四、行政機關負責人出庭應訴的未來走向

與飛速發展的制度實踐相比，我國行政法學理對行政機關負責人出庭應訴這一極具中國本土特色的制度創新缺乏應有的理論關懷。除了一些零星的論述之外，有關行政機關負責人出庭應訴制度的理論基礎及其保障機制的研究還相當匱乏。作為一項本土化的自生自發型制度創新實踐，行政機關負責人出庭應訴制度充滿著實踐智慧和經驗理性，預示著中國本土行政審判模式的悄然轉型，亟待行政法學者進行理論提煉和制度建構。在相當長一段時間內，這一制度還將繼續存在并在中國特色行政審判事業的發展進程中扮演重要的角色。就其未來走向而言，應當從法理基礎的提煉和保障機制的健全兩個方面進行努力。

（一）行政機關負責人出庭應訴制度的法理基礎

近年來的行政審判實踐表明，行政機關負責人出庭應訴制度是現行體制內擺脫行政訴訟困境的又一重要改革舉措。特別是在司法政策向現實主義和經驗主義轉變的當下中國，這一行政審判本土化的路徑有著相當廣泛的社會基礎。正如江必新大法官所言：“行政審判工作邁出每一步，都需要堅實的理論支撐?！?a href="#new-notef1" id="new-note1">[1]就行政機關負責人出庭應訴制度而言，實踐需求和現實功效固然能夠在一定程度上解釋其存在的合理性，但終究不能從根本上為其發展提供堅實的理論支撐。筆者認為，我國憲法上的“行政首長負責制”是行政機關負責人出庭應訴制度的理論基礎。換句話說，行政機關負責人出庭應訴本身就是行政首長負責制的題中應有之義。我國《憲法》第86條規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制?！钡?05條規定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制?！鄙鲜鲆幎ㄒ愿敬蠓ǖ男问酱_立了作為我國基本行政領導制度的行政首長負責制。不過，有關行政首長負責制的確切內涵迄今為止依舊是一個相對邊緣的憲法學話題。筆者傾向于這樣一種見解，即“行政首長除了對個人的行為負法律責任外，還要對本行政機關的行政行為、本機關組成部分及其公務員的行政行為、所屬組織的行政行為負責”[2]。特別是在當下中國“集體負責實則無人負責”已成公權力運行痼疾的時代背景下，重申“行政首長負責制就是行政首長個人負責”具有十分特殊的現實意義。之所以將行政機關負責人出庭應訴制度的法理基礎定位于行政首長負責制，直接源于如下三個方面的考量：

首先，行政首長是被訴行政行為的“知情者”。目前，實踐中存在這樣一種質疑行政首長出庭應訴必要性的認識，即認為被訴行政行為是具體行政執法人員而非行政首長作出的，行政首長因不知情而沒有必要親自出庭應訴。其實，這種認識是不準確的。在我國行政權力的現實運行中，行政機關負責人的批準乃至集體討論在很多時候都是行政行為作出之前的內部必經程序。例如，《行政強制法》第18條規定，行政機關實施行政強制措施前須向行政機關負責人報告并經批準。《行政處罰法》第38條規定：“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！苯浻伤鶎贆C關承辦案件的行政執法人員的“請示匯報”或者行政機關班子成員的“集體討論”，行政首長對作出行政行為的事實依據和法律依據完全是知情的?？梢?，行政首長親自出庭應訴是行政程序先行義務的自然延伸，不僅有利于人民法院全面查清案情，而且還有利于行政機關借助庭審向民眾進一步做好解釋工作。

其次，行政首長是行政爭議實質性解決的“決斷者”。行政爭議能否獲得實質性解決已經成為我國當下評判行政審判工作好壞的首要標準。作為被訴行政行為的知情者和所在行政機關資源的掌控者，行政首長在行政爭議能否獲得實質性解決上發揮著舉足輕重的作用。尤其是在被訴行政行為并非完美無缺、原告利益受到直接損害時，行政首長應訴的態度就更為重要，可以說是行政爭議實質性解決的決斷者?？梢姡姓组L親自出庭應訴有利于促進行政爭議的實質性解決。

