二、新時(shí)代、新矛盾要求推進(jìn)社會政策體系的創(chuàng)新發(fā)展

進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代，順應(yīng)人民日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分發(fā)展的困局，要求黨和國家高度重視社會不平等問題，有效解決人民內(nèi)部在美好生活滿足程度上存在的差異，尤其是嚴(yán)重差異，踐行包容發(fā)展和共享發(fā)展理念，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。為此，需要積極主動前瞻性地構(gòu)建起全面系統(tǒng)可持續(xù)的社會政策體系，切實(shí)保障和有效改善人民的生活水平，提升生活質(zhì)量和社會質(zhì)量。

社會政策事關(guān)人民美好生活的實(shí)現(xiàn)。如果說經(jīng)濟(jì)政策重在財(cái)富創(chuàng)造和積累，那么社會政策則聚焦財(cái)富的合理分配。在一個(gè)完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，經(jīng)濟(jì)政策和社會政策應(yīng)該相輔相成，相得益彰。通俗地說，一個(gè)好的經(jīng)濟(jì)體，既要重視做大蛋糕，又要重視分配好蛋糕。過去，為了解決人民的溫飽問題，改變貧困落后的面貌，我們高度重視社會生產(chǎn)力的發(fā)展，重視GDP的數(shù)量增長，重視如何掙錢，但是忽視了關(guān)注再分配的社會政策，其結(jié)果是導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展之間的失衡，導(dǎo)致了大量社會問題和矛盾的積累，影響了社會經(jīng)濟(jì)的和諧永續(xù)發(fā)展。為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的社會穩(wěn)定，我們花費(fèi)了大量的人力物力和精力。這是歷史的教訓(xùn)。在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的指引下，我們要做好經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的結(jié)合和融合。正如習(xí)近平同志指出的，宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會政策要托底。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會政策不僅可以托底，而且也是宏觀政策實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和微觀政策實(shí)現(xiàn)靈活的重要支撐和保障。

社會政策的出發(fā)點(diǎn)是人的需要。社會政策關(guān)注人的需要的滿足方式和滿足程度。要構(gòu)建起全面和可持續(xù)的社會政策體系，一個(gè)重要的前提是精準(zhǔn)識別人民的需要。面對新時(shí)代的社會主要矛盾，我們一方面要對人民日益增長的美好生活需要的內(nèi)容進(jìn)行研究，精準(zhǔn)識別，從而為科學(xué)的社會政策決策做好準(zhǔn)備；另一方面，我們要兜底線，補(bǔ)短板，認(rèn)真應(yīng)對發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的問題，從而為有效實(shí)施社會政策創(chuàng)造條件。中國幅員遼闊，地區(qū)差異大，發(fā)展不均衡。過去我們?yōu)榱思ぐl(fā)地方積極性，實(shí)施了非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，加大區(qū)域間的不平衡發(fā)展。要把這種不平衡不充分的發(fā)展局面加以扭轉(zhuǎn)，需要有來自中央政府和省級政府強(qiáng)有力的政策干預(yù)。

人民美好生活需要有著廣泛的內(nèi)涵，普遍而均衡地滿足這些需要要求社會政策的多方介入。社會政策概而言之就是有關(guān)人民福祉和美好生活的政府行為。具體來說，一個(gè)全面的社會政策體系涉及健康、教育、就業(yè)、社會保障、住房、社會服務(wù)等諸多領(lǐng)域，也涉及中央、地方、企業(yè)、社會組織、社區(qū)、家庭和個(gè)人等諸多主體。因此，社會政策的執(zhí)行和有效實(shí)施需要民主和科學(xué)的決策過程，需要有擔(dān)當(dāng)?shù)恼h和政府，有社會責(zé)任的企業(yè)，有參與能力的社會組織，有公民責(zé)任的個(gè)人。所以，社會政策體系的發(fā)展將有力地推動社會多元主體互動和協(xié)作，最終有利于推動國家治理的現(xiàn)代化。

