牢記以人為本、執法為民理念，圍繞服務基層、服務群眾、服務企業，切實加快了行政執法方式的轉變。特別是2008年以來，河南深入開展了以加強政府自身建設，建設服務型政府為目標的“轉變政府職能、轉變工作作風、提高行政效能、提高公務員素質”的“兩轉兩提”活動，行政機關和執法人員的服務意識明顯增強，服務能力有效提升。回顧30多年的執法工作，河南各級各類執法主體堅持原則性和靈活性相結合，嚴格依法行政，不斷改進和創新執法方式方法，大力推進文明執法、規范執法，全面履行執法職責，充分發揮行政執法的保障和促進作用。

1.深化行政執法改革

（1）探索建立行政執法責任制。2005年，河南成立了省推行行政執法責任制工作領導小組，下發了《河南省人民政府辦公廳關于貫徹國辦發〔2005〕37號文件認真推行行政執法責任制的通知》。之后，河南在行政執法中認真梳理了執法主體和執法依據，逐步明確了“權利清單”，在此基礎上進一步建立起責任目標考核機制，確保了行政執法評議考核結果的客觀性、準確性、實效性，為落實執法為民理念提供了堅強的組織保證。

（2）圍繞重點領域積極推進行政執法。比如，鄭州火車站客流量大，關系河南整體形象。20世紀80年代，火車站附近坑蒙拐騙、強買強賣、敲詐旅客現象時有發生，敗壞了社會風氣。針對這種狀況，政府采取綜合執法行動。僅1988年，公安部門在火車站區域就抓獲各種犯罪分子4587人，端掉淫亂窩點9個；工商、稅務部門查處各種違章非法經營活動9345起。

（3）圍繞改革發展中出現的突出問題強化行政執法。比如，1988年的“價格闖關”帶來了席卷全國的“搶購風”，河南組織有關部門集中力量進行物價大檢查，切實整頓市場和價格秩序；是年，全省共自查、抽查出違價案件11125起，違價金額9800萬元，收繳入庫5402萬元。通過高效的執法行動，河南迅速平息了搶購商品風，遏制了物價上漲過猛的勢頭，紓解了群眾的緊張心理。

（4）努力發揮行政執法的示范帶動作用。為了深入落實《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號），河南開展了依法行政示范單位創建活動，取得了良好效果。比如，漯河市國稅局將征管業務的九大項權力、73個權力點、1688項子權力分解到177個執法崗位，明確了執法責任，公開了執法流程，使行政執法的規范性顯著提高。

2.做好行政復議工作

（1）建立行政復議機構。20世紀80年代末，河南省政府法制局設立了行政復議應訴處，省稅務局、衛生廳等7個省政府職能部門建立了復議委員會。與此同時，在地市和縣（區）的一些政府和政府的許多部門陸續建立了行政復議機構。到1991年全省17個地市全部建立了行政復議應訴工作機構，140多個縣（市、區）成立了復議委員會或辦公室。

（2）完善行政復議制度。在省級層面，河南圍繞行政復議工作出臺了行政復議申請接待制度、行政復議案件卷宗管理制度、案件定期統計及分析報告制度等制度，探索實行了行政復議接待值班制度和辦案周例會制度。各地在此基礎上也對相關制度建設進行了實踐探索。比如，濮陽市臺前縣建立了復議案件二次集體討論制度，確保了行政復議工作有序開展，杜絕了單獨辦案可能出現的關系案、人情案。

（3）規范行政復議程序。出臺了行政訴訟應訴工作規則、行政復議調查程序規則、行政復議案件質證規則等相關規章。漯河市在行政復議聽證過程中，還明確需要聽證的情形及聽證啟動方式，賦予申請人和第三人啟動聽證程序的主動權。

（4）創新行政復議案件審理模式。平頂山市魯山縣結合工作實際，探索出了巡回式案件審理的復議模式。他們為方便復議當事人參加復議活動，積極借鑒人民法院巡回法庭工作模式，將馬錫五審理方式應用到行政復議活動中，選擇當事人所在地、案件發生地或其他方便復議當事人的地點開庭審理行政復議案件。這樣的行政復議模式不僅可以節約當事人的復議成本，而且有利于了解案情，同時還能發揮復議活動的普法宣傳教育作用。

3.加強行政執法監督

（1）開展行政執法大檢查。1990年8～9月，為了迎接《中華人民共和國行政訴訟法》的實施，河南展開全面的行政執法大檢查，重點檢查了與治理整頓、深化改革、治理“三亂”、廉政建設、社會穩定等密切相關的法律、法規、規章的執行情況。通過檢查，共清理出規章和規范性文件780件，容易引起行政訴訟的收費、罰款、吊銷許可證、執照等具體行政行為88132起。

（2）不斷強化行政執法監督的制度建設。1991年，河南開始著手推進行政執法監督由集中突擊檢查向制度化、常態化監督過渡。1992年，探索并初步建立了規范性文件備案審查制度、具體行政行為備案審查制度，以及行政處罰程序、行政案件查處程序、法規性文件實施情況報告制度和行政執法責任制。1995年，一些省直部門以及鄭州市推行了執法責任制和錯案責任追究制度。這些制度的建立有力地促進了河南行政執法監督的規范化。

（3）努力推進持證上崗、亮證執法工作。1998年，下發了《河南省人民政府關于實行持證上崗、亮證執法的通告》，要求行政執法人員必須持“兩證”（《執法證》和《監督證》）上崗執法。為此，河南采取多種措施完善證件管理辦法，在對符合條件的辦理和換發新證件時，有效杜絕了亂發和濫發執法證件的行為。持證上崗、亮證執法的開展，使執法行為置于社會監督之下，有效保證了執法人員依法行政、按規辦事。

（4）切實完善行政權力監督制約機制。2000年，河南省政府辦公廳轉發省政府法制辦《關于加強行政執法監督預防行政執法人員瀆職侵權犯罪的通知》，提出了一系列監督行政權力運行的措施和辦法。之后，加大了對行政執法過程中因權力變異而產生的亂收費、亂處罰，以及粗暴執法等行為的查處力度。僅2009年就立案相關案件省本級20件、各地各部門81件，吊銷執法證件93個，調離執法隊伍33人。

（三）公正司法方面

黨的十一屆三中全會后，河南司法機關相繼恢復重建。30多年來，河南公安機關嚴厲打擊犯罪分子，切實保障人民群眾生命財產安全，在維護社會穩定方面發揮著重要作用；檢察機關認真履行審查批準逮捕、審查起訴、查辦職務犯罪、訴訟監督等法律監督職責，確保了準確執法；審判機關認真落實司法為民要求，切實保障人民群眾的合法權益，為完善社會主義市場經濟體制、推動河南經濟社會又好又快發展提供了堅強的司法保障；司法行政部門積極履行法律保障、法律服務、監管教育改造等職能，在維護社會和諧穩定、全面深化改革開放和推動經濟發展中發揮著不可替代的作用。