最后，行政首長是行政爭議源頭性預防的“責任者”?！皣覍Ψ€定的高度強調以及糾紛對社會穩定的影響，決定了糾紛解決在社會生活和政治運行中的特殊意義。持續多發的社會沖突很容易使轉型社會陷入無序狀態，乃至引起社會危機?！?a href="#new-notef3" id="new-note3">[3]正是基于對社會穩定價值的重大關切，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2006年聯合下發了《關于預防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制的意見》，進而確立了“從源頭上預防和減少行政爭議發生”的司法理念。面對“信訪潮”的涌現和“維穩”的現實壓力，行政機關必須切實肩負起從源頭上預防行政爭議發生的重任。行政首長心平氣和地走上法庭與原告論辯、與法院溝通，就能夠及時掌握行政爭議發生的內在機理，從而避免今后出現新的類似爭議。可見，身處社會轉型時期的當代中國，以發展為第一履職要務的行政首長也應當“兼理”司法，以親自出庭應訴的方式履行預防行政爭議發生的責任。

（二）行政機關負責人出庭應訴制度的保障機制

行政機關負責人出庭應訴是手段，最終目的還在于實現行政爭議的實質性化解。為此，就必須通過一系列保障機制的建立使行政機關負責人能夠主動出庭應訴，以積極合作的姿態配合法院妥善化解行政爭議。應該看到，目前一些地方有關行政機關負責人出庭應訴制度的規范性文件已經確立了不少行之有效的機制，如將行政機關負責人出庭率與年終考核相掛鉤、行政機關負責人在庭上必須出聲等?？偟膩碚f，保障機制建立的目的就在于倒逼行政機關負責人作出親自出庭參與協調、進行答辯的選擇。在《行訴解釋》已有規定的基礎上，今后可從以下三項保障機制的建立入手：

其一，法院裁量行政機關負責人出庭案件機制。在行政機關負責人出庭應訴制度的運行過程中，究竟哪些行政案件需要哪位行政機關負責人出庭應訴是首先必須解決的問題。案件及行政機關負責人范圍的確定，固然需要規范文本作出一般性規定，但更重要的還是要發揮司法機關的裁量作用。也就是說，人民法院必須擁有“哪些案件應由行政機關負責人出庭應訴”的裁量自由。道理很簡單，法院是法律問題、訴訟問題的專家，當行政相對人將行政爭議訴至法院時，法院在第一時間即獲得了案件嚴重與否、緊迫與否以及難易程度等基礎性信息。當法院經過審慎裁量決定行政機關負責人應該出庭應訴時，需要寫出高水平的司法建議并及時發送給行政機關，真正說服行政機關自覺落實行政機關負責人出庭應訴建議的內容。伴隨著司法建議制度在行政審判領域的興起，特別是司法建議公開機制的不斷完善，行政機關負責人出庭應訴制度的發展同樣可以借力于司法建議。如果說裁量空間的享有意味著法院在行政機關負責人出庭應訴制推行中掌握著主導權的話，那么富有說服力的出庭建議函的撰寫則是對法官司法能力和政治智慧的挑戰。

其二，庭審表現主審法官評價機制。行政機關負責人出庭應訴之后是否出聲、出聲之后是否出彩不僅決定著個案庭審的實際效果，而且也直接決定著行政機關負責人出庭應訴制度的命運。為此，必須賦予行政案件的主審法官對行政機關負責人庭審表現的評價機制，從制度上敦促出庭應訴的行政機關負責人認真準備、積極答辯、配合協調。唯有如此，行政機關負責人出庭應訴制度才有可能真正促進行政爭議的實質性化解。從這個意義上說，“海安樣本”中“承辦法官對行政機關負責人出庭應訴百分評定”的有益經驗無疑值得推廣。[4]

其三，出庭率與庭審表現公開機制。行政機關負責人出庭應訴制度的良性運作除了依靠法院、主審法官發揮主導作用以外，還應當通過公開機制的建立尋求全社會的理解和關注。一方面，法院可以通過行政審判白皮書、法院工作報告等媒介向社會公布行政機關負責人出庭應訴率，以引入輿論壓力的公開排名方式促使行政機關負責人實現從“要我出庭”到“我要出庭”的轉變；另一方面，法院可以通過司法與行政聯席會議、人大常委會專題匯報會等渠道向人大、政府機關通報所有出庭行政機關負責人的庭審表現，以此作為法治政府建設的重要考核指標，促使行政機關負責人實現從“出庭為交差”到“出庭為公務”的轉變。

[1] 參見江必新：《積極推進行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作》，載《人民法院報》2011年7月23日。

[2] 參見黃賢宏等：《關于行政首長負責制的理論探索》，載《河北法學》1999年第5期。

[3] 范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學出版社2007年版，第336頁。

[4] 參見張寬明等：《海安7年206位行政領導出庭應訴》，載《人民法院報》2011年5月8日。