早在黨的十六大倡導(dǎo)建構(gòu)和諧社會和推動社會建設(shè)之際，人們就在歡呼中國社會政策時(shí)代的到來。事實(shí)上，自十六大以來，我國社會政策的確出現(xiàn)了快速的擴(kuò)展，社會事業(yè)不斷發(fā)展，社會保障制度不斷完善，民生水平不斷提高。但是，這一階段的社會政策發(fā)展主要是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所累積的社會問題的壓力下被動發(fā)展起來的，主要是為了緩和社會矛盾，減少社會壓力，維持社會穩(wěn)定。因此，還不能說是自覺的社會政策時(shí)代，而且社會政策的發(fā)展也沒有構(gòu)成這個(gè)時(shí)期的時(shí)代特征。如今，黨的十九大明確宣示中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，而且發(fā)生了社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化。面對新時(shí)代的社會主要矛盾，我們需要自覺地積極地前瞻性地進(jìn)行社會政策體系的改革創(chuàng)新，把制定和實(shí)施社會政策、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域的平衡發(fā)展，作為黨和政府的中心工作。

本卷共有12篇論文,分屬五個(gè)欄目。

理論前沿欄目有三篇文章。沈潔的文章從生活問題的研究入手，討論“美好生活”的社會政策意義，非常切合黨的十九大關(guān)于我國社會主要矛盾的論述。文章認(rèn)為，長期以來，社會政策偏重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)出的社會公平問題，對生活領(lǐng)域的社會公平問題不太重視。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，社會政策需要研究生活問題，用新思維和科學(xué)的方法重建以滿足人民日益增長的美好生活需要為核心的社會政策價(jià)值體系，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會滯后這種不平衡發(fā)展之間的矛盾。呂普生和呂忠的論文試圖對西方福利國家理論流派進(jìn)行全景性的分析，梳理了福利國家理論的研究傳統(tǒng)和新的研究取向。文章認(rèn)為，隨著全球化進(jìn)程加速以及經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化更新，以往更多聚焦西方國家、國內(nèi)階級政治議題的理論進(jìn)路，逐漸轉(zhuǎn)向一種融合視角，涵蓋經(jīng)濟(jì)全球化、后工業(yè)主義和女權(quán)主義等內(nèi)容。非西方世界的福利國家發(fā)展動態(tài)也更多地受到西方學(xué)界的關(guān)注，在一定程度上打破了福利國家研究中的西方中心主義。呂佩安的論文對話語性制度主義的政策分析進(jìn)行了介紹。文章認(rèn)為，偏重結(jié)構(gòu)主義思路的新制度主義更適合解釋靜態(tài)的外部制約，而不易分析行動者的自發(fā)行動與主動對應(yīng)制度環(huán)境之策略選擇。面對這種論證困局，以理念效力為核心的話語性制度主義應(yīng)運(yùn)而生。本文借由解析“話語性制度主義”發(fā)展脈絡(luò)及研究途徑，探討此論之政策分析觀點(diǎn)及其如何裨益我國政策科學(xué)之問題取向與本土化。

研究述評欄目有兩篇論文。翟文康的論文對公共服務(wù)供給的新模式——合作生產(chǎn)的研究進(jìn)行了述評。文章梳理了合作生產(chǎn)的概念、類型、影響因素、優(yōu)勢與局限方面的研究文獻(xiàn)，回答了合作生產(chǎn)是什么、何以發(fā)生、產(chǎn)生的影響等問題。論文還嘗試構(gòu)建出合作生產(chǎn)的分析框架，意圖以此來指導(dǎo)我國的合作生產(chǎn)研究。汪超和劉濤的論文從理論應(yīng)用、德國實(shí)踐和中國啟示三個(gè)維度討論公共政策公共性的生產(chǎn)問題。文章試圖運(yùn)用后現(xiàn)代公共行政話語理論來解構(gòu)德國外來移民社會融合政策公共性生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在德國檢驗(yàn)該理論在公共政策公共性生產(chǎn)與成型的可行性。在理論應(yīng)用與實(shí)踐解構(gòu)的基礎(chǔ)上，該論文還力圖抽離出有益的德國經(jīng)驗(yàn)并賦予其與之相適應(yīng)的移植條件，以使其能夠步入鏈?zhǔn)桨l(fā)展軌跡，進(jìn)而助推中國農(nóng)民工社會融合政策公共性的生產(chǎn)與成型。

