美國例外論？進步主義的衰落

在社會福利領域談論美國例外論往往有點言過其實，因為其具體特征與歐洲國家并無根本上的差異（Rodgers 1998, pp.255-258 & passim）。但總體來說，美國式福利主義的內在結構還是自成一體的。它表面上反映了19世紀典型的個人主義與集體主義的張力，由此揭示了理論與實踐之間的分野，一種圍繞普遍主義原則形成的地方主義與聯邦主義之間的明確分工，一種即使由國家提供福利，對福利的理解也偏向溫和的態度，以及一種逐步被納入（而不是被取代）政府規范和干預范圍的高度商業化活動。盡管美國之前對來自歐洲的意識形態廣泛接納，但在社會政策方面，美國并沒有為其提供肥沃土壤。在進步自由主義傳統中的思想家們，尤其是身處進步運動及其社會科學家行列里的這些人（Hofstadter, 1955a），無論他們的言論如何具有說服力，與歐洲的進步派相比，他們的政治影響力只維持了相當短的時間。社會民主主義意識形態與美國的政治文化格格不入，美國政治文化提倡個人奮斗，在其中階級與集體社群都充斥著種族優越感的社會分野。與美國相比，歐洲國家的福利體制并未設計一種以族性作為判斷社會脆弱性標準的再分配體系。例如在英國，直至20世紀中葉，與種族有關的非歧視性服務才得到認可，它在樹立福利意識形態過程中與資源再分配同樣意義重大（Titmuss, 1976, p.191）。

由于合眾國沒有強大的全國性官僚機器，也不存在一個集權化國家的傳統，這就使它往往訴諸抽象的并帶有些許神秘色彩的憲法屬性。憲法提供了公正和凝聚點，在具體的、有分裂傾向的政治層面，這些是無法發揮作用的。然而通過法律形式主義（legal formalism），憲法滲入社會政策的觀念之中，同時法院積極參與福利政策的制定。他們接受一種寓于正當程序觀念的最低限度的機會平等（Skocpol 1995, pp.Ⅱ, 24-25, 96），傾向于契約而非需要基礎之上的權利授予。20世紀前半葉，這一概念上的普遍主義沒有能力推動聯邦社會政策，這就使社會政策不均衡地偏向于地方主義、市政改革（Faulkner 1931, pp.124-129）以及商業領域為提高效率和以自利為目的地減少浪費（Rimlinger 1971, pp.67, 73），通過各自的方案非集中性地解決工人的福利問題。¹⁹與歐洲主要國家不同，美國在制度上和地理上的分野使其無法形成某種整齊劃一的福利意識形態。由于缺乏強有力的中央國家意識，聯邦主義的吸引力促使其形成一種以各州為單位的福利建制（Skocpol 1995, p.Ⅱ）。

最初，福利并未引起多少爭議，因為在19世紀它還只是局限于退役軍人的撫恤，20世紀早期集中于離退休人員以及母親津貼、女工保護，當時還沒有后來對其正當性造成損害的那種依附性意涵（Berkowitz 1991, pp.ix, 3, 92, 95; Skocpol 1995, pp.7, 76-78, 96）。²⁰值得注意的是，就政府的商業聯系而言，即便如美國“勞聯”主席塞繆爾·岡伯斯（Samuel Gompers）這樣的工聯主義者也對政府持懷疑態度。面對一種全國性的社會保險體系，勞聯領導層往往在支持與反對之間搖擺不定（Patterson 1994, p.33; Skocpol 1995, pp.101, 110-112）。

福利思想更具抱負的形式往往被視為社會主義，美國福利主義最重要的理論家之一魯比諾（I.M.Rubinow）遭遇的情況便是如此。實際上，他的思想與以霍布森（J.A.Hobson）為代表的歐洲社會改革思想很接近，魯比諾本人對霍布森的著作也相當熟悉。在魯比諾看來，社會保險是“社會努力代替個人努力”，它與危險境遇中的損失分配密切相關，這正是“現代進步主義國家所關心的”，其包含消除貧困，確保個人勞動獲得公平回報這類更遠大的目標。顯而易見的是，魯比諾的福利概念包含現代文明以及工業發展所帶來的諸多好處，包括藝術、詩歌以及音樂。社會保險意味著“……依據……那些由于對國家活力的適當考慮而使其迫在眉睫的標準，更為公平地調整社會產品的分配”（Rubinow 1916, pp.3, 5, 10, 481, 491）。正是基于上述考慮，美國社會保障協會秘書長愛潑斯坦（Abraham Epstein）提出了“社會保障”（social security）這一術語，以超越僅僅將工人作為扶助對象這一階級局限。“社會保險”（social insurance）由于讓人想起俾斯麥式的強制性儲蓄而未被采納，“經濟保障”（economic security）這一術語則忽視了社會的整體福利（Haber & Cohen 1948, pp.39-40）。