1.以打擊刑事犯罪為重點 發揮公安機關作用

（1）嚴厲打擊刑事犯罪。改革開放初期，河南同全國一樣社會治安出現一些問題。1983年8月，河南開展了全面的打擊刑事犯罪分子斗爭，重點處理了一批嚴重危害社會秩序的犯罪分子。當年9～12月，全省刑事案件的發案數比前4個月下降57.3%。此后，河南一直對保持打擊犯罪分子的高壓勢頭，治安狀況和社會秩序持續好轉。

（2）加強社會治安防控體系建設。全省共安裝巡更設備和視頻監控系統1238套，各種監控探頭12335個。截至2007年年底，全省巡邏警力達16470人，參與四級網格化巡邏的社會力量達69085人、車輛3258臺。

（3）創新社會治理和公安行政管理。組建流動（暫住）人口管理服務站500余個，在全國率先建成省級“流動人口綜合信息管理服務系統”。深入開展了“三深入、四進、四送”活動，即深入基層、深入實際、深入群眾，進農村、進社區、進企業、進家庭，送溫暖、送平安、送法律、送服務。設立了“廳長信箱”，開通接受群眾監督的直通車，僅2009年就通過電話、網絡受理群眾各類舉報投訴和咨詢19202件，辦結后群眾滿意率達99.1%。

（4）推動“三基”工程，狠抓“三項建設”。著力推進“抓基層、打基礎、苦練基本功”的“三基”工程建設，基層警力不足問題得到有效解決，大要案準備金和基礎派出所專項經費落實基本到位。推動信息化、執法規范化、和諧警民關系“三項建設”，有效遏制執法的隨意性，促進了警民關系和諧。

2.以履行法律監督職能為核心 發揮檢察機關作用

（1）依法履行審查批準逮捕、審查起訴職責。根據不同時期的社會熱點問題重點開展相關領域的批捕起訴工作。1994年，配合相關部門開展“打拐”和打擊“車匪路霸”等專項斗爭，全年共批捕拐賣婦女兒童案犯968人，“車匪路霸”案犯2537人。2007年，突出打擊嚴重危害社會治安的刑事犯罪，共起訴“黑惡勢力”犯罪等嚴重暴力犯罪9988件。

（2）嚴查貪污賄賂、瀆職等職務犯罪。查處了平頂山市原政法委書記李長河受賄案，漯河市原市委書記程三昌腐敗案、省電力公司原副總經理李俊杰貪污受賄貪污、省水利廳原廳長張海欽受賄和巨額財產來源不明案等一批大案要案。2001年，結合“嚴打”整治斗爭，深挖黑惡勢力的后臺和保護傘，受理瀆職侵權案24件，查處公安局長等各類瀆職分子28人。

（3）加強對訴訟活動的法律監督。按照有罪追究、無罪保護、嚴格依法、客觀公正的要求，規范立案監督和偵查活動監督。2001年，在刑事立案監督中要求公安機關說明不立案理由2920件，依法監督公安機關立案247件。2009年，在偵查活動監督中追加逮捕犯罪嫌疑人2057人，書面糾正違法223件次，批準延長羈押530人。

（4）依法履行控告申訴檢察職責。堅持以群眾滿意為標準，不斷完善涉檢信訪處理工作機制，探索建立了信訪人和承辦檢察機關“雙向承諾”制度。推動接訪與主動下訪、帶案下訪相結合，實現了“關口前移、重心下移”，滿足了群眾的合理訴求。

3.以維護司法公正為根本 發揮審判機關作用

（1）圍繞大局履行審判職能。20世紀80年代初，刑事犯罪較為猖獗。河南堅決貫徹執行中央依法“從重從快”方針，嚴懲了一批殺人、強奸、搶劫、重大流氓行為等嚴重刑事犯罪分子。隨著社會主義市場經濟的發展，經濟糾紛逐漸增多，河南著力強化民事和經濟審判工作，依法審理了一系列權屬、侵權糾紛及其他民事案件，助推了全省經濟發展。

（2）探索改革審判方式。自20世紀80年代中期以來，河南各地法院就積極探索庭審方式改革。近年來，提出了“把巡回審判作為基層法院基本的辦案方式”的思路，在鄉（鎮）政府、村委會（居委會）設置巡回審判點8530個，減少了群眾訴累。從2009年開始，又創建了社會法庭工作機制，運用民間規則、倫理道德、鄉土人情等化解基層矛盾糾紛。在行政案件方面，探索“圓桌”審判模式，實現了“官”“民”平等。

（3）強化審判監督工作。2012年，出臺了《河南省高級人民法院錯案責任終身追究辦法（試行）》，明確“違反規定私自辦理案件或內外勾結制造假案”等7種必須追責情形。錯案責任終身追究制度實施以來，全省已對10名造成錯案的法官進行了問責。其中，陜縣法院法官“眼睛花判錯案”相關責任人和分管領導被追責。

（4）加大執行力度。重拳打擊“老賴”，根據最高人民法院《關于依法制裁規避執行行為的若干意見》等法規。自2012年6月以來，先后三次集中曝光了“賴賬戶”，并專門針對“賴賬戶”發布了“限高令”，綜合運用限制“賴賬戶”高消費、投資置產、出境等制裁手段，促使“賴賬戶”履行義務，取得較好效果。

4.以營造法治環境為目的 發揮司法行政機關作用

（1）勞改勞教工作規范有序。將教育改造工作作為勞改勞教工作的主體任務，創新方式方法，努力提升對犯罪分子和勞教人員的教育改造質量。在此基礎上，不斷完善“分押、分管、分教”工作，推行個別化的心理矯治和行為矯治，注重對勞改勞教人員進行思想教育、文化技術教育和心理健康教育。

（2）切實加強律師管理。出臺了《河南省司法廳關于進一步加強和改進律師管理工作的意見》，明確界定了省、市、縣三級司法行政機關的律師管理權限職責。強化律師思想政治教育，加大對律師辦理重大、敏感、群體性案件的監督。印發了中共中央組織部和司法部黨組《關于進一步加強和改進律師行業黨的建設工作的通知》，加強了黨對律師隊伍的領導，實現全省律師事務所黨建工作全覆蓋。

（3）積極開展法律援助。開通了全省統一的“12348”法律援助咨詢電話；同河南籍農民工集中的北京、廣州等省（市）簽訂《省際農民工法律援助協作備忘錄》，強化了法律援助的省際協作；開展了“法律援助便民主題活動”，全省共依托司法所、律師事務所，以及相關群團組織設立法律援助受理點3352個。