政策與法律欄目有兩篇文章。楊丹的論文從社會保障切入，對自然災(zāi)害援建中政府責(zé)任進(jìn)行法學(xué)分析。為探尋政府援建責(zé)任的本質(zhì)，論文引入“福利國家”與“國家輔助性原則”等基礎(chǔ)理論，力證政府災(zāi)害援建責(zé)任是一種基礎(chǔ)性的社會保障責(zé)任，且為有限責(zé)任。為明晰政府援建責(zé)任范圍，應(yīng)當(dāng)在“災(zāi)害共治”格局下劃定政府與社會的責(zé)任邊界，并對中央與地方政府的責(zé)任劃分予以制度化，尤其強(qiáng)調(diào)中央與地方的出資比例以及社會參與災(zāi)害援建的制度建設(shè)。習(xí)恩民的論文嘗試在法治的框架內(nèi)來討論群體性事件概念的構(gòu)建。文章通過對現(xiàn)行法律政策文件中群體性事件概念的梳理，認(rèn)為將群體性事件視為“人民內(nèi)部矛盾”，將“解決糾紛、恢復(fù)秩序”作為工作重點(diǎn)的做法突出了群體性事件的政治屬性，而對群體性事件的法律屬性缺乏關(guān)注。據(jù)此，文章提出應(yīng)當(dāng)對群體性事件概念以合法性判斷和法律責(zé)任認(rèn)定為基本內(nèi)容進(jìn)行法治構(gòu)建，跳出維穩(wěn)思維的法治怪圈，走出“法不責(zé)眾”的違法性“陷阱”。

政策研究欄目有三篇論文。鄭石明、徐放和任柳青的論文運(yùn)用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架研究國家高新區(qū)科技創(chuàng)新政策變遷。論文認(rèn)為國家高新區(qū)科技創(chuàng)新政策在政策漸進(jìn)期深層核心信念保持穩(wěn)定，在政策密集期和政策優(yōu)化期政策核心和次要面向信念均發(fā)生了變化。這一變化是由社會經(jīng)濟(jì)條件變化、黨的代表大會和五年規(guī)劃等其他政策子系統(tǒng)的外部系統(tǒng)事件影響以及政策學(xué)習(xí)的導(dǎo)向下導(dǎo)致的結(jié)果。葉厚元和顧娟的論文梳理了國內(nèi)外公共政策評估的相關(guān)理論，在遵循評估基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，界定了公共政策過程控制的上控制線、下控制線及中心線等概念。文章把過程控制思想引入公共政策評估，希冀基于過程控制的公共政策評估的思路與方法，能夠降低政策過程中的試錯成本，為新時(shí)期我國出臺公共政策提供理論參考。陳雷雨、李力楨和王青石的論文以廣州為案例，運(yùn)用利益相關(guān)者視角，研究分級診療制度的實(shí)施情況。文章根據(jù)問卷調(diào)查及非結(jié)構(gòu)性訪談的結(jié)果，對分級診療制度主要利益相關(guān)者的特征、利益訴求以及他們所采取行為背后的動因考量進(jìn)行了歸納，進(jìn)而從利益相關(guān)者的視角對當(dāng)前廣州市分級診療制度實(shí)施難的原因進(jìn)行了分析。

養(yǎng)老保障欄目有兩篇論文。黃冠的論文嘗試對兩岸公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行比較研究。文章對兩岸公共養(yǎng)老保障體制的演化和現(xiàn)行制度進(jìn)行了全面綜述，以兩岸同樣面臨的人口老齡化加劇和經(jīng)濟(jì)增速放緩為前提，對兩岸現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的有效性進(jìn)行綜合評估，并對“兩岸政治因素在養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)營中的作用”進(jìn)行了實(shí)證分析。朱亞鵬和莊留華的論文關(guān)注了以房養(yǎng)老這個(gè)嶄新的政策議題。文章介紹了英國以房養(yǎng)老的政策實(shí)踐，認(rèn)為英國以住房為基石的福利制度重塑和利用住房資產(chǎn)解決養(yǎng)老問題的實(shí)踐探索是資產(chǎn)為本社會政策的重要案例，對我國解決養(yǎng)老問題、完善社會保障政策具有一定的借鑒意義。

岳經(jīng)綸

2017年12月

于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院/

中國公共管理研究中心

社會保障與社會政策研究所

廣州社會保障研究中心