諸如此類的主張在美國文化中能夠產生思想上的共鳴。值得一提的是，進步主義社會哲學家約翰·杜威（John Dewey）重新提出追求公益（common good）這樣的概念，它意味著為個人提供充分實現其潛力的機會，這種公益將由對經濟組織的重構予以支持（Dewey 1935, pp.25-26, 51, 88）。從另一種立場出發，一戰期間，在一批以《新共和》（The New Republic）雜志為核心的改革家和知識分子的推動下，諸如赫伯特·克羅利（Herbert Croly）、沃爾特·韋爾（Walter Weyl）以及沃爾特·李普曼（Walter Lippmann），這一進步派刊物倡導建立一種再分配基金，以便為補償工人工傷、殘疾或養老保險提供資源（Seideman 1986, p.35）。克羅利認為，“社會福利……是一種必須成為社會明確追求并能有效實現的目標”，因為社會作為“一個整體，有著某些永久的需要和利益”。他有關美利堅生活美好展望的主張包括一種新的民族主義，在其中，公共的、友愛互助式利益得到積極國家的推動，而這種活動將有助于個人自由。在1912年競選過程中，西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）采納了這一主張（Croly 1909, 1909, pp.186-190, 207-208; Croly 1915, pp.148-149, 188-197; Rimlinger 1971, p.64）。李普曼逐漸認識到，20世紀初社會效能（在英國稱為國民效能）的混入使關注點集中于有關人口質量的優生學考量以及人類相互依存式發展之上。他所主張的自由主義在于“保障和補償自由主義本身進步式發展所帶來的損害”。對于福利自由主義的性質，他提出了不同尋常的洞見，同時，他并不像英國自由派那樣受到意識形態的束縛，尤其是后者對市場更高程度的不信任。李普曼指出：“相對于社會秩序來說，自由主義是激進的，而對于市場經濟中的勞動分工，自由主義卻是保守的。”（Lippmann 1956, pp.213, 224, 236）

諸如此類的福利主張其靈感主要來自英國，但卻帶有本土資本主義的變形，它將社會整體論與個人努力相結合，然而卻在美國的意識形態角逐中敗下陣來，即便個人與社會貢獻的平衡也在人們看來過于寬泛。合眾國并未產生一大批如在英國那樣左右公眾想象并改變一整套主導思想體系的福利理論家。正如杜威所指出的，政府所采取的那些制度性舉措并不必然反映進步派的福利理論，而且政府的許多政策也并非源自歐洲已有的那些連貫的、明確的意識形態立場（Young 1996, pp.169-170）。恰恰相反，赫伯特·斯賓塞（Herbert Spencer）認為福利舉措有害于一個健康社會的維系，他的這一觀點在美國仍然有著強有力的影響。斯賓塞的美國學生薩姆納（W.G.Sumner）曾指出，社會秩序“與物理世界的秩序一樣，都由自然規律所確定。人類所能做的最多只是由于無知和自命不凡而破壞社會規律的運行”（Spencer 1969; Sumner 1914, p.37; Taylor 1992; Hofstadter 1955b; Rimlinger 1971, pp.48-49）。值得注意的是，減少福利既是實踐上的，也是措辭上的；福利這一術語與“社會保障”被嚴格區分開，后者專指給予貧困者的施舍，并被設計為一種從總歲入中支取的有條件的饋贈。從意識形態上說，有條件的饋贈這一語匯即“不受歡迎”（non grata）的意思。福利與社會保障的這一關鍵區分對社會保障概念做了限定，使它的無條件物質救助伴以有條件的社會認可（King 1999, pp.150, 270; Patterson 1994, p.76）。這一區分正是比阿特麗斯·韋布之所以不接受社會保險的關鍵，因為后者將使保險與救助之間那種備受指責的界限永久化（Mc Briar 1962, p.276）。

社會政策背后的意識形態往往用社會-經濟契約取代平等公民之間的社會契約，在社會-經濟契約中，必須通過良好的行為換取社會扶助。用1936年一份官方報告的話說就是，典型的美國福利體制“并不直接向個人提供生活的保障，而是為個人提供機會，并迫使他自己為自身的生活保障去努力……而為了得到這樣的機會，個人必須依靠自我奮斗”。²¹美國人的福利思想滲透著一種個人主義，它強調個人在改善自身經濟福利方面的責任，例如，在富蘭克林·羅斯福（Franklin D.Roosevelt）看來，養老金就是“人們在工齡期所獲得的自然利潤以及保險費”（Rimlinger 1971, p.214），而當個人未能實現這些預期時將會受到群體的懲罰。國家的作用在于促成這種責任的履行，其表達只能被理解為一套私人交易，而非一種完整的社會連帶或有機論的展現。社會保險旨在保護“一種獨立精神”，這種精神被視為“美國例外論的實質所在”。²²它與法國人將風險常態化的做法相距何止千里。

對責任的強調很快便轉變為這樣一種話語：（自然）權利居于主導，它揭示出美國政治思想中憲政意識形態與社會意識形態之間的一個關鍵分歧，前者關涉程序平等，要求對個人給予保護，而在社會意識形態中，持保守立場的社群主義采用了共和主義式語匯和符號，對個人主義構成極大的約制。后者盛行于社會政策領域，在其他西方社會，該領域已經成為國家-個人關系發生轉型的決定性舞臺。在合眾國，社會福利體制維護其尊嚴和正當性的途徑只有通過工作-供給-保障這樣的倫理鏈條，而對福利的狹隘解釋由于與某種國家主導下的再分配體制之間的直接關聯而變得聲名狼藉，這一再分配體制所依據的是需要而不是通過個人努力賺取。“將國家作為有組織的集體行動的工具”（Rubinow 1916, p.500），這種有關國家的新概念即便在新政派人士中也未找到信從者。雖然歐洲國家的福利實踐缺少自己的理論目標，但美國的福利實踐卻反映了一種在有關激進變革的概念上更為簡單化的意識形態。

無論是商業的作用、福利的購買還是對私人利益的呼吁，都反映了美國福利體制的市場特色，而這在歐洲也同樣明顯。1949年后，在成立不久的德意志聯邦共和國，“社會市場經濟”這一術語作為一種建立在堅實的資本主義基礎之上的福利的象征而日漸突出，而在法國，對公共與私人安排的混合的依賴，成為將福利概念化過程中不可或缺的一部分。即使那份得到廣泛贊譽的《貝弗里奇報告》也極為倚重于市場，這說明它本身也是英國整個福利思想復雜系統中的一部分。正如馬歇爾所正確指出的，這一體系遏制了對市場力量自由運行的影響、干預以及替代（Marshall 1965, p.308）。