（4）規范司法鑒定。2006年，著重規范了司法鑒定機構審批規程，完善了審批工作程序。2008年，建立了全省司法鑒定機構和司法鑒定人的誠信檔案，加強審核登記和管理工作，共審批98個登記司法鑒定機構、核準514個執業司法鑒定人。近幾年，探索創立了司法鑒定機構規范化執業考核辦法。

（四）法制宣傳教育方面

美國著名法學家伯爾曼有句名言：法律必須被信仰，否則它將形同虛設。普法宣傳工作關系人民群眾對法律的認知，決定著他們對法律的信仰程度。公民自覺遵守法律，在一定程度上取決于普法宣傳的效果。改革開放以來，河南立足省情，突出重點，積極開展具有中原特色的法制宣傳教育，普及法律知識、弘揚法治精神、增強法治理念，收到了促進公民自覺遵守法律的效果。

1.健全法制宣傳教育體制機制

（1）健全法制宣傳教育組織機構。1985年，河南提出“用五年左右時間向全體公民基本普及法律常識”的工作目標。同年8月召開全省法制宣傳教育工作會議，會后在成立河南省普及法律常識領導小組的基礎上，各地逐步建立健全普法領導機構。1985年底，成立縣級普法領導小組145個，占全省158個縣（區）的91.8%。1996年，成立了河南省依法治省工作領導小組，主要負責指導各地和省直各機關的依法治理和法制宣傳教育工作。

（2）完善法制宣傳教育領導體制。在普法宣傳的過程中，河南逐步完善了法制宣傳教育和依法治理工作的領導體制和工作制度，各單位各部門之間通力配合、密切協作，形成了普法宣傳的強大合力。地方各級政府都將法制宣傳教育納入當地經濟社會發展規劃和政府目標管理，確保法制宣傳教育經費具有可持續的穩定來源。同時，還從人員、編制、教材、裝備、開展活動等各個方面為全面推進法制宣傳教育提供了保障。

（3）完善法制宣傳教育激勵機制。1998年，出臺《河南省依法治理工作百分考核實施方案》和《河南省干部普法合格證制度實施方案》，要求把普法合格證作為考察干部學法用法情況的重要依據。此后，逐步建立起常態化的法制宣傳教育考核評價和監督激勵機制，各級人民代表大會及其常務委員會通過多種方式對普法工作進行年度考核、中期督導檢查和終期評估驗收，有力地促進了普法工作的順利進行。

2.突出法制宣傳教育重點

（1）加強對領導干部的法制宣傳教育。1985年，舉辦了省直廳（局）長以上領導干部普法學習班，省直機關110名廳（局）級以上干部參加了學習。從1986年“一五”普法教育開始，河南先后多次舉行不同層次的領導干部普法學習班和法制講座。比如，“一五”普法的第一年就基本完成了分期分批輪訓縣（處）級以上領導干部工作，20434名縣（處）級干部學完“九法一條例”，占全部人數的84%。

（2）加強對企業管理人員的法制宣傳教育。1988年，召開了全省企業法制宣傳教育工作會議。1989年，對各級企業分批分期舉辦了《中華人民共和國企業法》學習班，推動廠礦企業的廠長經理掀起學習“十法六條例”的熱潮。此后，多次組織企業經營管理人員深入學習市場經濟法律、世貿組織法律、現代管理等知識，切實提高了企業經營管理人員依法經營意識，適應市場經濟和參與國際競爭能力。

（3）加強對農民群眾的法制宣傳教育。多次召開農村普法工作會議，“二五”普法期間在全省農村設立342個法制宣傳教育試點。自2000年以來，在廣大農村持續開展了“村民自治”“村務公開”“依法治村”等普法活動。2005年，在鄭州開展了加強和改進對農民進城務工人員法制宣傳教育的試點工作。這一年，免費發放《農村黨員干部法律知識問答》9萬冊和《農民進城務工法律知識問答》12萬冊。

（4）加強對青少年的法制宣傳教育。通過開展法制宣傳月、設立法制副校長、建立青少年法律學校、法制教育網絡和基地等多種形式，充分調動社會家庭學校等各方面力量，建立起立體式全方位的青少年法制教育體系，全省青少年學法用法意識不斷提高。

3.拓展法制宣傳教育平臺

（1）開展豐富多樣的法制宣傳教育活動。20世紀80年代，拍攝《官司》和《劉老四失雞》兩部電視劇，以群眾喜聞樂見的形式進行普法教育。進入21世紀后，組織了針對中小學生的“爭做遵紀守法小公民”征文比賽活動。連續多年集中開展“12·4”法制宣傳日活動，如2002年舉辦了“振華杯”憲法知識大賽，2003年在電視臺開始了“真實再現”欄目，2005年開展了以“堅持依法治省，構建和諧社會”為主題的集中采訪報道活動，2009年組織了法制文藝會演等。近年來，又扎實開展了“法律六進”（進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位）主題教育活動。

（2）不斷完善公共場所法制宣傳教育陣地建設。依托學校、行政機關、黨校、監獄、反腐倡廉基地，以及各類教育中心，將普法宣傳教育與校園文化、機關文化、企業文化、社區文化、村鎮文化建設緊密結合起來，建設了一批針對不同人群的法制宣傳教育基地。比如，濟源市在公路沿線、客運站場、群眾文化廣場等設立法制宣傳公益廣告，形成了有效聯動的區域法制宣傳網絡。

（3）綜合利用各種傳播媒介進行法制宣傳教育。例如，1988年在報刊、電臺、電視臺刊登或播放法制新聞13008篇。隨著數字技術的飛速發展和信息化建設的快速推進，近年來河南十分注重利用互聯網、移動媒介、LED電子顯示屏等平臺開展生動活潑的普法宣傳活動，積極發揮政府網站及大河網、商都網等門戶網站在法制宣傳教育中的示范帶動作用，擴大法治文化教育的覆蓋面，收到了很好的實踐效果。

二 2013年河南法治發展的現狀及主要特點

（一）加強地方立法及其監督工作

2013年，河南省人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職責，把促進科學發展作為履行職能的第一要務，緊緊圍繞全省中心工作，重視經濟立法，加強社會、文化、民生等立法，在維護群眾權益、保障食品安全、保護生態環境等民生事業上積極作為，有力推動了河南省民主法治建設進程和經濟社會持續健康發展。

1.發揮地方法規的規范、引導和保障作用

河南緊緊圍繞在信息化進程中持續探索“三化協調”發展，尤其是圍繞推進新型城鎮化、構建“一個載體、三個體系”明確立法重點。人大及其常委會在調研、監督和檢查的基礎上，全面了解現行相關法律法規和政策貫徹落實情況，提出完善相關法律法規制度建設的對策建議。審議了河南省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃實施情況中期評估報告；建議有關部門圍繞科學安排經濟增長預期、著力推動經濟轉型發展、繼續深化改革開放、積極穩妥推進城鎮化、完善公共服務、合理調整收入分配格局、切實增加城鄉居民收入等問題積極提出立法建議。例如，建議全省各級政府及相關部門要圍繞理順高速公路路政管理、交通安全管理體制、建立健全高速公路執法保障機制、創新高速公路運營模式等問題積極提出立法建議，切實發揮地方性法規的規范、引導和保障作用。

2.圍繞社會熱點問題立法

河南省人大常委會有關部門在綜合各方面意見的基礎上，提出了《河南省人大常委會2014～2018年地方立法規劃（草案）》。結合河南省實際，立法重點突出了社會熱點問題。先后制定了《河南省企業工資集體協商條例》《河南省政府非稅收入管理條例》《鄭州市社會急救醫療條例》《洛陽市道路交通安全條例（修訂）》《河南省非物質文化遺產保護條例》《河南省云臺山景區保護條例》《河南省減少污染物排放條例》等。《河南省企業工資集體協商條例》是河南省首部關于企業工資集體協商的法規，它進一步規范了企業工資集體協商行為，維護了企業和職工的合法權益，推進了河南省經濟社會協調發展。《河南省政府非稅收入管理條例》加強了各級人大及其常委會對政府非稅收入管理情況的監督檢查，增強了政府公共服務能力。同時，進一步加大保障婦女權益“一法一辦法一決定”的宣傳力度，切實保護好婦女參政議政、就業創業、人身安全等權益。

3.發揮人大及人大代表監督作用

河南省人大常委會下發《關于開展立法監督工作的通知》，對全省現行有效的170多部地方性法規適用情況開展立法監督，以進一步提高立法質量，推動地方性法規更好地貫徹執行。省人大常委會有關工作機構狠抓跟蹤落實，繼續加大對重點項目、重點領域、重點資金、重點部門的審計監督力度，切實保障資金安全，提高資金使用效率。針對全口徑預算、決算審查監督專題調研中發現的問題，堅持一切從實際出發，抓住突出矛盾，不斷強化和規范河南省全口徑預算決算審查監督，努力提高監督實效，真正達到讓代表滿意、讓人民群眾滿意的效果。

同時，發揮人大代表監督作用。人大常委會聽取有關單位關于人大代表所提建議、批評和意見辦理情況的報告，通過辦理建議，一批關系發展和民生的問題得到解決。頻頻出現的霧霾天氣引起省人大代表的廣泛關注，5份建議不約而同地建議加強空氣質量檢測，減少霧霾污染。為此，省環保廳通過調研，組織制定了《河南省“藍天”工程行動計劃》，擬提請省政府常務會議研究并盡快實施。一些代表關注河南省金融業發展，建議設立省級銀行，改善河南省融資環境。省政府金融辦會同有關單位進行了調研，初步形成了關于組建省級銀行的思路和方案，并積極向中國銀監會匯報溝通，目前正在加速推進。針對代表在建議中反映的案件執行難問題，省高級人民法院開展了“倡導誠信、見證執行”活動，執結各類案件6253件；對規避執行者限制高消費、限制出入境；對1400名失信被執行人通過新聞媒體公開曝光；將395名拒不履行債務的“老賴”移送司法機關立案偵查，已有35人被依法判處刑罰。辦理關于校園安全的建議時，省教育廳聯合省公安廳等20個部門成立了河南省校車安全管理聯席會議，建立校車信息管理系統，開展校車安全專項檢查，有力保障了校車安全出行和學生人身安全。聽取和審議省人民政府關于水污染防治情況的專項工作報告，并就水污染防治情況開展了專題詢問，提出意見建議，堅決貫徹省委關于水污染防治的戰略部署，采取切實有效的措施，持續改善水環境質量，為建設美麗中原提供有力的環境支撐。

（二）法治政府建設穩步推進

2013年，河南認真貫徹落實依法治國基本方略和《2013年度河南省政府推進依法行政工作計劃》，全面推進依法行政，大力提升政府工作制度化、規范化、法治化水平。

1.繼續深化行政管理體制改革

進一步深化行政管理體制改革，根據國務院批轉國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》精神，提出了實現鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣等10個省直管試點縣（市）全面由省直管的改革目標，推動試點縣（市）黨委、人大、政府、政協和法院、檢察院由省直接管理。深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理。建立健全各種預警和應急制度，提高各級政府及其工作部門應對突發事件和風險的能力。[2]完善各級行政機關領導干部學法制度，加強依法行政工作考核和依法行政示范單位創建工作。繼續推進政府信息公開，把權力行使過程置于人民群眾的監督之下。

2.切實推進服務型行政執法建設

2012年，河南省人民政府辦公廳印發《關于推進服務型行政執法建設的意見》（豫政辦〔2012〕78號），確定在全省啟動推進服務型執法工作。2013年，河南省十二屆人大一次會議通過的《政府工作報告》把推進服務型行政執法工作列為全省推進依法行政的工作重點之一。《河南省全面推進依法行政工作領導小組辦公室及時印發2013年全省推進服務型行政執法建設工作安排的通知》（豫依法行政領辦〔2013〕1號）明確以服務中原經濟區建設為切入點，以制度建設為抓手，大力開展服務型行政執法建設活動。穩步推進相對集中行政處罰權工作，全省繼續按照“成熟一個，審批一個”原則，加強審批前考察、審批中論證和審批后監督。全年有淇縣、濮陽縣、汝南縣、駐馬店驛城區、鶴壁市淇濱區等14個縣（市、區）經省政府批準開展此項工作。截至2013年11月，全省共設立包括：安陽市區、三門峽市區、柘城縣、陜縣、靈寶市、信陽市、林州市、內黃縣、湯陰縣、鞏義市、延津縣、長垣縣、淇縣、濮陽縣、汝南縣、原陽縣、淅川縣、西峽縣、滑縣、武陟縣、新鄭市、舞鋼市、葉縣、鄧州市、鶴壁市淇濱區、駐馬店市驛城區在內的26個試點地區，建立執法單位，開展相對集中行政處罰工作，占到全省市縣總數的19.3%。在整體推進的基礎上，確定在交通運輸、公安、安全監管、住房和城鄉建設、國土資源、煙草專賣、新聞出版、畜牧8個系統重點推進規范行政處罰裁量權工作。[3]

3.大力加強行政執法監督

組織開展執法檢查，選擇若干涉及社會關注和民生改善的重點領域，以及存在問題較多的系統，嚴肅查處檢查中發現的行政執法違法案件。充分發揮社會監督的作用，在人大監督、政協的民主監督和司法機關依法實施監督的基礎上，更加注重接受新聞輿論、社會輿論和人民群眾的監督。充分發揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用；積極探索建立行政調解機制，有效利用自身資源和調解手段化解行政爭議；引導當事人通過行政復議渠道，依法表達訴求、維護權益。注重運用調解、和解方式解決行政糾紛。建立群眾舉報投訴制度，拓寬群眾訴求反映渠道。[4]

（三）公正司法得到加強

1.審判工作得到加強

（1）加強刑事審判工作，依法嚴懲危害民生犯罪。2010年以來，全省法院大力開展打擊安全生產責任事故犯罪專項工作，審結此類案件503起，判處犯罪分子781人。在審理平頂山“9·8”礦難案中，首次以“以危險方法危害公共安全罪”對2名主犯判刑，有力打擊了黑心礦主。[5]堅持“快立、快審、快結、快執，優先立案、優先審理、優先執行”的“四快三優先”辦理原則，集中辦理拖欠農民工工資案，審結拒不支付勞動報酬犯罪案件14件，判處犯罪分子16人。共審結危害食品藥品安全犯罪案件849件，判處犯罪分子1776人。審結拐賣婦女兒童犯罪案件1018件，判處犯罪分子1951人。

（2）把握商事審判規律，推動經濟社會協調發展。全省法院商事審判工作在省高級法院黨組的領導下，堅持“為大局服務，為人民司法”的工作主題，緊緊圍繞執法辦案第一要務，依法公正高效地審理各類商事案件。截至2014年3月，全省163家基層法院均成立了金融審判庭或者設立了專門合議庭，全省法院實現對金融案件的統一管轄，集中審理，保障了河南金融法治環境健康有序。先后與中國政法大學和中國人民大學簽署院校合作協議，為河南法院工作提供了強大的理論支持，更好地提升了河南法官的工作能力和水平。設立金融案件專家咨詢庫，推動河南省法院化解金融糾紛向著專業化、精細化方面邁出了一大步。積極創新金融糾紛化解機制，2013年6月和9月，省高院積極與省銀監局、省保險行業協會溝通，在省銀行業協會、省保險行業協會分別設立銀行業和保險業社會法庭，選任多年從事金融工作的業務骨干和專家擔任社會法官，社會法官對金融糾紛進行訴訟外調解，調解達成的調解協議，法院及時進行司法確認，與法院判決具有相同的法律效力，保障了當事人的合法權益。[6]

（3）推動司法透明，樹立司法權威。依據最高人民法院下發《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》《關于審判權運行機制改革試點方案》，河南省高院和洛陽市中院分別被確定為試點法院。河南省高院通過打造審判流程公開平臺、裁判文書公開平臺和執行信息公開平臺，全力推動司法公開透明，為社會公眾和當事人及時、全面、便捷地了解司法、參與司法、監督司法提供了服務與保障。洛陽市中院作為審判權運行機制改革試點單位，從2013年12月正式開始試點，為期2年。通過建立符合司法規律的審判權運行機制，優化配置審判資源，嚴格落實獨任法官、合議庭、審判委員會的辦案責任，最大限度地滿足人民群眾對公平正義的需求，提高司法公信，樹立司法權威。充分發揮“豫法陽光”手機報的作用，及時向人大代表、政協委員通報工作；深入走訪代表所在企業，積極為他們排憂解難；進一步加強與代表委員的聯絡溝通，爭取代表的理解和支持；認真辦理好代表委員關注案件，讓代表委員滿意。新浪微博聯合人民網輿情監測室共同發布的《2013年新浪政法微博報告》顯示，河南省高級人民法院官方微博@豫法陽光在十大法院微博榜單中排名第1位，同時成功入選“十大政法機構微博”。@豫法陽光微博“粉絲”數和影響力在全國法院微博中均排名第1位，有效推動了司法公開，拉近了與民眾的距離，塑造起更強的輿論引導力和公信力。

（4）實行錯案責任終身追究制，確保司法公正。河南省高院在總結冤錯案件教訓的基礎上，進一步牢固樹立無罪推定理念，在全國法院率先提出建立錯案終身責任追究制度。對辦錯了案件的法官，不論調整到哪個工作崗位，不論在職還是離崗，只要認定為錯案，都要問責到底。在具體操作層面，特別注意把握好四個問題：準確界定錯案范圍，嚴格錯案認定程序，厘清錯案責任主體，明確責任追究方式。自錯案終審責任追究制度實施以來，全省法院已經對10名法官進行了問責。通過嚴格責任追究，廣大法官恪盡職守，公正裁判，責任意識進一步得到強化，行使審判權更加認真、慎重，案件審判質量進一步提高，切實防范了冤錯案件的發生。

2.檢察工作得到加強

（1）深化檢務公開制度試點工作。根據最高人民檢察院決定，河南省檢察院在深入調研、認真研究、充分醞釀的基礎上，制定了《河南省檢察機關深化檢務公開制度改革試點工作方案》，決定從2013年11月中旬至2014年11月，在省檢察院和鄭州、許昌、南陽3個市的檢察院及其所屬全部基層檢察院開展深化檢務公開制度改革試點工作。就查辦職務犯罪案件方面、訴訟監督方面、控告申訴方面、隊伍建設方面等內容，通過試點院門戶網站、“一站式”檢務公開大廳、信訪接待大廳等形式，向社會公開。省檢察院還將進一步健全法律文書說理、公開審查公開答復、新聞發言人制度等工作制度，建立檢務公開考評機制、完善民意收集機制、加強新媒體信息公開平臺建設，以確保試點工作順利進行，取得實效。

（2）加大反貪污賄賂工作力度。認真貫徹標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，堅持把反貪污賄賂工作放在全國、全省工作大局中謀劃和部署，進一步突出辦案重點。重點查辦招商引資、重點項目審批、企業改制重組、能源資源、生態環境、新型城鎮化建設、產業集聚區建設等領域和環節的貪污賄賂犯罪，優化了經濟發展環境。在全國率先開展了中儲糧系統“轉圈糧”專項治理活動，查辦了一批中儲糧系統案件。立案偵查了一批組織人事、行政審批、執法司法等重點領域和關鍵環節的貪污賄賂犯罪，促進了廉潔政治建設。堅決查處危害民生民利貪污賄賂犯罪案件，立案查辦農田水利、退耕還林、農機補貼等涉農惠民領域貪污賄賂犯罪，保障了群眾切身利益。嚴肅查處重大信訪、群體性事件、黑惡勢力犯罪等影響社會和諧穩定的貪污賄賂犯罪，促進了平安河南建設。

（3）切實改進執法監督。建立廉政風險防控機制，實行下級院反貪局長向上級院反貪局述職述廉制度。全面推行反貪部門領導干部廉政檔案制度和偵查干警執法檔案制度，加強對偵查辦案重點崗位和關鍵環節的監督和管理，防止和減少反貪干警違法違紀，提高反貪隊伍的社會公信力。大力推進專業化建設，省市檢察院分類建立了20個偵查人才庫，入庫專業偵查人員350名，全省統一調配使用。有針對性地開展業務培訓和技能競賽、崗位練兵，提高檢察人員發現犯罪、偵破案件、收集證據、運用法律、把握政策等能力。

（四）司法行政工作得到強化

2013年，河南省各級司法機關充分發揮司法行政工作職能作用，進一步提高了行政效能和服務質量。

1.圍繞經濟發展和民生改善開展司法行政工作

組織全省814家律師事務所的執業律師萬余人次深入916個社區、鄉村，面向基層群眾開展便民法律服務，共接待法律咨詢8萬余人次，調處各類矛盾糾紛近千起。積極開展公證法律援助，共辦理公證法律援助1758件，涉及金額1100萬元。全省公證行業共面向社會辦理各類承諾事項公證10236件；向殘疾人、外出（來）務工人員、下崗職工提供免費公證法律咨詢服務3619件；對老年人、殘疾人等當事人實行公證預約服務4500件，涉及金額50000元，對殘疾人、外出（來）務工人員、下崗職工的公證事項，減收20%的費用，共計30000元。法律援助工作進一步完善服務窗口，改進服務措施。省司法廳和省教育廳聯合下發《關于開展法律援助進學校工作的意見》，各地司法行政機關結合當地實際，積極與政法院校或高校法學院（系）協同合作，在高校法學院（系）設立高校法律援助工作站，打造集法學實踐教學、學術研究和大學生法律援助志愿服務為一體的合作平臺。組織法律援助機構工作人員、律師、社會志愿者，走進中小學校園，開展“關愛中小學生——‘1+1’法律援助常識普及行動”，宣講法律援助制度和常識。2012年至今，全省共受理法律援助案件12.03萬件，接待群眾咨詢和代書69.1萬人次；為受援人挽回經濟損失和取得利益6.7億元；“12348”法律援助電話人工接聽率由26.1%提高到59.3%；法律援助覆蓋人群由3500萬人提高到4000萬人，占全省人口總數的近40%。全省司法鑒定機構辦理殘疾人、外出（來）務工人員、下崗職工、丹江口庫區移民司法鑒定事項9347件，減收金額約409萬元，減收幅度為21%。

2.組織開展各類專項依法治理活動

完善領導和工作推進機制，實行依法治省工作聯席會議制度，完善考核考評機制，完善和落實督查和通報制度。針對社會熱點、難點問題和社會管理薄弱環節，選擇擾亂市場經濟秩序、影響社會和諧穩定和公民生命財產安全的突出問題，組織開展各類專項依法治理活動。組織四批罪犯職業技能鑒定，全省有13678名罪犯考取國家職業技能資格證書；認真落實監獄長、勞教所長接待日制度，共組織“監獄長、勞教所長接待日”活動608次，累計接待社會群眾1378人次，接待罪犯851人次，共接受咨詢問題1826件次，反映問題307件次，所有咨詢問題都給予了解答，反映的問題多數已經妥善解決。

3.扎實開展法制宣傳教育主題活動

扎實開展“深化‘法律六進’，推進法治河南建設”法制宣傳教育主題活動。突出抓住領導干部、公務員、青少年和農民等學法用法的典型，帶動全民普法工作的深入開展。開展對外出（來）務工人員免費法制培訓600余場次，發放各種法制宣傳書刊、掛圖和音像資料360余萬份。認真落實省政府辦公廳《關于深入開展法治文化建設活動的意見》，加強法治文化公園、法治文化廣場等法治文化陣地建設，按照“一市一特色、一縣一品牌”的要求，繁榮法治文藝作品創作和推廣。組織法治文化成果展、學法用法示范單位（戶）評選等法治文化活動。發揮報紙、電臺、電視臺、網絡、手機報等媒體優勢，開設專版、專欄、專題，增強法治文化輻射力和影響力。

4.深化提升法治創建工作水平

深化部門行業法治創建，開展法治單位創建活動。完善法治城市、法治縣（市、區）和部門行業法治創建工作的指標評價體系，持續在全省開展公眾法治環境滿意度調查。注重典型引路，突出抓好20個縣、50個鄉（鎮、街道）、100個行政村（社區）示范單位創建工作，表彰一批法治市、縣（市、區）、法治鄉（鎮、街道）、民主法治村（社區）、法治單位創建工作先進集體。鶴壁市、焦作市、漯河市3個省轄市和新鄭市、通許縣、平頂山市湛河區、林州市、輝縣市、清豐縣、鄢陵縣、靈寶市、西峽縣、民權縣、信陽市平橋區、沈丘縣、滑縣、汝州市、遂平縣、宜陽縣16個縣（市、區）被全國普法辦公室命名為“全國法治城市、法治縣（市、區）創建活動先進單位”。[7]35個市（縣、區）榮獲全國法治創建先進單位，226個村、42個社區被表彰為全省民主法治村或民主法治社區。

三 2013年河南法治發展面臨的主要問題

近年來，各級黨委、政府堅決貫徹落實中央依法治國的基本方略，并結合本省實際在立法、行政、司法和法治宣傳教育等各方面取得了顯著成效，法律法規不斷健全，公民權利得到有效保護，執法水平不斷提高，司法公正得到加強。但是總體來看，河南的法治化水平仍需進一步提高。

（一）立法方面

從總體上說，河南省每年立法數量和質量都在提高，基本上滿足了經濟社會發展需要，但是還存在立法滯后，立法機制不夠健全，立法方法不夠科學等問題。

1.立法存在滯后現象

河南立法工作長期以來形成一個思維定式，即當經濟社會發展中出現重大問題時，開始出臺政策并進行試點，然后再總結經驗開展立法。這種過分求穩的立法原則使得立法速度跟不上經濟社會發展的需要，導致很多亟須法律規制的問題“無法可依”。同時，由于各部門針對同一事項制定出各類名目繁多的行政規章，執行起來又缺乏統一性，極大降低了法治的權威性。

2.立法存在利益化現象

由于立法機制不健全，很多法律由行政機關根據實際工作中面臨的問題制定出行政規章，后來又常常經由這些部門推動上升為法律，因此這些立法草案難免有偏向該部門利益的傾向性，如果得不到糾正，那么出臺的法律將有失公正。當前，河南地方性法規的制定有時候還避免不了地方保護的傾向，如地方在招商引資中為了吸引外來投資，在減免稅和其他優惠措施方面任意開口，與上位法相關規定不一致，違反了法制統一原則。

3.立法效果存在打折扣現象

河南省的法律體系尚不完善，上位法與下位法、不同部門法之間、法律與行政法規之間還存在很多不一致的地方，亟須完善和改進。目前河南總體立法數量尚可，但是有些立法的可操作性不強，有的規定過于原則和籠統，有些法律條文不夠嚴密、自由裁量范圍過大。還有一些道德指引式的法律條文，由于沒有規定具體的罰則，使得法律的威懾力不夠，不能收到預期效果，甚至使法律形同虛設，有損法律權威。

（二）執法方面

立法是前提，執法是關鍵。法律被制定頒布出來后，能否被嚴格執行，能否被落到實處是核心問題。目前，河南省在法的執行環節取得了較大進步，但執法不嚴現象時有發生。

1.依法辦事觀念沒有完全形成

由于長期以來“人治”觀念的影響，一些政府機關工作人員在解決問題時不嚴格依據法律來進行，有的行政相對人則采用找熟人朋友、托關系等方法尋求幫助，因此，關系和人情干擾執法的情況時而發生，依法辦事的習慣難以養成，法治的權威始終難以樹立。

2.干涉執法現象沒有徹底改變

所謂行政權干涉阻礙執法是指，有的領導和部門不深入踐行科學發展觀，片面追求政績，追求GDP，對國家法律置若罔聞，對一些項目不合法的地方高抬貴手，導致執法不能嚴格依照法律規定，有失公正。究其原因，腐敗是造成執法不公的罪魁禍首，而要懲治腐敗必須加強監督，監督不力則會造成行政執法不作為，或者執法不嚴、執法錯誤等。當前，河南對于行政執法中的錯誤和違法行為的追責機制還不夠完善，這也是導致執法不嚴的關鍵因素。

3.執法人員素質問題沒有完全解決

高素質的執法人員是嚴格行政執法的關鍵，當前河南行政執法人員在政治素質和業務素質方面均有待提高。造成這一問題的主要原因，一是執法人員逢進必考的進人機制還不夠健全，二是執法人員的考核和培訓機制尚不完善。只有把好執法人員入口關和加強執法人員政治素質和業務素質培訓，才能切實保障執法人員素質適應當前法治化發展水平。

（三）司法方面

總體來看，全省司法機關樹立了司法為民的思想，自覺抵制司法腐敗，極大地維護了司法權威，有助于進一步實現司法公正。但是，我們正處于社會轉型期，制度的不完善造成各種復雜疑難案件和各種矛盾難以化解，司法公正還有待加強。

1.獨立審判還有一定差距

在目前體制下，法院的各個方面受制于地方黨委和政府，很難不受地方政府的干擾而真正實現獨立審判。在某些地方，尤其是經濟欠發達和法治意識淡薄的地方，少數人仍然敢于干涉司法，給案件的審判施加壓力。媒體監督對于預防和揭露司法腐敗、促進司法公信力提升有積極作用，但有些時候由于媒體追求轟動、快速的新聞效應以及利益驅動造成的不當監督，還會對審判獨立和司法權威起到破壞作用。

2.司法人員業務素質還有一定差距

法官和檢察官作為法律專業人士，應該具有更高的道德水準，具備過硬的業務素質。目前全省的司法工作人員整體素質雖然較以前有很大提高，但還不夠。司法資格證普及率還需提升，對法律的精通程度還不夠，對立法精神和司法解釋的理解還需要進一步提升。同時，司法工作人員的程序意識不夠強，重實體輕程序的情況仍時有發生。

（四）法治觀念和意識方面

隨著依法治國、依法治省的有序推進，以及法治宣傳教育的不斷強化，全省人民的法治觀念不斷加強，但仍存在不少思想認識上的障礙，群眾的法治信仰尚未建立起來。

1.良好的法治氛圍還未真正形成

某些群眾遇事“信訪不信法”，認為法治專治老百姓，對當官的無可奈何。面對普法教育，很多群眾認識不到重要性，并且認為當官的守法了，群眾自然就會守法。群眾普遍有仇官、仇富心理，認為為官必然腐敗，為富必然不仁。一些正常的工程招投標也被一些群眾認為存在權錢交易、暗箱操作。由于聽信“大蓋帽兩頭翹，吃完原告吃被告”，一些上訪群眾認為堅決不能去打官司，造成涉法涉訴信訪案件連年攀升，法治的權威受到極大影響，良好的法治氛圍還未形成。

2.全民守法、依法辦事尚未形成一種自覺

法治宣傳教育是一項系統工程，其成效不在一朝一夕，而要放眼長遠。當前，很多進行法治宣傳教育的干部對這項不能立竿見影取得效果的工作認為沒有必要，在工作中不夠重視。加上法治宣傳教育經費短缺，人員不足，手段陳舊，形式枯燥，致使法治宣傳和教育的成效不夠明顯。另外，法律服務體系不健全，服務不到位，法律援助的適用范圍還不夠廣泛。一方面許多群眾不懂法，不敢打官司；另一方面有的群眾由于經濟原因打不起官司，于是選擇信訪。這些問題的存在使得全民守法、依法辦事尚未形成一種自覺，法治信仰基礎依然薄弱。

四 2014年河南法治建設展望及對策建議

黨的十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，法治是貫穿這一《決定》的內在邏輯。2014年，是河南在新的歷史起點上全面深化改革、實現跨越發展的重要節點，法治建設的有序推進將為河南經濟社會的繁榮發展保駕護航。

（一）完善民主立法

河南全面深化改革涉及經濟社會等方方面面的問題，都必須通過地方性法規和政府規章的立、改、廢等手段加以解決。因此，2014年，河南要進一步完善民主立法，動員人民群眾通過各種途徑積極參與立法，使立法匯聚民智，彰顯民意，從整體上提高立法的質量，保障改革“有法可依”，促進發展穩妥有序。具體而言，應從以下幾個方面完善河南民主立法。

1.完善立法聽證制度

舉行立法聽證是征求法規草案意見的一種民主形式，一般涉及公共利益的法規都應當召開聽證會，通過聽證可以達到法制宣傳目的的法規草案。立法聽證會是民主立法的重要表現，只有給予各界代表充分暢達胸臆的機會，才能讓討論的問題更具有針對性和深刻性，也才能更好地發現法規案中的失誤與疏漏，找到解決問題的現實路徑。此外，還可以通過報紙網絡公開征求立法意見、邀請各界群眾旁聽法規案的審議，真正實現立法與民眾“零距離”，達到提高立法質量和奠定立法社會基礎的雙重目的。

2.整合利用社會立法資源

立法雖然是一種國家行為，但并不意味著一切立法活動都應由立法機關和行政機關包辦。今后地方立法可繼續委托科研院所、社會團體或專家學者起草立法草案，因為委托立法不受部門利益的局限，比較客觀、超脫，可以避免地方利益和部門利益法制化。加之專家學者們的立法業務水平和專業水平能夠保證立法的質量，在提高立法效率的同時，也節約了立法成本。同時，為了增強法規草案的公正性和科學性，應進一步建立和完善立法專家咨詢庫，邀請資深專家學者參與相關法規草案的制定和修改。

3.加強立法質量評估

隨著我國依法治國進程的推進，“良法善治”的理念越來越深入人心。目前，河南省各項法規出臺后，對法規適用的具體效果，除了各級人大常委會監督的執法檢查以外，法律法規是否達到立法的預期，則沒有更多更好的渠道。2014年，河南立法工作應當在立法質量評估方面下足功夫，評估內容具體包括對業已頒布施行的法律法規的立法成本和實施效果、法律法規所規定的責任主體的責任落實情況、法律法規在制定時爭議的焦點問題及其解決方案的公正性與可行性等方面。評估方法要做到傾聽群眾意見與咨詢專家并重，堅持實地調研與理論論證并重，充分運用一切媒介和載體及高科技手段，讓立法之門向社會充分打開，盡可能廣泛收集各方面的評估信息和反饋資料，讓每一部新法都接受民眾的打分和挑剔，讓民眾對法律文本行使充分的話語權和評估權。[8]

（二）改革行政執法體制

堅持依法行政是依法治國應然要求，法治政府的建設直接關系法治國家建設的成敗，深化行政執法體制建設是法治政府的重要特征。2014年，河南法治建設要強力推進行政執法體制改革，以建設法治政府和服務型政府為目標，深入踐行執法為民這一理念，把人民群眾的根本利益作為出發點和歸宿，轉變政府職能，優化政府組織結構，提高執法和服務水平，真正把人民群眾的根本利益體現在改革的設計和體制的運行上，切實體現人民群眾當家作主的主體地位。為此，要調整行政執法的權力分配，理清執法部門職責，集中行政執法權，推進綜合執法。要嚴格行政執法主體制度，加強行政執法機構編制管理建設，建設一支專業化、高素質、法治化的執法隊伍。長期以來，因為編制和經費保障等問題，使行政執法尤其是基層城管執法處于十分被動的局面。為此，黨的十八屆三中全會提出要進行包括整合執法主體、相對集中執法權、推進綜合執法權的行政執法體制改革。要進一步規范行政執法程序，完善行政執法監督監控機制，用程序的公平正義和監督的有效保障促進和推動法治政府的建設。要完善責任追究制，強化執法培訓和責任考核。責任擔當和責任追究意識，是認真規范行政執法行為的前提和保證，而行政執法的效能要依靠科學有效的激勵機制激發出來，因此，要科學建立執法考評體系，突出執法效能評估，將評議與升遷、薪金、獎勵等利益機制掛鉤，從而充分調動行政執法主體的積極性和責任感。[9]

（三）確保依法獨立公正行使審判權和檢察權

司法是法治這個大系統中的一個子系統，具有相對獨立性。我國目前司法存在的問題和癥結并非是細枝末節的事項，而是事關全局，涉及諸多方面。因此，司法改革必須著眼于整體，以實現司法的公平與正義為目的，針對司法體制中的疑難雜癥有的放矢，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權。2014年，河南的司法工作要在全國逐步解決制約司法公正的體制性障礙。一是在司法地方化和司法行政化的大趨勢下，進一步實行司法公開，通過廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度和開展“倡導成效見證執行”活動，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。二是進一步推進和完善錯案終身責任追究制度，使之真正對法官和案件起到事前警示與預防、事后懲治與糾正的作用，提高案件審判質量，提升司法公信力。三是為消除“審者不判、判者不審”的不合理現象，嘗試推行審判委員會制度改革；嚴格落實獨任法官、合議庭和審判委員會辦案責任，以法官審判權的落實，實現審判的責任化和公正性。[10]

（四）培養公民法治精神

2014年，河南的法制宣傳教育要把進一步培養公民法治精神、提高公民法治意識、維護憲法法律權威作為一項重要工作抓緊落實，大力宣傳國企改制、勞動就業、教育醫療、治安管理等方面的法律法規，引導廣大人民群眾通過法治途徑合理反映利益訴求、促進糾紛解決，把社會矛盾和沖突遏制在萌芽狀態，防患于未然，維護社會和諧穩定。扎實推進多層次多領域依法治理工作，全面開展法治城市、法治縣（市、區）創建活動，繼續推進民主法治社區、民主法治村建設活動，進一步鞏固普法工作成果、提升社會法治化管理水平。要大力開展“法律走基層”活動，注重發揮各級領導干部和全體公務員學法用法的帶動作用，繼續把司法執法人員、青少年、企業經營管理者作為重點對象，不斷提高法制宣傳教育的針對性和時效性。在具體實踐中，要以創建以“民主法治村”為載體，大力推進村民自治，不斷增強農民依法自律、自治和維權的能力；大力推進和諧社區建設，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體，保證社區法治建設與社區整體建設同步發展；進一步完善以職工代表大會為基本形式的民主管理制度，提高企業依法決策、依法管理、依法經營能力；切實強化校園法治建設，依法整治和凈化校園及其周邊環境工作，努力構建學校、家庭、社會“三位一體”的工作體系，為青少年健康成長營造法治文明環境。

總之，建設法治河南是一項立法、執法、司法和守法共同推進的綜合性系統工程，需要通過科學立法、民主立法提高立法質量、樹立法律權威，依靠嚴格執法、公正司法推動法治有效運轉，通過法治宣傳培養自律與他律并行的法治精神，努力讓法治成為現代文明生活的一種習慣和方式的同時，也讓法治成為建設富強河南、文明河南、平安河南、美麗河南和推動河南全面深化改革的堅強保障。

（原載《河南法治發展報告（2014）》）

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[1] 課題組長：閆德民、張林海；課題組成員：萬銀峰、王宏源、祁雪瑞、陳東輝、王運慧、李宏偉、栗陽；執筆：王宏源、陳東輝、王運慧、栗陽。

[2] 《河南省人民政府辦公廳關于印發2013年度省政府推進依法行政工作計劃的通知》（豫政辦〔2013〕26號），2013年4月12日。

[3] 《河南省人民政府辦公廳關于印發2013年度省政府推進依法行政工作計劃的通知》（豫政辦〔2013〕26號），2013年4月12日。

[4] 《河南省人民政府辦公廳關于印發2013年度省政府推進依法行政工作計劃的通知》（豫政辦〔2013〕26號），2013年4月12日。

[5] 劉亞輝：《打擊危害民生犯罪力度加大》，《河南日報》2013年8月1日。

[6] 謝建曉：《我省法院創新金融糾紛化解機制》，《河南日報》2013年11月15日。

[7] 謝建曉、王婷婷：《全國法治城市、法治縣（市、區）創建活動先進單位我省3市16縣（市、區）獲殊榮》，《河南日報》2013年3月22日。

[8] 劉武俊：《民間給新法打分是民主立法的新思路》，《法制日報》2013年5月14日。

[9] 王金麗：《對河南省行政執法體制改革發展問題的思考》，《黑河學刊》2011年第12期。

[10] 傅達林：《司法體制改革沒有退路》，《中國青年報》2013年11月19日。